比较法视野中的环境公益诉讼

2017-01-25徐聪

职工法律天地 2017年10期

关键词：资格民众公益

徐聪

（100875 北京师范大学法学院北京）

比较法视野中的环境公益诉讼

徐聪

（100875 北京师范大学法学院北京）

近几十年来，随着中国经济的迅速发展和工业现代化的迅速推进，中国的生态环境也在迅速恶化。中国的生态环境迅速恶化的原因包括生产企业和居民的环保意识薄弱，也包括法律保护机制的不健全。为了更好地保护环境，实现经济的可持续发展，我们要构建起完善的法律法规体系，而在相关的法律体系构建中，建立起完备的环境公益诉讼制度是重中之重。美国、印度等国家在环境公益诉讼的制度构建方面走在了世界前列，而我国属于此方面制度的初创阶段。所以，我们可以通过比较法的视野观察和分析其他国家的制度规定，从而汲取宝贵的经验，以有利于中国相关制度的构建。

比较法；公益诉讼；环境保护

环境公益诉讼在全球的各个国家，无论是发达国家还是发展中国国家都受到了普通民众和环保专业人士的重视。可以说，环境公益诉讼之所以成为热门话题，既有全球环境污染和生态破坏较为严重造成的民众紧迫感，也有各种环保组织大力提倡宣传所起的作用。中国伴随着经济的快速发展和工业化的迅速推进，面临着尤其严重的环境污染问题。在我国，较为突出的环境问题包括水污染问题、大气污染问题，以及生物多样性遭到破坏的问题。在中国的大城市当中，最突出的问题当属大气污染问题。诸如北京、天津等大城市的空气污染指数超过适宜人类居住的标准。很多大城市里居住的民众的身体健康受到了大气污染的严重损害和影响。此外，生物多样性遭到破坏的问题在中国是一个突出问题。有很多珍稀的植物和动物在近几十年中濒临灭绝的速度存在加剧的趋势。对于从改革开放以来经济处于高速发展的中国而言，在环境和生态工作方面面临的最大难题就是处理好环境生态保护和经济发展方面的矛盾。我国不能走先污染后治理的错误道路，而要从美国等发达国家的环境和生态保护历程中，汲取有益的经验和教训，完善我国的相关法律法规。而环境公益诉讼制度的建立和完善是一个行之有效的方法，将使得环境和生态保护工作得到有效监督。

一、环境公益诉讼的引入

伴随着环境问题和生态危机的急速恶化，需要有新的有针对性的法律理论来构建公益诉讼理论体系，以解决不断出现的新的问题。公共信托理论的引入推动了环境和生态保护法律制度的构建。

20世纪60年代美国教授约瑟夫将公共信托理论引入环保领域。他认为：水、空气等生态要素不是无主物，而是一国之内所有民众所共同拥有的财产，未经委托人即民众的许可，政府作为受托人不能仅仅按照自身的意愿和喜好来处理本来属于民众所有的财产。[1]该理论提出了水、空气等生态环境要素是全体民众的财产，而政府只是受托人，接受委托人、全体民众的委托履行托管责任的观点，使得环境公益诉讼的构建有了理论上的依据。民众有权在政府不忠实勤勉履行其托管义务时追究政府作为受托人的责任，以维护自身权益。

在现代社会的语境下，环境公益诉讼即有关环境保护方面的公益性诉讼，是指由于个人和商业组织、社会团体乃至政府等的违法行为或者不作为，使得环境公益遭受破坏或有即将遭受破坏的危险时，法人、自然人或各种类型的社会团体为了维护环境和生态利益而向法院提起的诉讼。在现代社会，在世界范围内的很多国家，环境公益诉讼都在迅速地发展，成为了维护社会良性可持续发展的最后一道防线。

二、比较法视野中的环境公益诉讼

公共信托理论被引入环保领域并在美国得到了进一步发展，为环境公益诉讼制度的构建创造了理论基础。在此方面理论迅速发展的背景下，美国相继出台了《清洁空气法》、《清洁水法》、《海洋倾废法》、《露天采矿控制与复原法》等一系列规定了公民环境公益诉讼的法律。美国的环境公益诉讼制度也通过这一系列的法律变得更为细化、具体、具有可操作性。

