边疆民族地区社会治理机制创新的理论思考

2017-01-25马树勋

中共云南省委党校学报 2017年3期

关键词：边疆民族民族国家

李诚马树勋

（中共云南省委党校民族发展研究中心，云南昆明 650111）

边疆民族地区社会治理机制创新的理论思考

李诚马树勋

（中共云南省委党校民族发展研究中心，云南昆明 650111）

社会治理作为现代民族国家的公共治理方式，强调治理中心的多元性、权力运行的双向性，突出社会力量参与治理的必要性。中国语境下的社会治理，必须以坚持党的领导、坚持和完善社会主义为基本前提。边疆民族地区社会治理具有边疆性、民族性。在社会治理过程中，边疆民族地区的经济、社会、制度、思想和文化等因素，影响着治理的进程和效果。因此，必须以国家社会良性互动关系的构建为核心，从政治、经济、社会和文化四个维度着手，推进边疆民族地区社会治理机制的创新。

边疆民族地区；社会治理；社会治理机制；影响因素；创新路径

一、边疆民族地区社会治理的内涵及特征

（一）社会治理及其中国语境

20世纪90年代以来，伴随着经济全球化和政治民主化的浪潮，“治理”一词在西方学界甚为流行，甚至被形容为“休闲型和挂满亮片闪闪发光的”流行时装，它出现在经济学、公共管理学、社会学和政治学等诸多领域。从其核心意义，也即与权力的关系看，治理主要是表现为一种“柔性且有节制的权力。”［1］

治理一词的流行，并不代表其在功能上优于统治和管理，而且治理也存在失败的教训和不确定性。三者之间存在必然联系，它们都需要权威与权力，其最终目的都是为了维持正常的社会秩序。但是，作为适用于不同时期、主体、对象和领域的这一组概念，的确存在着明显的差异。从权力和权威的行使看，管理介乎于二者之间，而且统治和治理都可以看成是不同形式和性质的管理类型。也就是说，三者之间存在着交叉和渗透。从现代国家治理和全球治理的意义和角度看，治理和统治的差异性表现得更为明显（处于管理之两极）。

从权威来源看：治理权威，除了政府机关之外，还包括市场和社会，即三大部门均具有合法性的权力来源；统治权威具有唯一性，政府是合法性权力的唯一来源。

从权力运行向度看：统治是自上而下的垂直的单向度管理，通过对权力的控制，制定和推行各项政策；治理是借助于多元主体相互间的合作与协商，建立认同和共同目标来实现对社会公共事务的管理。统治是静态控制型管理，治理是动态民主型管理。

从实施效果看：治理概念提出的初衷在于用治理代替统治，旨在弥补国家和市场在调控和协调中的不足，但从其实施的实际效果看，治理也并不是万能的，也存在着失效的可能，对发展中国家更是如此。

我国提出社会治理的理念，是从提高党的执政能力和加快政府职能转变的目的出发，主动适应社会结构急剧变迁和市场体制加速转轨的新趋势，传达出积极向社会放权和激发社会活力的政治信号。在中国语境下，社会治理的理念和实践完全不同于西方。我国社会治理的核心要义是坚持和发展中国特色社会主义，不断推进国家治理体系和治理能力现代化。因此，创新社会治理的政治前提，必须坚持社会主义道路，坚持中国共产党的领导。进而言之，我国的社会治理不是“让政府走开”，治理中也包含着管理要素，“治理和管理不能截然分开。”［2］不能把社会治理当成医治百病的“灵丹妙药”。我们的社会治理价值追求是从“善政”走向“善治”，通过吸收和借鉴西方“公共治理”的有效性和科学性，从过去国家和政府依靠强制性权力单向度地对社会的全面控制，转向以政府为主体和主导下的市场、社会及公民自治组织在内的合作共治，是从“控制——干预”体制向“治理——服务”体制转变。

