标准实施效果评价推进公共服务供给侧改革1）

黄姝 潘广全

（成都市标准化研究院）

标准实施效果评价推进公共服务供给侧改革1）

黄姝 潘广全

（成都市标准化研究院）

以成都市社区（村）综合减灾公共信息标识标准化建设为例，阐述了标准实施效果评价对公共服务供给侧改革的实践意义，分析了在公共服务供给侧改革中标准实施效果评价的方法与技巧，探索构建科学的标准实施效果评价体系。

标准实施 效果评价 公共服务 供给侧改革

编者按：2016年，中国标准化协会以“标准化助理供给侧结构性改革与创新”为主题，组织了第13届中国标准化论坛征集评选工作，最终在参评的430余篇论文中评出特等奖论文10篇、优秀奖论文30篇。本刊将选登其中部分获奖论文，旨在启迪创新思维、激发创新观点、研讨理论方法、分享实践经验，供从事标准化科学技术研究、教学、管理和企业生产制作和经营的科技工作者参考。

前言

习近平总书记指出，要加大供给侧结构性改革力度，重点增加公共产品和服务供给，着力提高供给体系质量和效益，更好满足人民需要，推动我国社会生产力水平实现整体跃升，增强经济持续增长动力。在公共服务领域，我国正面临着公共需求快速增长与公共服务供应不足之间的矛盾，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》明确要求增加公共服务供给，从解决人民最关心最直接最现实的利益问题入手，从提高供给质量出发，提高公共服务共建能力和共享水平，在供给侧改革中实现“双到位”。防灾减灾是国家可持续发展的基础，社区（村）防灾减灾是国家防灾救灾工作的基础，提升社区（村）综合减灾能力是推进公共服务供给侧改革的重点内容。成都市在社区（村）综合减灾公共信息标识标准化建设工作中，紧紧抓住标准实施效果评价的关键环节，在实践中检验标准，在实践中优化标准，切实提升了社区（村）综合减灾能力。

1 标准实施效果评价对公共服务供给侧改革的实践意义与实施现状

标准的生命在于实施，而实施效果有赖于科学评价。国务院《深化标准化工作改革方案》强调建立标准实施信息反馈和评估机制，及时开展标准复审和维护更新，有效解决标准缺失滞后老化问题。国家质检总局、国家标准委《关于改进和加强地方标准化工作的意见》明确要求多方面开展标准实施信息反馈与监测，开展标准实施效果评价。《国家标准化体系建设发展规划（2016—2020年）》将公共服务作为标准化工作的重点领域。在公共服务供给侧改革中，开展标准实施效果评价有利于充分发挥标准化提升公共服务质量的门槛效应、催化效应和倍增效益，达到服务质量目标化、服务方法规范化、服务过程程序化、获得优质服务的目的。

1.1 标准实施效果评价在国外公共服务实践中的运用

目前，标准化是西方国家持续提升和改进公共服务水平和质量的重要手段。国外公共服务标准化类型分为服务宪章主导、绩效评价主导和服务项目主导三种标准化系统。以美国、日本为代表的西方国家在公共服务标准化中运用的是绩效评价主导型，主要是通过制定并分解绩效评价指标，即投入指标、能量指标、产出指标、结果指标、效率和成本效益指标，将对服务结果的评价重点突显出来。

1.2 我国公共服务供给侧改革亟需强化标准实施效果评价

目前，我国公共服务主要由政府来提出，公共服务标准化涉及与人民生活和经济社会发展密切相关的公共服务领域，是我国政府满足公众日益增长的公共需求，实现公共服务均等化的可行路径。与西方发达国家相比，标准实施效果评价在我国公共服务标准化建设中尚处于起步阶段和试点阶段，且以开展社会管理和公共服务试点示范项目为主，即发挥国家、省、市试点示范项目的引领效应，带动相关地区或行业的公共服务标准化发展，提升相关领域的公共服务水平。因此，强化标准实施效果评价已经成为推进我国公共服务供给侧改革，提升公共服务的供给质量和效率的重要举措。

1.3 成都市探索在公共服务供给侧改革中开展标准实施效果评价

经历过“5·12” 汶川特大地震和“4·20”芦山强烈地震后，成都市民群众提升防灾减灾意识和能力的需求和愿望都很迫切，成都市委、市政府把提升社区（村）防灾减灾能力作为推进公共服务供给侧改革中的重点内容，着力开展社区（村）公共信息标识标准化建设，不断强化对《社区（村）综合减灾公共信息标识建设规范》等标准的实施效果评价，重点通过第三方标准化专业技术机构的介入，深入查找和分析标准实施过程中存在的问题和不足，总结实施效果和实践经验，明确标准优化改进的重点和方向，不断提升标准化建设成效。截至目前，成都市已建成综合减灾标准化社区（村）223 个，标准化避灾标识系统覆盖面积达 900 余平方千米，惠及 170 万人，极大提升了成都社区（村）防灾减灾能力和居民群众的防灾减灾意识，赢得了社会各界好评。