环境公益诉讼的原告资格问题是一个非常重要的问题，如果原告资格的标准规定得较为宽泛会使得大量的案件涌入法院，案件的数量过多使得法院的负担和压力急剧上升。司法是正义的最终救济手段，同时，司法资源也是有限的。法院固然应当起到最后一道防线的作用，切实惩治破坏环境的行为，但是环境公益诉讼也不能滥用，否则会造成司法资源的浪费，法院难以承担沉重的审理大量案件的压力，最终造成法院功能发生异化，这也不符合在现代社会建立环境公益诉讼制度的初衷。而如果原告资格的范围过于狭窄，就起不到制定环境公益诉讼制度的目的：即最大限度上起到社会公众对环境和生态保护的监督作用。

就环境公益诉讼而言，我们应当在扩大原告资格的范围与防止滥诉之间取得平衡，享有案件原告资格的主体应当规定在一个合理的范围内。例如美国公民诉讼条款为了应对由于原告主体范围的扩大造成诉讼案件数量过多的情况，设置了其他的限定性条件。[2]美国对原告资格标准的确定有一个发展的过程。1970年的《清洁空气法》对原告的规定最为宽松，即原告不负担任何举证责任，任何公民即使没有支持自身诉求的任何证据一样可以享有环境公益诉讼的起诉资格，作为适格的原告提起诉讼。而两年之后即1972年出台的美国《清洁水法》增加了具体的规定，尤其是增加了原告资格的限制性规定，将原告方限定为环境生态利益受到或者可能受到严重影响的美国民众。塞拉俱乐部诉内政部长莫顿案起着对原告的范围进行进一步修正的作用。美国属于英美法系，是一个判例法国家，所以在针对美国进行环境公益诉讼的相关分析时，典型案例也应是我们分析内容的一部分。1972年审结的塞拉俱乐部诉内政部长莫顿案在美国司法领域有着极其重要的影响，因为此案例事实上确立了美国环境公益诉讼的新资格，对原告方的起诉资格进行了进一步修正。[3]

这起案件的审判法院认为以往的对于“损害”二字的定义应该得到进一步拓宽。在以往的判决中，“损害”仅仅指经济利益上的损害，例如收入减少的证明。但在这起案件中，“损害”的内涵包括了环境的损害，例如环境的审美感的损害，可以监测到的空气质量的下降等。可以看出，现在的环境公益诉讼的主流发展趋势是：环境公益诉讼是为了保护生态的可持续发展，在有证据表明一地的环境受到污染和生态平衡遭到破坏的情况下，即使原告方没有关于经济损失的充分证据，也应得到法律的保护。此外，最高法院对所主张的损害的认定采取的是定性标准，即以损害是否存在作为判断原告资格的标准。只要有确实的损害存在即享有起诉的资格，损害的程度和数量的要求不是判断原告起诉资格的标准。可以看出，美国的法律对民众进行环境公益诉讼的限制性规定并不多，但是美国的环境公益诉讼的数量并没有多到法院不堪重负的情况。

这是因为在美国NGO和各种各样的社团组织发展得不仅非常完善，数量也很多。一般情况下，美国民众参与了各种各样的社团组织，民众参与社团并进而以社团为主体参与各种各样的活动，包括诉讼。美国民众通常依靠团体的力量来维护自身合法的权利和利益。在面对诸如环境和生态利益受到损害的情况时，美国民众也往往利用团体的力量来进行诉讼，惩治破坏环境影响生态平衡的个人或群体。可以看出，美国是在依照本国的具体国情和社会特征的基础上构建完善本国的环境公益诉讼制度。这一适合国情的公益诉讼制度既较好地起到了保护环境和生态的法益目标，又使得司法资源得到了最大效率的利用。

2007年由美国联邦最高法院做出终审判决的马萨诸塞州诉环境保护总署案起到了进一步发展美国环境公益诉讼制度的作用。该案对于美国公益诉讼制度的作用包括：①肯定地方政府和非政府组织或公民为适格的原告；②降低了原告关于损害事实的证明负担。[4]总之，在该案的影响下，原告资格的认定采取了更为灵活的态度，原告在起诉过程中的举证压力予以减轻，原告也将获得更大机率的胜诉可能性。

