国际海事安全法律的冲突协调与制度完善*

杨显滨

(上海大学法学院，上海200444)

国际海事安全法律的冲突协调与制度完善*

杨显滨

(上海大学法学院，上海200444)

管控国际海事安全风险的法律途径主要包括国家单边海事制度、国际海事条约和区域性海事制度安排。海上运输的跨区域性、海事风险的互通性和海事权益的全球性，使得管控国际海事安全风险的法律途径在具体实施过程中存在一定冲突，在相当程度上减弱了这些法律预设的效果。解决国际海事安全法律冲突的较优路径是构建协同性强的区域性海事制度安排。在解决国际海事安全法律体系构成的内在自洽性基础上，需要进一步完善相关的国际海事安全法律制度，包括限缩国际海事安全管控事项、构建船舶检查制度、健全海事生态保护应急制度和完善船员安全法律制度。只有通过外部的冲突协调和内部的制度完善，才能共同构建通畅安全高效的海上运输通道。

国际海事安全;国际海事条约;区域性海事制度安排;海事生态保护应急制度

海运业的基础性、全局性和先导性的作用以及海运业所面临的特殊风险，使海事安全成为国际社会高度关注的领域之一。从目前的法律制度供给层面看，管控国际海事安全风险的途径主要包括基于主权的国家单边海事制度、基于全球治理的国际海事条约和基于特定海域的区域性海事制度安排。然而，这些途径存在一定的冲突，使国际社会管控国际海事安全风险法律预设的效果没有完全达到，亟需予以协调。国际海事安全法律冲突的协调要解决的是法律体系构成的内在自洽性问题，若构建统一的国际海事安全法律体系，需要在协调和逐步消除冲突的基础上，进一步完善国际海事安全法律制度。

一、管控国际海事安全风险的法律途径

当前，随着海事安全风险在全球延展，海事安全风险由早期海运强国通过国内法予以规制业已衍生出三种法律管控途径，即国家单边海事制度、海事安全条约和区域性海事制度安排。

国家单边海事制度建立在国家主权或管辖权基础之上，包括船旗国基于属人管辖权实施的海事管控，沿岸国和港口国基于属地管辖权实施的海事管控。①杨猛宗、刘万啸:《依法治国背景下南海争端解决的国际司法途径探究》，《政法论丛》2015年第2期。国家单边海事管控行为的法律依据除了《联合国海洋法公约》(UNCLOS)外，主要是各国国内法。②［斯里兰卡］弗朗西斯·兰萨卡拉:《防止海岸环境污染:以海洋法公约、民事责任公约体系和救助公约为视角》，李垒、于诗卉译，《中国海商法研究》2016年第1期。目前，国家单边海事管控的方式主要包括对构成海事安全风险的船舶或经营人采取滞留、罚款、强制措施等惩治措施。③Debra Doby．Whale Wars:How to End the Violence on the High Seas．J．Mar．L．Com，Vol．44，No．1，2013．

从1912年“TITANIC”号冰海沉船事件促成的最早国际海事安全条约《国际海上人命安全公约》(SOLAS)诞生后，国际社会在国际海事组织(IMO)主持下又制定了多部有关海事安全规制方面的国际公约，并分别形成以《国际海上人命安全公约》、《1973年国际防止船舶污染公约》(MARPOL)和《1978年海员培训、发证和值班标准国际公约》(STCW)为核心的三大分公约体系。④宗刚:《世界海事中心伦敦》，《中国港口》2009年第8期。这些公约通过国际海事组织对船旗国履约工作的促进和对港口国监督机制的强化，已形成一整套旨在确保航行安全和保护海洋环境的国际性普遍海事规则，正发挥着前所未有的关键性作用。⑤Nethaniel Smith．Piratical Jurisdiction:The plundering of Due Process in the Case of Lei Shi．Emory．Int’l L．Rev，Vol．23，2009．

海洋的互通性，以及船舶全球流动性的特征，决定了仅凭一国或基于一国考虑而采取的海事安全管控行为，很难高效应对海事风险，因此，构建和实行区域性海事制度安排成为规制特定海域海事安全风险的有效管控形式。