因此，我们认为，我国的社会治理是指在党的领导下，以政府为主导，充分调动和发挥市场和各类社会主体的力量，形成各方力量共同对各种公共事务的有效治理的过程。从我国国情和社会转型发展的实际看，社会治理强调“以实现群众利益为核心”，主要针对转型发展中面临的各种社会问题，其目的在于“完善社会福利，保障改善民生，化解社会矛盾，促进社会公平，推动社会有序和谐发展的过程。”［3］

（二）边疆民族地区社会治理的内涵及其特征

边疆民族地区地处边疆，其社会治理具有和内地相同特征的同时，存在着因后发展带来的“一揽子”问题。历史的发展过程以及实践经验都表明，政府对于社会的管控涉及面广、程度深、持续时间长，形成国家力量（行政力量）对社会领域的全面渗透。如何通过调整国家、政府与社会的关系，在充分发挥国家和政府管理力量的同时，实现社会自治能力和公民自我管理能力的提高，是边疆民族地区社会治理能力提升的关键所在。

1.边疆民族地区社会治理的特征。边疆民族地区社会治理的特殊性，从地域空间和涉及主体看，主要表现为“边疆性”和“民族性”。

第一，边疆性。边疆是伴随着国家边界、国家主权、国家政治体系的建立后形成的一个政治地理概念和文化历史概念。从其内涵上看：边疆是相对于国家统治中心区域的边缘部分。按照学者的观点，边疆又分为小概念的“边疆”（靠近边界15至20公里的边境地区）和大概念的“边疆”（行政区划上的边缘省份）。［4］

从边疆社会治理的内涵看：边疆更多强调的是大概念的“边疆”。即指地处西部边疆的12个省市及自治区的民族地区，包括西南边疆五省区市（四川、云南、贵州、西藏、重庆）、西北边疆五省区（陕西、甘肃、青海、新疆、宁夏）和内蒙古、广西，总面积约 686万平方公里，约占全国总面积的72%。边疆民族地区与蒙古、俄罗斯、巴基斯坦、阿富汗、缅甸、老挝、越南等13国接壤，陆地边境线长达 1.9万余公里，约占全国陆地边境线的91%。边疆广袤的地域和特殊的地缘环境，决定了其与内地的社会治理相较而言具有更多的特殊性。受边疆内部及其与其他地区之间不同经济、文化、社会、民族和宗教等因素影响，同时面临着周边地缘政治环境的考验。

从边疆地区历史发展的进程看：由于自秦汉以来直至明清一直实行“修文德以来之，被声教以服之”的民族政策和“守中治边”的治边之策，历代封建王朝视边疆地区为尚未开化的“夷狄之地”，通过“文德教化”“羁縻怀柔”“改土归流”等政策，不断强化中央集权。直至近代边疆危机爆发，边疆民族地区的国家意识和民族意识觉醒，边疆与内地的国家认同得以强化，并延续至今。

从建国后至1959年之前，国家在边疆地区通过消除历史上的民族隔阂、民主改革和民族识别与帮扶等措施，使边疆经济社会得以迅速发展。随后，由于受“极左”思潮和“文革”政治运动的影响，边疆经济社会发展受到严重影响，甚至出现边民大批外流。改革开放以后，边疆发展逐步恢复，但从总体上滞后于中东部地区，且在边疆地区内部不同省区之间也存在不同步性。以云南境内中越边境为例，自解放初期援越抗法，1965—1975年援越抗美，直至1979年中越边境战争以后长达10年的军事对峙，边疆地区主要围绕巩固边防和加强国防建设开展各项工作，经济社会发展停滞。［5］从当前边疆地区实际看，新疆“三股势力”和西藏达赖集团的蓄意破坏，对边疆地区经济社会发展和国家安全构成威胁。

因此，从边疆的地缘特征和经济社会文化发展的历史进程中可以看出，边疆民族地区社会治理的边疆性体现为经济上的后发展性，社会转型上的迟滞性，发展环境上的外生性（受地缘环境影响）。从外延上看，边疆民族地区的社会治理是国家治理体系的有机组成部分，二者之间是特殊与一般、局部与全局的关系。