2 公共服务供给侧改革中标准实施效果评价的方法与技巧

标准化是由标准制定、标准实施和信息反馈运用等要素组成的闭环过程。任何一个子过程及子过程中的任何一个环节出现缺损，都会对闭环产生影响，或降低循环效率或造成循环中断。标准实施效果评定主要是指从特定的目的出发，依据相关标准，通过一定的技术手段和方法，对标准实施情况、效果、质量、水平做出合理的判断，找出标准实施过程中存在的问题，从而明确进一步发展的方向。在公共服务供给侧改革中，开展标准实施效果评价不仅是标准自身持续改进和优化的必要手段，更是提升公共服务质量和效果的重要措施，进一步提升标准实施效果评价的方法与技巧成为提升公共服务标准化建设水平的关键。

2.1 科学设计标准实施效果评价计划

标准的实施动力，一方面来自于标准本身的科学性、公正性产生的信任；另一方面来自通过对标准实施效果的评价认证而产生的示范效应。因此，需要重点从以下方面设计标准实施效果的评价计划：一是过程策划，包括明确目标、责任、程序、进度、措施等；二是评价准备，包括组织准备、物资准备、技术资料准备、人员培训等；三是过程管理，包括更改文件、执行标准、原始记录、问题处置等；四是总结改进，包括效果评价、提出改进意见、必要时修订标准等。对于较为重大且涉及面较广的标准，应做到有组织、有计划地评价，使评价结果公正、公平、合理。比如，成都市在实施《社区（村）综合减灾公共信息标识建设规范》地方标准过程中就结合中心城区、二圈层城区、城乡接合部和农村的社区（村）实际情况制定了标准实施效果评价计划，从过程策划、评价准备、过程管理和总结改进等方面明确了具体的评价指标，促使标准实施符合标准条款要求，并切实发挥标准实施效果评价对提升社区（村）防灾减灾意识和能力的规范和引导作用。

2.2 掌握标准实施效果评价的方法

标准实施效果评价的关键是从众多的方法模型中选择一种恰当的方法。评价方法是实现评价目的的技术手段，评价目的与方法的匹配是体现评价科学性的重要方面，正确理解和认识这一匹配关系是正确选择评价方法的基本前提。成都市在实施《社区（村）综合减灾公共信息标识建设规范》地方标准过程中坚持几种方法相结合，坚持监测和分析相结合，科学开展标准实施效果评价，从而确保了评价工作的实效性和科学性。一是调查研究方法。包括典型调査（蹲点）、重点调查、抽样调查、个案调查，采取的方式包括开调査会、发放问卷、专题研讨、访谈等，并对调查结果进行统计和分析，重点对标准实施过程中的各种要素进行评价。二是专家评分法。专家根据适当量化的评分细则或评价表，运用专业的学识和丰富的经验，对标准实施效果进行评价。三是指标体系评价法。这种方法与专家评分法有相似之处，但比专家评分法更加规范，当评价对象和评价目的确定后，依此设定若干个相互关联的评价指标，形成足以反映评价对象某种性质的指标体系，并设计评价表、评价程序和评价准则，选择有资格条件的专家进行评价，形成评价结论。四是其他评价方法。如功能评价法、用户评分法、IE 的方法研究、QFD( 质量功能展开）法、数据分析法和过程评审法等。

2.3 运用标准实施效果评价的技巧

要确保标准实施运用既符合标准条款的要求，又在一定程度上根据不同区域社区（村）的实际情况体现因地制宜，必须从多个方面准确把握标准实施效果评价的技巧，从而发挥好标准实施效果评价的规范引导作用。一是组建专业化评价团队。比如，成都市在实施《社区（村）综合减灾公共信息标识建设规范》地方标准过程中，创新引入第三方标准化专业评价机构，组建了既懂标准理论、实务，又懂减灾救灾专业的高素质、复合型评价队伍。评价队伍进行科学分组，组内成员专业互补，组员相互间沟通、交叉检查，确保了评价的准确性和客观性。二是确立科学的评价流程。科学的、规范的流程有助于评价质量和效率的提升，达到事半功倍的效果。三是识别评价的关键要素。比如，成都市在实施《社区（村）综合减灾公共信息标识建设规范》地方标准过程中，重点对“标识建设社区覆盖的全面性”“现场实物标识与标准的符合性”“群众自发、有序、安全、就近向避难场所疏散的可达性”“标识系统构成要素的完整性”进行评价，确保标准实施的科学性和有效性。四是构建科学细化的评价指标。从投入的资源（人力、物力、财政）、产出或服务（效果、功能）和目标达成等方面去考量，从标准符合性、功能性、公众满意度、经济、效果、公平等方面构建细化的评价指标。五是建立有效的反馈机制。比如，成都市在社区（村）综合减灾公共信息标识标准化建设实践中，建立健全了纠错机制和推广机制相结合的反馈模式，通过现场实时反馈和事后书面反馈相结合的方式，准确快速识别标准实施过程中存在的问题，并及时加以解决和消除。