区域性海事制度安排是指特定海域的国家经协商建立的就如何加强对进入本海域的船舶进行技术状况检查，以限制并继而消除不符合相关国际公约标准的船舶在本海域航行的制度。区域性海事制度安排的特征表现为在特定海域内，实现了监督内容统一、监督要求一致、监督效果相同的同一性，避免了不符合相关国际公约标准的船舶通过选择停泊在监督要求较低的港口，进而逃避在该特定海域中本应遵循的海事监管的现象的出现。

截至2014年年底，全球已成立了9个区域性海事制度安排，⑥参见齐壮、王凤武、刘强:《港口国监督中船舶滞留原因》，《航海技术》2014年第6期。如拉丁美洲监督备忘录组织、亚太地区港口国监督备忘录组织、加勒比海地区监督备忘录组织、地中海区域监督备忘录组织、⑦参见王娉娉:《方便旗船船旗国监控与港口国监控的关系问题探讨》，《现代商贸工业》2012年第12期。印度洋备忘录组织、中西非备忘录组织、黑海地区备忘录组织、利雅得备忘录组织等。⑧参见吴帅:《港口国监督的发展趋势与我国的应对措施》，《对外经贸》2012年第11期。上述区域性海事制度安排在抵制低标准船舶在相关海域的营运以及提高缔约国监控能力等方面发挥了显著成效。⑨Arthru Alan Severance．The Duty to Render Assistance in the Satellite Age．Cal．W．Int’l L．J，Vol．36，No．1，2006．

二、国际海事安全法律的冲突及其协调

囿于国家主权的排他性、区域性制度安排的管辖海域地理分割性以及条约规制内容与手段的妥协性，国际海事安全法律之间存在一定的冲突。为保证国际海事安全法律的统一实施，实现国际海事组织所追求的“清洁海洋上安全、保安和高效的航运(Safe，Secutre and Efficient Shipping on Clean O-ceans)”的目标，亟需对国际海事安全法律之间的冲突进行协调。

(一)国际海事安全法律的冲突

为保障国际海事安全秩序，国际社会历经百余年的发展确立了三种法律管控途径，即国家单边海事制度、海事安全条约和区域性海事制度安排，进而构建国家层面、区域层面和全球层面的海事安全风险管控体系。然而这三种法律管控途径存在一定法律冲突，在一定程度上阻碍了国际社会管控海事安全风险目标的实现。

1．国家单边海事安全制度与海事安全条约存在一定冲突

尽管基于“条约信守原则”，缔约国或参加国须履行条约规定的义务，但海事安全条约的执行依赖于各缔约国及其政府，国际海事组织等相关国际组织并没有这方面的权力，海事安全条约的执行仍有赖于缔约国，包括船旗国、沿岸国和港口国，即缔约国执行海事安全条约的方式是缔约国将海事安全条约的规定适用于其船舶并采取相应的措施，对违反条约的行为进行处罚。⑩See John Hare:Port State Control:Strong Medicine to Cure a Sick Industry．Ga．J．Int’l Comp，Vol．26，1997．另外，海事安全条约规定的义务一般属于最低限度的义务，且海事安全条约往往倡导或赋予缔约国或参加国创制严于条约义务的国内法。海事安全条约关于缔约国或参加国履行条约义务方式的此种“开口性”特征，为缔约国或参加国实施单边海事安全风险管控法律制度提供了国际法依据，也在客观上为两者出现冲突提供了条件。事实上，部分国家囿于其自身的立法、执法和司法能力与水平以及文化传统、经济发展水平、战略利益等，在客观上也不得不制定和实施与海事安全风险管控国际规则不同的制度与措施。这种基于自身利益或战略的考量也在相当程度上影响着海事安全条约执行、实施体系的内在统一。例如，美国在2003年正式提出“集装箱安全倡议”(Container Security Initiative，CSI)，创设了“海事安全检查前置制度”，①陈敬根:《海上防空识别区划设合法性》，《政法论丛》2015年第6期。要求被锁定为高风险货物集装箱(一般由驻货物出口国的美国海关关员提出)在运往美国港口之前须由出口国海关进行查验，通过查验的集装箱船舶在抵达美国时可享受快速放行的待遇，从而使本应在美国本土开始的海事安全检查前置至其他国家进行，美国则成为管控海事安全风险的最后一道防线。②海盐:《集装箱安全倡议的进展》，《海运情报》2015年第1期。“海事安全检查前置制度”虽然在相当程度上保障了美国的海事安全，但在客观上破坏了海事安全条约关于海事风险法律管控的整体效果，造成国家单边海事安全风险管控法律制度与海事安全条约之间的冲突。③Rebecca Fantauzzi，Rascals，Scoundrels，Villains，Knaves．The Evolution of the Law of Piracy from Ancient to Present．Int’l Legal Info，Vol．36，No．4，2011．