第二，民族性。对于边疆社会治理来说，必须抓住民族这一核心要素，分析其对边疆社会治理的影响。从我国民族分布区域看，边疆地区是我国少数民族的主要聚居区，各民族大杂居、小聚居，形成你中有我、我中有你的居住格局。56个民族中有46个民族生活在那里，该地区的少数民族人口占全国少数民族人口总数的80%，［6］其中还包括26个独有的少数民族，分布于内蒙古、新疆、青海、甘肃、四川、贵州、云南、广西等西部8省区，其中云南最多，独有少数民族种类达12个。五个少数民族自治区都在边疆民族地区，民族自治区总面积617万平方公里，占全国总面积的64.3%，占西部边疆地区的86.5%。与此同时，全国边境县有136个，边疆民族自治地方占106个。［7］民族性对边疆民族地区社会治理的影响在于：各民族（包括汉族与各少数民族、各少数民族相互之间）之间能否形成相互理解、相互融合及稳定和谐的民族关系；国家权力与边疆社会基层的“日常生活”秩序能否形成有效整合；国家主流意识形态与民族传统文化之间能否建立良性互动机制。

边疆民族地区社会治理的边疆性、民族性决定了其治理的复杂性和艰难性。需要从经济、社会、政治、文化、制度和思想等各方面着手，加快经济发展，推进社会现代化进程。

2.边疆民族地区社会治理的内涵。边疆民族地区社会治理具有与内地相同的一般性特征，更具有其自身的特殊性。从外延看，它属于我国整体性社会治理的有机组成部分；从内在的规定性看，它具有特定内涵。

目前，国内对边疆民族地区社会治理的研究成果极其有限，对边疆民族地区社会治理的概念理解也众说纷纭，或直接回避。基于对社会治理内涵的理解和对边疆民族地区社会治理特殊性的认识，我们认为，边疆民族地区社会治理是指边疆民族地区以党和政府为主导和推动，广泛吸纳和调动市场、社会组织和公益机构及不同民族成员等不同主体，共同管理边疆民族地区各项公共事务的过程和活动。其治理目标在于维护民族地区（尤其是少数民族）的社会利益公平，化解各类（尤其是涉及民族宗教因素）社会矛盾，实现边疆民族地区稳定发展。在治理理念上，要“坚持民族平等、公民参与、社会正义和以人为本的治理理念。”［8］严格遵守党的社会主义民族宗教政策，严格遵守国家关于民族宗教方面的相关法律法规，以实现各民族关系和谐、各民族共同繁荣发展。同时，要充分尊重和保护少数民族优秀文化和民族习俗，摒弃强制和控制的思维。边疆民族地区社会治理机制是保证边疆社会系统协调发展和有序运行的各种制度、措施和方法的总称，包含着社会发展动力机制、利益协调机制、社会流动机制、社会控制机制、矛盾调处机制等多方面、多层次的社会运行机制的有机结合。［9］

二、边疆民族地区社会治理机制创新的影响因素

（一）经济因素

边疆民族地区经济发展长期滞后，社会治理的物质基础薄弱，是当前社会治理机制创新中的瓶颈问题。

1.经济发展滞后，政府的财政汲取能力弱，社会职能发挥不理想。云南边疆民族地区经济发展相对滞后、贫困人口较多，尤其是边境少数民族“直过”地区，政府财政入不敷出现象更为严重。由于财力紧张，致使云南边疆民族地区，尤其是基层政府社会治理面临危机，政府在公共服务和公共产品的投入上明显力不从心，政府主要精力和工作重点不得不放在抓经济、抓项目，以经济手段来处理社会问题。［10］