美国环境公益诉讼中的损害救济方式包括以下几种：①损害赔偿。②排除妨害。法院能够颁发的禁令有禁止性禁令、预防性禁令、纠正性禁令和赔偿替代性禁令。③民事罚金。④促请采取一定的行动。有些环境公益诉讼案件具有特殊性，在此类特殊的案件中，原告仅仅诉请法院判令被告采取一定的行政行为以达到保护环境和生态的目的。[5]预防性禁令的使用使得有潜在的危害环境和生态的行为得以禁止，避免了环境和生态遭到破坏后再花费大量的人力资源和经济资源进行生态恢复所造成的高昂生态代价和经济代价。促请采取一定的行动的措施使得普通民众获取了督促相关机构和组织积极主动地采取措施保护环境，是普通民众作为委托人维护公共权益的有效手段。

印度也建立了别具特色的环境公益诉讼制度。与美国相比，印度采取了更宽松的起诉资格。印度法院没有要求作为原告的ENGO证明被告的行为引起了他们事实上的损害或其成员受到事实上的损害。[6]印度为了最大程度地保护环境，规定印度国内的任何个人和社会团体组织无论是否能够证明与案件有直接利害关系都有提起环境公益诉讼的权利。相比美国，印度被以为其环境公益诉讼制度在实际运用中起到了更大的功效，最大限度地起到了对破坏环境和损害生态行为的监督和纠正作用。印度最高院在恒河污染案中，做出了支持德里居民起诉政府因长期不作为而导致恒河受到严重污染的判决。此案的判决具有划时代的意义：即其正式确立了印度公民的环境公益诉讼的原告资格，这一规定充分体现了印度把司法能动主义运用到了环境公益保护领域。临时命令是印度法规规定的环境公益诉讼制度的主要救济方式之一。这一法律救济措施的立法目的是使得对环境和生态的危害得以立即排除或者使得受害人得到迅速的援助救济。西里拉姆气体事件中，法院迅速做出了关闭工厂的命令，使得潜在的极有可能出现的重大环境生态灾害得以避免，有效地维护了社会公众的利益和安全。

三、对构建我国环境公益诉讼制度的启示

我国应结合自身的具体国情，分析建立和完善环境公益诉讼制度的必要性和可行性。我们应吸收其他国家的有益经验，建立植根于我国本土的环境公益诉讼制度。美国的环境公益诉讼制度发展历程已经证明了制度的构建和法规的制定应该与一国的具体国情相结合才能最大程度地发挥效用。

植根于我国的具体国情，首先我国应放宽环境公益诉讼制度的起诉资格。证明自身与具体的环境破坏行为有直接的利害关系才能成为原告将在很多情形下造成公众通过诉讼行为来维护环境权益的积极性受到打击。在现代社会，环境侵害大多是无形的侵害、间接的侵害，且环境受到侵害的举证往往十分困难。而在很多环境和生态侵害案件中，受到不利影响者往往是社会当中的弱势群体。对于这些弱势群体而言，他们没有充足的资金和时间来收集充分而详细的证据。如果规定必须具有直接的利害关系才能进行起诉无疑会使得很多民众丧失监督不法行为及维护环境和生态权益的机会。只有放宽原告的起诉资格，才能使得更多的公民和NGO等社会团体在利益受到间接侵害的时候也能通过诉讼的方式惩治破坏环境的行为。而较为宽松的资格规定也会使得环保领域的NGO得到迅速发展和壮大，已经成立的NGO也能够切实地实现保护环境和公众生态利益的目标。

其次，要建立有利于原告的诉讼费用承担制度。原告提起环境公益诉讼，在很多情况下都是以维护民众的公益为出发点，即为了维护整个社会的可持续发展。如果仍让原告承担大量的诉讼费用无疑会违反公平原则，使得民众的厌诉心理加剧。而且，如果让原告承担大额的诉讼费用，会使得民众采取法律手段维权时过度地考虑经济方面的因素。一些打算采用法律手段维权的民众出于经济因素的考量就有可能放弃诉讼维权。此种情形与建立环境公益诉讼制度的目的背道而驰。所以，在原告败诉的情况下，应该减少由原告承担的环境公益诉讼的诉讼费用。相关的法律法规应对由原告承担的诉讼费用的比例进行明确具体的规定。