2．国家单边海事安全制度与区域性海事制度安排存在一定冲突

区域性海事制度安排通过设定监督内容统一、监督要求一致、监督效果相同的要求，旨在从整体上避免低标准船舶途经或停泊所带来的海事安全风险。区域性海事制度安排在本质上属于参加国在管控海事安全风险方面所达成的一种协调机制，是为实现追求目的或着眼于实际效果所做的一种安排，其本身并无强制性，④Ozcayr，Z．Oya．The use of port state control in maritime industry and application of the Paris MOU．Ocean and Coastal Law Journal，Vol．14，No．2，2009．如东京备忘录组织(TOKYO MOU)序文即言:“此备忘录不是一个有法律约束力的文件，无意将任何法律义务加诸成员国当局。”⑤Memorandum of Understanding on Port State Control in the Asia－Pacific Region，Preamble．区域性海事制度安排的非法律约束性，实际上赋予了其参加国创制和实施与该制度安排内容与要求不同的海事安全风险管控制度的单边权力。⑥钱媛媛:《21世纪海上丝绸之路背景下亚太地区港口国监控的区域协调问题研究》，《中国海商法研究》2016年第2期。例如，东京备忘录组织没有规定拒绝船舶进港制度，但其成员国澳大利亚在其《2012年海洋法》中以立法形式授予本国海事管理机构对PSC检查记录不良或者涉及船舶操作方面的PSC检查缺陷的船舶采取拒绝进港的措施，实质上规定了拒绝船舶进港制度，从而超越了东京备忘录组织的既有安排，导致澳大利亚单边海事安全风险管控法律制度与东京备忘录组织之间的冲突。⑦李伟、张国伟、李守超:《巴黎备忘录和澳大利亚拒绝进港制度研究及对策》，《航海技术》2015年第5期。

3．区域性海事制度安排与海事安全条约存在一定的冲突

区域性海事制度安排本质上属于一种非法律约束力的协调机制，这就决定了其不得创设超出相关国际条约范围的权力。⑧Juan L．Pulido Begines．The EU Law on Clasification Societies:Scope and Liablity Issues．J．Mar．L．Com，Vol．36，No．10，2005．事实上，区域性海事制度安排往往突破了国际海事安全条约的范围，形成了与国际海事安全条约的法律冲突。例如，巴黎备忘录组织(PARIS MOU)第2．4段规定，在依据某一公约进行港口国监督执行时，巴黎备忘录组织参加国应保证不给予非公约当事国船舶更优惠的待遇。东京备忘录组织第2．5段也作了类似规定。“条约不得为第三国创设义务”是国际法的一项重要原则，巴黎备忘录组织规定的“不优惠待遇”明显与该原则不符。尽管相关国际海事安全条约的具体规定事实上也突破了这一原则，⑨《1973年国际防止船舶污染公约》第5．4条规定:“对于非本公约缔约国的船舶，各缔约国应在必要时运用本公约的要求，以保证不给予这些船舶较为优惠的待遇。”SOLAS公约78议定书第2条第3款和88议定书第1条第3款也有类似规定:“对于非本公约缔约国的船舶，必要时缔约国应运用本公约的一些要求，以保证不给予这些船舶较为优惠的待遇。”并成为巴黎备忘录组织规定“不优惠待遇”的法律依据，但巴黎备忘录组织却将“不优惠待遇”扩展到了巴黎备忘录组织参加国所依据的所有国际公约中，包括公约本身并未如此约定的《国际船舶载重线公约》、《国际船舶吨位丈量公约》等公约。而根据巴黎备忘录组织的规定，某船若被巴黎备忘录组织某个国家拒绝进港，意味着该船也被巴黎备忘录组织所有其他成员国拒绝进港，无论该船是否属于成员国。拒绝进港对于该船来说，不仅其无法在巴黎备忘录组织水域完成预定的运输任务，而且将因无法进港而导致无法回避的损失，包括燃油消耗、人员工资、货物赔偿等。很显然，巴黎备忘录组织规定的“不优惠待遇”与国际海事安全条约的规定存在法律冲突。另外，尽管国际海事组织赞赏区域性海事制度安排，但其抵消海事安全条约的统一执行标准却是客观存在的，事实上割裂了海事安全条约的统一性，无益于海事安全条约的执行。