2.贫困问题突出，自我发展的基础和能力不足，缺乏参与社会治理的内源动力和经济基础。现代社会治理需要培育和形成适应现代经济社会发展需求的现代公民和相对成熟的社会组织。边疆民族地区经济发展的长期滞后和贫困化程度的加深，不仅使其在现代市场经济竞争中处于劣势，而且也极易形成所谓的“贫困文化”心理（适应贫困，安贫乐道），进而在一些地方甚至异化为对政府的“等、靠、要”思想，更毋宁说发挥社会治理主体的潜力和能力。目前，我国边疆民族地区贫困人口相对集中，尤其是远离发展中心、生活环境差、少数民族人口集中的地区。以云南省贡山县为例，截至2015年，少数民族人口34496人，占总人口的96.33%，居住有独龙族、怒族、藏族、傈僳族等15个少数民族，全县财政收入仅为6000多万元，农民人均可支配收入不及全国的40%，不及全省平均水平的50%，全县有近一半人口处于贫困状态。与此同时，全县信教总人数为12467人，占全县总人口的34.82%。［11］因此，对于经济极为贫困、自我发展能力不足的边疆民族地区的社会治理，首要目标是消除贫困，发展经济。

（二）社会因素

由于我国长期积累的城乡二元结构和区域发展不平衡的问题与矛盾的日益凸显，在社会转型加速期，一方面，边疆民族地区具有与中东部地区共有的社会风险。表现在因社会极化加剧引发的结构性风险，社会认同和信任弱化引发的制度性风险，严重的利益失衡引发的社会冲突，社会风险不断积累和扩散。另一方面，由于地理区位、经济社会、民族文化、宗教信仰等诸多因素的影响，加之特殊的自然环境和多文化、多宗教、发展多层次等复杂因素，在与国内其它地区面对同样发展机遇时，发展的成本和难度也相应更大，甚至出现所谓的“类发展”困境（有增长无发展）。［12］

1.从边疆民族地区社会内部看：第一，社会自治能力弱，社会发育不成熟。第二，毒品、艾滋病、跨境婚姻、跨境赌博、“三非”问题等边疆社会问题突出。第三，在社会建设方面存在明显的短板，表现在公共产品供给不足，基础设施建设滞后，教育、医疗、就业和社会保障等民生建设落后，社会组织参与管理的体制机制不健全等。究其原因，在于社会转型能力处于弱势，表现为：社会经济结构转型滞后、社会运行机制转型滞后和价值观念转型滞后三个方面，由此必然带来一系列结构性和制度性社会问题，对边疆民族地区社会治理及其机制创新构成基础性影响。这也就决定了边疆民族地区社会治理机制的建立，必须考虑到边疆社会转型的滞后性、外生性、不平衡性和复杂艰巨性。［13］同时，在推进边疆民族地区社会治理机制创新中，社会组织和基层自治组织的培育格外重要。

2.从边疆民族地区社会外部环境（地缘环境）看：随着冷战后的国际地缘政治环境的变化，境外“三股势力”（暴力恐怖势力、民族分裂势力和宗教极端势力）加紧对边疆民族地区进行渗透破坏，对边疆经济社会发展与和谐稳定构成巨大冲击，同时，也对边疆少数民族尤其是跨境民族的国家认同构成威胁。

（三）制度因素

制度供给的能力和水平，直接关系到政府治理的效能。政府能力不仅体现在维护政治稳定和发展经济方面的能力，也表现在管理社会方面的能力。通过制度设计和创新（社会政策的制定和有效实施），政府与社会形成良性合作的关系，实现由“善政”向“善治”的转化。当前，边疆民族地区缺乏充分驾驭使用自治权的技巧，各类政策法规建设滞后，缺乏特色性、指导性和操作性，社会政策意识淡薄，社会政策制定不规范、体系化弱，数量少，效用低。［14］这将直接导致制度认同弱化和制度脱节，从而导致各种非正式制度的替代和蔓延。从云南的实际情况看，据统计，建国以来，中央和云南省政府制定的帮助少数民族发展的特殊优惠政策达144项，然而，到1995年，能继续执行的只有50%左右，另外50%的优惠政策已停止或难以执行，而在继续执行的政策的功能也大大减弱了。［15］与此同时，在边疆民族一些农村地区，人伦血亲观念和宗族意识较强烈，法治意识淡薄，乡规民约、风俗习惯、伦理道德成为影响人们行为的主要规则。［16］

