要素市场化配置改革：从“个体化”到“区域化”——基于嘉兴下辖五县(市)的调查

□曾现锋

要素市场化配置改革：从“个体化”到“区域化”
——基于嘉兴下辖五县(市)的调查

□曾现锋

2013年9月11日,浙江省政府批复《海宁市要素市场化配置综合配套改革试点总体方案》，率先在全国启动了资源要素市场化配置改革。在海宁改革试点的带动下，2014年9月，要素市场化改革在嘉兴市全面推广。经过两年多的实践，嘉兴县域改革已取得明显成效，并为浙江省乃至全国要素市场化配置改革提供了可复制、可推广的经验，在省内多地实施了扩面改革。然而，随着改革的深入推进，要素市场化改革需要从“县域内”向“县域间”或“市域内（设区市）”推进，在这个过程中，出现的一些新问题特别是涉及到的顶层制度设计、地方机制创新、统筹市县放权等深层次难题需要进一步探索研究。

改革“个体化”：要素市场化配置改革的现状

目前，要素市场化配置改革已在浙江省全面展开，虽然各地推进要素市场化改革的进度有快有慢，具体措施各有侧重，但以笔者所调研的嘉兴下辖五县（市）为例，主要围绕以下四个方面展开：一是建立要素配置评价体系，体现市场重要地位；二是实施要素差别化价格机制，发挥市场决定作用；三是搭建市场交易平台，规范要素交易行为；四是推动行政审批事项改革，完善要素改革保障。与此同时，改革“个体化”也带来困境：

不同县（市）经济基础与改革标准相异妨碍扩面改革深化。要素市场化扩面改革以来，各县市均以本县（市）为单位开展实施。从市场开放性而言，要素打破行政区划、实现更大范围的优化配置将更有效率。然而，由于经济基础不同，产业结构相异，要素禀赋也有差别，各县（市）工业企业综合绩效评价体系相差较大，指标设置、标准值、权重甚至评价周期都不一样，相应的差别化配置力度强弱不均，造成倒逼关停的企业在相邻其他县市落地，这种各自为政的扩面改革不利于更深层次的要素优化配置。从产业角度来看，当前要素市场化改革基本上是在工业企业领域开展，对于服务业、农业等领域还未开展扩面改革，这是由于这些领域的企业情况复杂，实施困难，可操作性差。当前部分行业已初具条件（如物流业），但由于单个县市企业数量有限，实施要素改革的效果并不明显。

要素稀缺性和行政干预力度不同导致改革效果差异较大。由于土地、环境、金融、科技、人才等要素稀缺性及行政干预力度不同，导致当前市场化改革的实效存在较大差异。在土地领域，工业用地集约利用效果非常明显，而农村集体经营性建设用地、宅基地、承包地等领域改革相对迟缓，阻碍了相关要素市场化的开展。在环境领域，制革、印染、化工等工业企业的差别化用电、用水、用能、排污措施的倒逼效果明显，但对于其他工业企业（如部分规下企业和租赁企业）而言，有些差别化措施不能有效发力。在金融领域，与土地和环境等行政介入程度较深的要素不同，金融主体的市场化程度相对较高，地方政策特别是信贷政策仅是指导性的，对金融主体的影响有限，实践中很难全部落实到位。在科技、人才要素领域，主要问题是由经济基本面以及供求对接机制不畅导致的要素短缺，而非行政干预造成的要素错配，因而政策性措施以及要素产业化等改革的作用相对有限。

跨区域交易机制缺失造成要素二级市场发育迟缓。从根本上而言，企业与企业之间的交易，即要素的二级市场发育程度才真正标志着要素市场化的成熟水平，但当前这种二级市场还没有普遍形成。例如，2014年五县（市）土地一级、二级市场分别出让127宗、17宗，后者仅为前者的13.39%；排污权一级、二级市场交易84笔、14笔，后者为前者的16.67%。出现这种现象，一方面缘于改革伊始企业转型发展所溢出的要素指标有限，且多数用于自身扩大再生产。另一方面更因为跨区域交易机制未能形成，要素流动受限。受上级部门按行政区划考核的制度限制，当前各地都以县市为单位筹建要素交易市场，交易细碎化现象突出。同时，缺少能够跨区域自由流通的交易内容，部分要素资源如土地指标、排污权、用能权等不能进行跨行政区域交易。封闭式的运作使各地交易中心无法做大做强，阻碍了要素在更大区域范围内流动和配置。

“零审批”改革后监管力量整合不足导致监管效率有限。“零审批”改革后政府面临事前审批模式向事中、事后监管模式真正转移，强有力的监管成为改革成功与否的根本保障。然而，当前整合政府部门、社会组织和公众等各方力量的立体化监管网络还未形成，监管效率有待提升。一是政府成为事实上唯一的监管主体，使得监管力量严重不足。根据调查，目前各职能部门从事审批和监管服务的工作人员一般不超过5人，审批与监管没有彻底分离，项目多人员少的矛盾突出。同时，监管队伍也由原审批人员转化而来，监管方式方法的优化与效能效率的提升迫在眉睫。二是社会力量还未有效参与进来，无法发挥社会监管低成本、实时性、全方位的优势。“零审批”项目前期公布的渠道主动性不强、开放度有限，导致社会组织和公众的知晓过程具有后觉特征，仅限于对环境保护、生产安全等部分领域，开展如电话举报、网络舆论等单一化、碎片式的监督，还未形成制度化、常态化的公众参与渠道。