(二)国际海事安全法律冲突的协调

平权型的海事治理框架和复杂性的国际海事风险，使得在国际层面不可避免地存在国际海事安全治理主体和途径的多元化，以及由此所导致的国际海事安全法律的冲突，并且，这种冲突现象无法在短时期内克服。在短时期内无法达致全球统一管控法律效果的情况下，对该些法律冲突进行有效协调，不失为一个较优的路径选择。

1．冲突协调安排的逻辑起点

尽管存在全球性的海事安全条约和“条约信守原则”，但国际法领域并不存在一个凌驾于国家主权之上的权力组织或执法部门，如《联合国海洋法公约》“既没有成立正式的机构对《公约》的有关条款作出权威的解释，也没有设立组织机关对缔约国履行《公约》的义务进行审查和监督”，⑩杨泽伟:《论21世纪海上丝绸之路建设与国际海洋法律秩序的变革》，《东方法学》2016年第5期。故海事安全条约的执行最终须依赖于各缔约国。区域性海事制度安排在本质上属于自我协调机制，其本身对参与国来说自无法律约束力，故参与国的认可与执行是保证其实现安排目的的关键。①Liu Nengye，Frank Maes．Legal Contraints to the European Unions Accession to the International Marime Organization．J．Mar．L．Com，Vol．43，No．4，2012．另外，《联合国海洋法公约》以缔约国为视角构建了一个覆盖全球海域的海事管控体系，并通过国家管辖权的配置和管辖海域的划分，在一定程度上避免了海事管控出现空白现象。首先，设置沿海国管控(Coastal State Control，CSC)制度，对领海、用于国际通行的海峡、专属经济区等国家管辖海域的海事安全实施管控，②Natalie Klein．Legal Limitation on Eusuring Australia’s Maritime Security．Melb．J．Int’l L，Vol 7，No．10，2006．并确立了沿海国在上述海域对他国船舶实行海事管控的优先地位，进而有效协调了“无害通过”、“过境通行”、“船旗国管辖”与沿海国对相关海域海事安全风险管控之间的法律关系。其次，设置港口国管控(Port State Control，PSC)制度，对港口国管辖海域之外的海域的海事安全实施管控，并确立了事后追惩机制，进而避免了当事船舶以海事安全风险行为发生时并非处于港口国管辖海域而港口国无权管辖为借口逃避责任追惩。最后，设置船旗国管控(Flag State Control，FSC)制度，对公海的海事安全实施管控，并确立了公海的船旗国专属管辖地位和公海海事安全优位于“公海航行自由”原则，进而避免船舶借“公海航行自由”危害公海海事安全。③以防治船舶污染海洋为例，《联合国海洋法公约》第12条规定了沿海国的职责:“沿海国在其控制的领海内行使主权，可制定法律和规章，以防止、减少、控制外国船只，包括行使无害通过权的船只对海洋的污染。”《联合国海洋法公约》第218条规定了港口国的职责:“当船只自愿位于一国港口或岸外设施时，该国可对该船违反通过主管国际组织或一般外交会议制订的可适用的国际规则和标准在该国内水、领海或专属经济区外的任何排放进行调查，并可在有充分证据的情形下，提起司法程序。”《联合国海洋法公约》第217条规定了船旗国的职责:“各国应确保悬挂其旗帜或在其国内登记的船只，遵守为防止、减少和控制来自船只的海洋环境污染而通过主管国际组织或一般外交会议制订的可适用的国际规则和标准以及各该国按照本公约制定的法律和规章，并应为此制定法律和规章和采取其他必要措施，以实施这种规则、标准、法律和规章。”结合国家在承担国际法责任的特殊地位与作用以及UNCLOS关于缔约国保障海事安全职责的规定，可以推导出协调国际海事安全法律制度冲突的逻辑起点应是各国管控海事安全风险制度的协调。④Helmut Tuerk．The Resurgence of Piracy:A Phenomenon of Modern Times．U．Miami Int’l Comp．L．Rev，Vol．17，No．3，2009．