因此，制度作为调节社会关系和促进社会有序运行的手段，必须以公共利益最大化为目标，减少制度俘获和制度寻租现象。同时，要在制度设计过程中，坚持理性化、科学化与人文化相统一。通过制度调节利益关系，实现和维护社会公平。边疆民族地区社会治理中，政府的核心目标，就是要形成科学有效的制度供给，借以建立和强化社会对政府权力合法性的认同。

（四）思想因素

行政思维、管控思维与现实社会经济发展趋势不相适应。对于边疆民族地区社会治理来说，由于治理环境的复杂性和特殊性，政府在社会治理中更加积极，行政管控的方式具有一定的现实合理性。但是，必须把握好行政管理的边界和限度，否则，既偏离了善政目标，更偏离了善治的要求。例如，在一些地方存在过度强调维稳，或单纯以经济发展为主，忽视了对其他社会事业的发展，将“抓经济、促稳定”作为长期的工作方向和目标，使社会力量缺乏生长的空间，进而窒息了社会对政府管理工作的“合作”与“互动”。由此，政府的公共管理和社会服务职能的发挥受到严重制约，也直接导致民众对政府的依赖，形成“等、靠、要”的依赖思想。这种“强政府、弱社会”的管理结构，在形成政府管控思维和民众依赖心理的同时，也不利于社会安全阀机制的建立。当某些群体组织和社会个体的利益诉求得不到完全满足时，由于在政府和民众之间缺乏社会中间组织，政府就必然成为矛盾的焦点；如果处理不当，就会直接导致政府的公信力下降，干群关系恶化。除此以外，边疆民族地区基层社会和民众也要克服“边陲思维”和小富即安、安贫乐道的贫困文化心理，在边疆民族地区社会治理中，尤其是经济转型发展时期，民众和社会的内源性动力至关重要，这在边疆贫困治理中已经得到有力印证。

（五）文化因素

“文化是民族的血脉，是人民的精神家园。”文化具有“引领风尚、教育人民、服务社会、推动发展”的作用。［17］边疆民族地区民族聚居、文化各异，不同民族、地区和群体之间，通过以文化为纽带实现良性互动，构建和谐民族关系，实现共同繁荣发展。但是，由于西部边疆特殊的区位和地缘关系，尤其是居住着大量跨境民族，不同民族的文化习俗、生活方式、宗教信仰和价值观念对边疆社会治理提出了挑战。同时，在边疆民族地区经济社会发展中，不同民族的“文化价值观和态度可以阻碍进步，也可以促进进步，可是它们的作用一直大体上受到政府和发展机构的忽视。”［18］

边疆民族地区少数民族文化具有“形态多样性、分布立体性、环境适应性、传承神秘性、认同全面性”的特点，不同民族之间的交流融合首先也是要经历一个文化趋同、认同乃至融为一体的文化融合过程。［19］随着社会转型加速，边疆民族地区文化面临着与现代文明的激烈碰撞，如何克服文化同化、文化流失和文化退化，发挥少数民族优秀文化在边疆民族地区社会治理中的积极功能，将成为边疆民族地区社会治理中值得深入思考的问题。

除了上述主要影响因素之外，在边疆民族地区社会治理中，虽然政治治理环境日益改善，但是，由于传统社会运行机制的惯性影响，政治社会化程度不高、政治参与意识和能力不强、法治意识和观念淡薄等问题依然突出，在一定程度上影响着边疆社会治理创新的进程。

三、边疆民族地区社会治理中的国家与社会

国家与社会的关系是否协调，是我国转型期社会秩序变迁以及由此产生的各种制度性、结构性社会问题的根源。创新社会治理机制的核心要素在于厘清国家、社会（包括市场）之间的边界，建立国家与社会良性互动的机制，形成合作共治。