3 探索构建科学的标准实施效果评价体系

标准在公共服务供给侧改革中的作用如何，要靠标准实施的效果来说话。科学评价标准的实施效果必须从标准条款入手，将每一项条款要求转化成可以具体量化和评价的指标，并坚持规范性要求和区域性特征相统一、坚持动态性和稳定性相统一、坚持科学性和实用性相统一、坚持局部利益和长远利益相统一、坚持不断改进与不断创新相统一，构建标准实施效果科学的评价体系。比如，成都市在社区（村）综合减灾公共信息标识标准化建设中，就统筹兼顾了标准符合性指标、功能性指标、公众满意度指标、经济指标、效果指标、公平指标，探索初步构建了标准实施效果的评价体系。

3.1 标准符合性指标

标准实施效果评价应以标准条款为基本依据，以标准符合性作为首要指标。标准化的全部活动中，实施标准是不容忽视的环节，标准化效果只有通过标准实施才能表现出来。成都市在对《社区（村）综合减灾公共信息标识建设规范》等标准实施效果的评价工作中，严格遵循标准中规定的图形符号、颜色、文字、风格、比例、尺寸等的要求，力图提高标准符合性。

3.2 功能性指标

标准化是一项有目的的活动。实施效果评价不仅要关注各方面是否符合标准要求，而且要关注是否达到目的，即功能性如何。成都市在对《社区（村）综合减灾公共信息标识建设规范》等标准实施效果的评价工作中，选择从社区（村）内随机抽查任何一地点，按照小区疏散线路图或单元疏散线路图或疏散导向标志等避灾标识的指引，判断是否能够顺利、安全、快速到达应急避难场所。

3.3 公众满意度指标

公共满意度指标强调自下而上的评价方式，能够评判群众参与力度、公共服务资源在公众的意愿下被运用的程度。自上而下的公共服务政策决策模式，其公共服务和产品更多体现的是政府意志，易导致公共服务过程不太透明、信息不对称，政府与公众之间缺乏良性互动，在公共服务供需方面与预期效果存在一定的偏差。成都市在对《社区（村）综合减灾公共信息标识建设规范》等标准实施效果的评价工作中，通过老百姓对标识建设的主观感受和实际利用确定公众满意度。

3.4 经济指标

经济指标要求的是以尽可能低的投入或成本，提供与维持既定数量和质量的公共产品或服务，关心的是“投入”的项目，以及如何使投入的项目作最经济的利用。成都市在社区（村）综合减灾公共信息标识标准化建设实践中，短期看投入了人力、物力和财力，从长远看，当灾害来临时，老百姓能够沿着标识实现自发、有序、安全、单向疏散，各方救灾力量能利用标识的指引井然有序地施加援助，将改变以往以人力指挥疏散的窘境，提高效率、节约成本，极大地降低老百姓生命财产损失。因此，综合防灾减灾资源配置符合最大多数人的经济利益。

3.5 效果指标

以效率作为衡量指标，适用于可以量化或货币化的公共产品或服务，而很多公共服务性质上很难界定、难以量化，以效果作为指标更为合适。效果通常指公共服务实现标的程度，关心“目标或结果”。效果一般分为现状的改变程度和行为的改变幅度。成都市在对《社区（村）综合减灾公共信息标识建设规范》等标准实施效果的评价工作中，一方面关注标识建设对构建整个城市综合防灾减灾系统的意义，另一方面关注老百姓通过标识建设对综合防灾减灾认识和行为的改变。

3.6 公平指标

公平是标准实施评价的重要指标。公平指标通常指接受公共服务的团体或个人所质疑的公正性，通常无法在市场机制中界定出来。它关注的是保证接受服务的团体或个人都受到公平的待遇，并让弱势群体能享受到需要的服务。成都市社区（村）综合减灾公共信息标识标准化建设的初衷就是覆盖全社区、服务于全体老百姓，特别重视对受灾弱势群体的帮扶。

1）第13届中国标准化论坛特等奖论文。