2．冲突协调安排的路径选择

协调冲突的理想状态是创制权利和义务科学完备的海事条约，且各缔约国一体遵循海事条约规定的义务和责任，从而实现对各国的海事安全风险管控制度的协调，但事实上这种理想状态在较长时期内很难实现。由于区域性海事制度安排的特征表现为在特定海域内实现了监督内容统一、监督要求一致、监督效果相同的同一性，能有效遏制某些船舶逃避在该特定海域中应受海事监管义务的现象，故此，从目前来看，区域性海事制度安排是协调相关海域各国的海事安全风险管控制度的一种有效措施。例如，东京备忘录组织近些年来实施的检查成效显著，初次检查突破3万艘次，查出缺陷总数量突破10万件，船舶滞留比率在5%左右，较好地保障了亚太海域海事安全。⑤中国港口国监督数据管理中心:《2012年中国港口国监督数据分析年报》，http://www．msa．gov．cn/Upload/201305161007476445．pdf，2016年8月20日访问。然而，如前所述，目前存在的9个区域性海事制度安排本身也存在一定的冲突，且其在客观上无法满足海洋互通性、海运跨境性、海事风险共同性所决定的全球管控海事风险的一致性要求。如何优化现存的区域性海事制度安排，便成为国际海事各界迫切需要解决的焦点问题之一。

3．冲突协调安排的内容框架

国际海事安全法律冲突的协调内容主要包括以下方面。

一是协调各区域性海事制度安排的内容，以达到一体化、统一化。东京备忘录组织、印度洋备忘录组织(Indian Ocean MOU)、⑥Indian Ocean MOU于1998年6月签订，共有18个成员国:澳大利亚、孟加拉国、吉布提、厄立特里亚、印度、伊朗、肯尼亚、马尔代夫、莫桑比克、缅甸、阿曼、塞舌尔、斯里兰卡、苏丹、南非、坦桑尼亚、毛里求斯、也门。中西非备忘录组织(Abuja MOU)、⑦中西非备忘录组织于1999年10月22日签订，共有19个成员国:安哥拉、贝宁湾、喀麦隆、佛得角、刚果、科特迪瓦、赤道几内亚、加蓬、冈比亚、几内亚、加纳、利比里亚、毛里塔尼亚、纳米比亚、尼日利亚、塞内加尔、塞拉利昂、南非、多哥。利雅得备忘录组织(RIYADH MOU)等区域性海事制度安排并不完全相同，⑧RIYADH MOU于2005年6月签订，共有6个成员国:巴林、科威特、阿曼、卡塔尔、沙特阿拉伯和阿拉伯联合酋长国。在选船标准、检查机制、检查频次、指标赋值、禁令内容、保障措施等方面存在一定的差异。⑨Shane Pollin．Getting Bearings:A Practitioner’s Guide to Researching Maritime Law on the Internet．Tul．Mar．L．J，Vol．22，No．4，1997．这种差异为船舶经营人通过绕行高标准的区域性海事制度安排的方式规避海事安全监管提供了机会，不利于全球整体海事安全的保障，故此，需要协同各区域性海事制度安排，使各制度安排在体制与机制方面实现统一性。