（一）构建国家社会良性互动机制是社会治理的首要目标

国家的制度性的政治建构与社会基层“生活世界”的“常人式”非制度性社会建构之间，因追求的利益目标的不一致，存在着天然的分歧。社会治理机制创新，必须要促进国家和政府的合法性权威与社会和民众的政治认同之间的契合，进而形成国家与社会、政府与民间、公共利益与群体利益、个体利益之间的良性互构。因而，需要国家和政府减缩权力范围，提高国家和政府的引导和服务能力，尤其是与社会互动的能力，让渡社会生长空间，激发社会活力。

（二）边疆民族地区构建国家社会互动机制的复杂艰巨性

边疆民族地区社会治理中，边疆性和民族性特征明显。在国家治理现代化进程中，面临着经济、社会、文化、制度、思想及境外敌对势力等内外部因素的影响，使得国家社会良性互动关系的构建面临着诸多不确定因素的影响。

由于传统社会的习惯思维和行为方式根深蒂固，加之政府对于民族地方社会的管控范围广、程度深、时间长（倚重于维稳和经济发展，公共投入和服务不足），使得边疆民族地区社会发展的“公共空间”被严重挤压，社会组织萎缩。在面对突发性群体性冲突中，政府只能唱独角戏。

因此，边疆民族地区社会治理要着眼于社会自组织的培育，尊重民族地区的“地方性”特征。同时，通过公民身份的强化和理性化的制度机制建立，推动形成边疆民族地区国家社会间多方面的互动合作。

四、边疆民族地区社会治理机制创新的四维路径

边疆民族地区社会治理机制创新，关键在于构建国家社会良性互动机制。从宏观的社会系统（“大社会”）的角度看，政治、经济、社会和文化各子系统，必须建立相互耦合的机制。从结构功能社会理论视角看，社会治理的目的在于实现宏观社会系统内部秩序结构的动态平衡。

帕森斯的结构功能主义，揭示了社会秩序生成逻辑和社会和谐稳定的内在基础。从社会管理的角度看，任何管理对象，都可以通过结构的途径和功能的途径加以把握。通过分析结构，找出其内部各组成部分的联系，也可以从整体上分析其功能，以及观察结构和功能是否匹配。［20］

因此，基于以上分析，我们将边疆民族地区社会治理机制创新路径确定为“四维”，包括宏观社会系统内部的政治、经济、社会、文化四个子系统。从国家社会关系视角，认识在我国社会转型加速的背景下，政治、经济、社会和文化四个子系统的变迁轨迹及其对社会治理的影响。

（一）政治之维：强化国家认同与政治参与

1.必须高度重视和强化边疆民族地区的国家认同意识。在社会治理机制构建中，要思考的核心问题就是，如何建立国家合法性权威与社会及民众的政治认同之间的契合，进而形成国家与社会、政府与民间、公共利益与私人利益（个体利益）之间的良性互构。当前，边疆民族地区总体政治稳定，各民族对国家高度认同，少数民族群众的政治意识和参与意识大为提高，但是，在一些地方也存在着国家认同弱化的现象。

第一，随着市场经济的发展，少数民族开始具有了利益意识，并据此来判断是否认同国家和政府的权力，与全能社会时期单纯依靠政治动员来形成的高度政治认同，具有明显不同的价值取向。

第二，在一些跨境民族农村地区，由于远离中心城市，所处自然与人文地理环境相对封闭，使得国家的主流意识和价值观念传播，在一定程度上受到制约和影响。

第三，从对国家政治的关注度看，不同社会群体和阶层会有不同的政治参与度。相对于边疆少数民族而言，在国家权力体系内的政治精英和地方权威，则会表现出不同程度参与的自觉性。