改革“区域化”：要素市场化配置改革的路径选择

强化省市级层面统筹，开展跨区域、宽领域的扩面改革。针对各地以县市为单位开展要素市场化改革带来的局限性，应探索打破行政区划、实施更宽领域的扩面改革。从区域角度而言，充分正视县市基础的不同，分步骤开展改革扩面。一方面，逐步调整各地评价体系，设置核心指标统一、其他指标略有差别的指标评价体系，缩小各县市之间的差距。另一方面，在条件成熟时，将经济基础、地理位置等比较接近的几个县市作为一个整体统筹推进，比如嘉兴范围内的南湖区与秀洲区、海宁市与桐乡市，可先行统一标准、缩小差距，最终实现全域范围内的扩面改革。从行业角度而言，可选取部分条件相对成熟的行业和企业，先从地市范围或省级若干片区统筹，根据行业性质不同，由易到难、由简到繁，科学设置指标评价体系，通过不断的实践与调整，将市场化改革由工业领域逐步拓展至服务业、农业领域，实现更宽领域的扩面改革。

因类施策，有重点地深化不同要素市场化程度。针对土地、能源、科技人才禀性的差异和稀缺性的程度，应采取区别性的对策举措。一是针对土地等行政化配置干预较多的稀缺性要素，在相关领域如农村集体经营性建设用地、农村宅基地有偿使用和住房流转、承包地经营权流转等关键性改革取得阶段性成果的前提下，保证企业应评尽评。二是深化环境领域的市场化改革，细化行业分类，对于四大行业之外的规下及租赁企业等，适度提升单位能耗、税收指标权重或增设其他具有普适性的环境标准。三是针对金融等行政干预较少、市场化程度较高的稀缺性要素，今后改革的重点是将信贷政策转向调节要素供求的结构性矛盾，推广PPP、购买服务、拼盘开发、整体改制等模式，以民生、市政基础设施、保障住房等领域为突破口，加快向民间资本推出投资项目。四是针对市场发育不全、供需对接不畅的科技、人才要素领域，将改革重点由政策调整转向市场再造，在完善要素供给市场和供需对接平台建设的同时，更加注重鼓励企业转型升级，激发人才、科技要素需求市场的购买动力。

促进跨区域要素交易，增强改革的系统性和联动性。实现要素配置市场化，需要打破要素交易区域限制，建立多个具有引领作用的区域性交易市场，这些交易市场的覆盖范畴应是地域相邻、经济社会发展水平相近的地区，从而避免以行政区域为单位低效重复建设的同时，实现更大范围内资源配置优化。如在浙北地区，可以建议省市级层面在扩面改革的基础上，支持浙江江南要素交易中心等一两个交易中心做大做强，打破要素交易区域限制，成为浙北区域性要素交易市场。同时进一步充实交易内容，将农村土地整治项目节余指标、建设用地占补平衡指标、集体建设用地、企业股权等纳入中心交易，将省里关于资源要素交易试点的品种（如省经信委五大行业落后产能用能指标、碳排放、影视产品版权）优先放在区域性要素交易中心交易，并出台相关政策减免交易产生的相关税费，提高交易平台的知晓率和交易主体的积极性。

加强监管力量的整合，建立政社协同的立体化监管网络。强有力的监管需要整合政府部门、社会组织和公众等各方力量，形成立体化监管网络。一是加强职能部门联动，以地级市层面牵头整合全市监管队伍与力量，健全跨层级、跨部门协同监管的组织领导体系和工作机制。逐步实现审批与监管彻底分离，提升监管队伍的能力与素质。更加注重项目事中稽查，保证错、偏、漏、越的行为得到及时纠正，尽可能避免事后整改造成的资源浪费和成本损失。从方法上加大信息化力度，实现监管全过程无死角，确保及时提醒和随时抽检。二是拓展公众参与渠道，提高公众参与积极性。加快建立民间监督组织，加强与已有公益环保组织的联系，发挥民间组织扎根基层、了解深入、反馈及时的优势，通过提供法律咨询、提交书面意见、协助调查取证等方式，以资助、购买服务等方式支持符合法定条件的社会组织参与监管活动。三是针对公众参与专业性不足的领域，通过进一步规范行业组织管理，充分发挥行业组织的自律作用。强化行业内部的自我监督，推动市场主体自我约束、诚信经营。建立普通监管与专业监管并重，专业监管嵌入普通监管的长效机制，构建纵向到底、横向到边、纵横协动的立体化监管网络。

作者单位：中共平湖市委党校