二是积极借鉴区域性海事制度安排协同实践的有益经验。为加强各区域性海事制度安排之间的合作，增强全球海域海事管控的一体化、统一化，部分区域性海事制度安排之间可以开展互动、互认，以保障相关规则在各海域的统一实施。⑩Bevan Marten．Port State Jurisdiction in New Zealand:The Problem with Sellers．Vict．U．Wellington L．Rev，Vol．44，No．11，2013．对此，已有可供参考的初步实践。例如，自2012年9月1日起，巴黎备忘录组织和东京备忘录组织联合开展为期3个月的消防安全系统PSC集中检查，以确保受检船舶符合SOLAS第2章第2条有关船上防火、探水和灭火的规定。集中检查意味着在两个组织所覆盖的海域进行常规性的港口国检查，包括消防安全系统、维修记录和其他适用性文件。①刘萧:《巴黎备忘录与东京备忘录将开展PSC消防系统集中大检查》，《中国船检》2012年第7期。2015年9月至11月，巴黎备忘录组织和东京备忘录组织又携手就船员进入封闭空间的熟悉程度推出集中检查活动(CIC)，以确保船员在进入封闭空间和在封闭空间实施作业时的安全。此次检查的结果为国际海事组织就全球船队的安全流程和设备以及与目前SOLAS的要求相匹配程度提出意见。②东京和巴黎备忘录组织将在今年9月携手推出集中检查活动(CIC)，http://www．hy163．com/news/ZX915/ZX92120594533169．html，2016年9月10日访问。巴黎备忘录组织和东京备忘录组织之间的协同实践虽然尚未扩展全部领域，但其协同实践所获得的经验无疑为创制所有区域性海事制度安排的协同体制与机制提供了有益的借鉴。

三是补强区域性海事制度安排的效力。区域性海事制度安排是参与国为追求特定目的而采取的自我协调机制，其在法律性质上不属于条约范畴，自不具有强制约束力，是否遵从及遵从程度取决于各参与国的态度。③Jun Zhao．Non－Traditional Maritime Security and International Cooperation．Hong Kong L．J，Vol．45，2015．这就有必要采取一定的措施，从外部赋予区域性海事制度安排一定强制约束力，减少或避免其仅借助参与国的自我约束实现海事风险管控所带来的缺陷。目前，在补强区域性海事制度安排强制约束效力方面，欧盟迈出了实质的一步。巴黎备忘录组织在其最初阶段的实施过程中，同样面临因巴黎备忘录组织不具有强制约束力而出现低标准船不减反增的问题。为解决这一问题，欧盟利用其超主权国家的地位，通过发布和实施具有法律约束力的欧盟指令的形式，间接使巴黎备忘录组织具备了约束欧盟成员国的法律效力，并以此影响和推动其他少数非欧盟成员国将巴黎备忘录组织规范提升至欧盟指令要求的水平，进而使巴黎备忘录组织对其所有的参与国实现了法律上的拘束力和统一性。应当说，正是巴黎备忘录组织与欧盟指令相结合的做法，使巴黎备忘录组织在抵制低标准船舶在欧洲的营运以及提高缔约国监控等方面发挥了显著的成效，并受到国际海运界的瞩目和得到国际海事组织大会A．682(17)号决议的充分肯定。当然，对于其他区域性海事制度安排来说，因不存在类似欧盟这一超主权国家的组织，故欧盟补强巴黎备忘录组织约束力的做法无法得到借鉴。然而，欧盟的做法仍有较大的启示意义，即区域性海事制度安排可借助外部机制，如参与国的适当让渡管辖权、协同管辖权行使、签定相关协议等，以补强区域性海事制度安排的约束力。④John R．Crook．Contemporary Practice of the United States Relating to International Law．Am J．Int’l L，Vol．100，No．1，2006．

三、国际海事安全法律的制度完善

国际海事安全法律冲突的协调解决的是法律体系构成的内在自洽性，若构建统一的国际海事安全法律体系，需要在协调冲突的基础上，进一步完善国际海事安全法律制度。只有通过外部的冲突协调和内部的制度完善，才能为最终达致国际海事组织和国际社会设定的国际海事安全法治秩序奠定坚实基础，才能共同构建通畅安全高效的海上运输通道。⑤Debora Schweikart，Dire Straits．The International Marime Organization in the Bosporus and Dardanelles．U．Miami Y．B．Int’l L，Vol．5，1996－1997．

(一)国际海事安全管控事项的限缩

SLA025采用迷人的哑光黑色“镀金”表盘，搭配金色外缘的指针和分钟轨道，几乎是1968型号的精确副本。表盘上的金色印花具有浓厚的复古气息，颜色与表圈上的标记色调相匹配，营造出低调而华丽的外观。