第四，少数民族地区历史上形成的传统权威仍然发挥着重要作用，并对现代政治体系形成冲击。一些边远的少数民族农村地区，“长老政治”的传统权威对民间社会仍保持着不小的统摄力量，有时甚至还要高于国家政权系统中的乡村基层干部。民族地方社会中，凡有重大事务和丧葬、婚庆等活动，地方权威人物均到场主持，而乡村基层干部反而是可有可无。

第五，少数民族地区的经济能人和文化精英，对乡村事务也普遍具有较高的关注度和组织动员能力，并与当地传统势力权威共同构成农村基层中拥有较广泛群众基础的民间力量。在部分边境沿线地带的跨境民族中，这种民间力量的结构组合与社会影响力，往往并不以边界线为限，而通常是境内外密切联系交流互动，由此成为直接关系到边境地区和谐稳定的重要因素。

2.边疆民族地区社会治理机制的构建重点。第一，加强国家自身制度能力建设，提高政治整合能力。为此，要着力于“基础性权力”（政治认同下的权力认同）能力建设。通过与基层民众互动沟通，提高政治透明度，在制度安排上通过对基层政治民主制度、民族区域自治制度等方面的制度完善，使其成为真正维护少数民族的政治利益和合法权利的有效政治武器，提高民众的政治参与热情和水平。同时，要立足不同区域、不同民族（尤其是“直过民族”和“人口较少民族”）存在的发展不平衡现象，因地区、民族和文化等因素，作出特殊的安排。此外，由于边远少数民族地区民众社会身份意识不明显，民族身份意识、宗教意识较强，对社会共同体缺乏一致性认同，可以通过建立各种互助性的经济组织、科技协会和文化团体，不断增强社会联系，淡化民族身份认同，形成社会认同和社会意识。

第二，要建立维护利益公平的制度机制。因为“少数民族正是自觉不自觉地从民族利益的角度来考虑和接受国家政权的。”［21］因此，国家必须满足社会、民族对其利益维护和利益增长的制度需求，通过建立合理的利益分配机制、利益均衡机制、利益补偿机制等不同的制度设置，切实保证少数民族不同地区社会成员利益公平的实现。同时，要注意到民族利益的变动是随着经济发展而逐步增强的特点，要防止出现民族利益的绝对化，注意引导民族心理，防止出现以民族利益的争取为借口而损害了社会公共利益和国家利益。

第三，提供增强少数民族政治意识和政治参与能力的制度化保证。少数民族政治参与的主动性，基于对自身利益的关心，国家的政治动员往往并不能产生实际的效果。通过健全基层群众性政治组织，增加政治透明度，强化民主监督、民主决策的程序等方式，使少数民族群众增强政治效能感，使其充分感受到对基层政治生活和公共事务具有话语权。

（二）经济之维：增强市场意识与自我发展能力

边疆民族地区社会治理中，国家和各级政府要不断完善经济制度，提高国家管理经济生活的能力。另外，从某种意义上说，国家经济能力和功能的发挥，取决于少数民族自我发展的意识和能力的不断增强。

从经济维度看，边疆民族地区社会治理中，要在构建政府和市场良性互动关系的同时，加大政府与社会的互动。第一，通过对边疆地区经济扶持的制度供给和资金支持，逐步缩小与中东部地区差距。第二，要着力于经济发展能力的培养和提高，提高人力资本存量。第三，在经济发展的制度设计上，应着力提高其自身参与经济发展的主动性和积极性。通过产业发展、科技培训、市场引进和项目扶持，增强市场意识和对风险的心理承受能力。第四，进一步完善社会保障机制，充分发挥社会安全阀的稳定功能。第五，在政策制定和具体实施过程中，应该客观谨慎，使其获得自由发展的权利，不能用行政手段强行推动。

（三）社会之维：关系重组与民间力量培育

边疆民族地区社会治理机制构建的主要目标在于加快社会力量的成长，拓展社会空间，促进社会加快流动和组织化程度的提高。目前，边疆民族地区的社会发育程度低，社会结构具有板块状特征。民族分布上的大杂居、小聚居格局，特定地缘环境下的血缘文化联系，都对社会内部的分化和关系重组构成一定的障碍。