目前，学界关于国际海事安全管控的事项的界定呈泛化态势，一般认为该管控事项不仅包括海上交通事故，⑥在1983年9月2日第六届全国人大常委会第二次会议通过的《中华人民共和国海上交通安全法》(简称《海上交通安全法》)以及1986年《中华人民共和国内河交通安全管理条例》(简称《内河交通安全管理条例》)发布以前，水上交通安全管理规章中多使用“海损事故”一词，指船舶在海上和内陆可航水域(包括港口)航行或者停泊时发生的各种事故。此后，发生在海上的事故统称为海上交通事故，习惯上简称“海事”;发生在内陆通航水域中的事故称为内河交通事故或者水上交通事故。而且包括海上航行安全的规制事项与措施，更包括私法领域的海商事项。⑦胡正良、韩立新:《海事法》，北京大学出版社2009年版，第1页。此种泛化态势，对于确立海事学科(专业)、协调海上安保措施、实施海洋强国战略等确有帮助，却不利于精准把握国际海事安全发展目标，不利于对接现存海事安全制度架构与安排，更不利于国家、区域与国际范围的海事安全保障的统一行动，故需要对国际海事安全管控事项予以必要限缩。

基于海事行为规制的国际性、共通性以及国际海事法律制度统一化进程等因素的考虑，在界定国际海事安全管控事项时需要纳入国际海事组织的宗旨、相关海事公约的调整内容、各国海事主管机构职责等现实要素，惟此才能科学合理地界定国际海事安全管控事项。

国际海事组织是专司海事领域事项的联合国专门机构，其成立之时的宗旨是“航行更安全、海洋更清洁”，即确保海上航行安全和防止船舶造成海洋污染。尽管现在国际海事组织的追求目标更改为“清洁海洋上安全、保安和高效的航运”，即将“保安”与“航行安全”、“防污染”并列，同时增加新的追求目标，还是“高效的航运”，⑧中华人民共和国海事局:《STCW公约马尼拉修正案履约指南》，大连海事大学出版社2010年版，第3页。但其追求目标的实质内容没有改变，即限定在“航行安全”和“防污染”两个方面。

目前，调整海事公法领域事项的公约主要由国际海事组织主导制定，该些公约是各国造船、设计、检验、航运、海事等政府管理部门和其他有关组织所必须遵循的法定文件。⑨涉及海上安全的公约包括《1974年国际海上人命安全公约》、《1972年国际海上避碰规则公约》、《1978年海员培训、发证和值班标准国际公约》、《1978年国际海上搜寻救助公约》等;涉及防止海洋污染的公约包括《1973年国际防止船舶造成污染公约》、《国际控制船舶有害防污底系统公约》、《2004年国际船舶压载水和沉淀物控制与管理公约》、《2009年香港国际安全和环保拆船公约》、《2007年内罗毕国际船舶残骸清除公约》、《1990年国际油污防备、反应和合作公约》等。这些公约从其规制对象与内容来看，也主要包括“航行安全”和“防污染”两大类。⑩邱奇、陈海清:《未来国际海事公约的发展趋势与影响》，《中国海事》2010年第10期。

另外，从各国海事主管机构的职责来看，“航行安全”和“防污染”也是其职责的核心内容。例如，根据法律、法规的授权，中华人民共和国海事局负责行使国家水上安全监督和防止船舶污染、船舶及海上设施检验、航海保障管理和行政执法，并履行交通部安全生产等管理职能。又如，根据美国《2002年国土安全法》的规定，美国海岸警卫队肩负六项职责，即搜救、海洋安全、航行帮助、破冰、海洋生物资源保护、海洋环境保护。①李志文、马晓路:《欧美国家海事立法对我国海事立法的启示》，《中国航海》2014年第2期。再如，作为欧盟的海事管理机构，欧洲海事安全署负责减少海上事故的风险，防止船舶污染海洋环境，负责海上船只和人员生命的安全与不受损失，协助执行相关的欧盟法规。②The European Maritime Safety Agency is one of the EU＇s decentralised agencies．Based in Lisbon，the Agency provides technical assistance and support to the European Commission and Member States in the development and implementation of EU legislation on maritime safety，pollution by ships and maritime security．It has also been given operational tasks in the field of oil pollution response，vessel monitoring and in long range identification and tracking of vessels．http://www．emsa．europa．eu/about．html．

综上所述，可将国际海事安全管控的事项界定为船舶航行安全和防治船源污染及与其密切相关的公法领域的事项，其内核由两部分构成:一是海上航行的船舶及船载人员、货物的安全;二是避免、减轻和消除船舶对海洋造成的环境损害。