由于不同地区社会发展的历史和背景不同，社会经济发展水平存在一定程度的差异，有些民族，如云南边疆民族地区的佤族、拉祜族和傈僳族等“直过民族”，同时又是跨境民族，在社会发展起点上跨越了好几种社会形态，从而形成强烈的文化堕距，造成社会结构的紧张和脆弱。与此同时，由于受地理环境的制约和影响，形成了空间分散的居住格局，加之历史上遗留下来的血缘村社制度对人们的思想意识产生的消极影响，使得社会联系较为松散。与之相伴的是，基层自组织化程度低，社区内部形成因不同民族、文化和宗教信仰的碎片化格局。由于少数民族信教比例高，宗教文化成为维系社会联系的纽带。例如，在云南边疆民族地区，普遍存在着原始宗教信仰和图腾崇拜，许多村寨都有自己祭拜的寨神、树神和山地神，流传着许多历史传说和神话，成为各少数民族文化认同的基础。

民族关系是边疆民族地区社会治理中的重要因素，民族关系和谐，有利于形成社会稳定的基础，促进不同民族及地区有序发展和持续发展。近年来，随着社会转型加快和市场化改革的推进，边疆民族地区的民族关系受到民族心理、民族政策、市场经济和国际地缘环境等方面的影响，也出现了新的变化。其中，市场经济的冲击和民族心理的变化，正在成为影响民族关系结构平衡的重要因素。市场经济的理性和竞争规则，使得不同民族之间和民族内部形成发展的差距，导致了民族心理的失衡和民族隔阂的产生。

边疆民族地区社会治理机制构建，要强化基层社会建设，重建社会关系网络，提高社会自组织水平。通过经济、文化和社会等各种不同形式组织的建立，形成各民族群众联系的多样化选择，弱化血缘文化和宗教意识对社会行动的单向控制。在不断参与组织活动的过程中，形成社会身份和社会权利意识。同时，在社会政策和公共资源投入上，要给予足够的倾斜，使其脱离对单纯的文化网络的依赖和对政府权威的绝对认同，在社会活动空间不断拓展的基础上，社会自治能力得以提升。

（四）文化之维：国家意识与民族认同、文化认同的良性互动

民族文化是各少数民族对民族共同体的想象和表征，同时也是民族内部相互认同的联系纽带。在现代化力量的推动下，作为仪式象征的民族文化逐渐脱离了日常生活世界，成为社会关系中积淀的文化因子，衍化为民族心理的深层根源。与此同时，随着社会流动增强和边疆开发力度加大，外来文化（境外和异族）对本民族固有文化形成解构的力量。另外，由于边疆民族地区居住分散、社会区隔明显，受客观地理条件的制约，国家文化并不能完全传播和渗透到一些边境村寨，使得边境地区成为境外宗教势力和西方敌对势力文化渗透的场所。

因此，国家应加大对边疆民族地区文化硬件设施的投入，提高公共文化服务水平和覆盖率，提升国家文化软实力。通过道路基础设施建设、广播电视村村通建设和文化科技图书下乡等措施，丰富边疆民族地区的文化生活，使其感受到国家制度和国家形象等具有象征意义的符号价值，从对国家认同的自为意识走向自觉状态，不断形成对国族的认同和对自身国民身份的认同，增强共同的文化记忆，使其认识到“个人、社会和国家是共生的，个人在社会中，在国家中；社会在个人中，在国家中；国家在个人中，在社会中。”［22］但是，从民族国家的巩固和发展的长远角度看，需要国家培育起民族自身的文化空间，国家要尊重、维护和强化少数民族文化发展的权益。作为多民族和多文化的国家共同体，要求维护各少数民族对自身民族身份和文化的认同，并以此作为国家和民族之间关系的基础，使国家意识与民族文化、国家认同与民族认同之间形成求同存异、不断互构的动态平衡。

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