(二)构建船舶检查制度

目前，各类国际海事安全法律对船舶检查制度规定得并不统一，这既不利于统一国际海事安全管控内容，也不利于推进海运便利化建设和保障船舶所有人、经营人等的切身权益，当前需要从以下三个方面构建船舶检查制度。

一是明确应受监控的船舶。以下船舶将被考虑为优先检查对象:引水或港口当局报告，存在影响安全航行缺陷的船舶;装载污染货物时，未按要求进行报告的船舶;被港口当局通报的船舶;被相关方(船长、船员，任何与船舶安全有关的人或组织)就船上生活和工作环境或船舶防止污染进行投诉的船舶等。曾有下列情况的船舶也应纳入监控的范围:在航行途中发生了碰撞、搁浅;被控告违反了有害物质和污水排放的相关规定;进行不安全方式的操纵，或未遵守安全航行程序的情况;进行了其他的不当操作，以至威胁到人员、财产、环境。

二是明确检查的船舶数量与间隔期。比如，区域性海事制度安排可以规定，每年实施检查的数量应达到年度平均抵达南极区域的船舶数量的一定比例(拟以25%为最低要求)。一般情况下，船舶接受了检查后的一定时期内，则可不对该艘船舶进行检查，除非该船舶存在要求进行再次检查的明显证据。

三是船舶的扩大检查。可以根据需要，对某些船舶采取强制性扩大检查，如船龄在15年以上的客船，相关监控数据显示存在较大潜在风险的船舶等。

(三)健全海事生态保护应急制度

建立健全海事生态保护应急制度，对于维护海事生态安全、防治海事生态安全事故或事件具有重要的意义。海事生态安全事故或事件是指源于船舶的一些突然发生的，造成或可能造成海洋生态环境重大污染或破坏，严重影响海洋环境与资源的事件或事故。其一般具有突发性、危害性、紧急性等特点。③参见张丽英、邵晨:《近岸油污赔偿机制的国际新动向——以OPOL机制及其国际化为视角》，《中国海商法研究》2016年第2期。基于船源污染对海洋生态破坏的加重以及人类对海洋开发保护经验的不足，亟需建立海事生态保护应急制度。

一是赋予一定的区域性海事组织以应急管辖权。比如，在北极的生态安全紧急状态出现之后，该组织能够设立应急指挥部或者指挥小组，统一负责对该状态进行领导和指挥，并且能够及时反应，采取果断措施，依靠各国的力量，团结合作，共同应对。

二是制度设计必须加强对海洋生态环境中可预测到的生态安全紧急状态进行预防、检测、评估、处置的科学研究工作，并且建立健全有关信息网络和资料中心，方便各国进行资源共享，同时加强和要求各国保证一定的资金投入，并且对在紧急状态中做出贡献的人给予适当奖励。

三是建立海事生态保护预防制度、应急报告制度和信息发布制度，有关组织及时提出应急预案的建议，对特别重大的生态保护海事案件建立专门的调查处理制度，在特大事故发生或组织专门的调查组进行调查，查明事故真相写出调查报告，提出妥善处理方案和有关恢复生态环境的措施，为以后工作提供借鉴。

(四)完善船员安全法律制度

船舶安全是直接关系船员生命安全的重大问题，同时也影响船公司的生存和发展，所以船舶安全管理一直是国际航运界关注的焦点，也是船公司管理工作的重要组成部分。为了减少海难事故造成的伤亡与损失，国际海事组织对国际航行船舶相关活动和关系强制实施《国际安全管理规则》，提高船员安全意识，减少船舶事故发生。目前，国际法上有关船员保护的规定着重在于确定船员及其管辖权的归属，没有在各国合作的基础上达成一个共识。

《国际安全管理规则》的核心内容是要求船舶和船公司建立和实施一整套安全管理体系，并通过运行安全管理体系控制船舶安全中的人为因素，进而减少船舶安全事故。然而，安全管理体系在具体运作过程中还存在很多问题，有必要进一步提高。特别是像北极航行这一危险系数极高的航行活动，更加有必要制定完善的管理体系，实现对可控因素的有效管理，降低船舶遇难风险，保障船员安全。

首先，建立和完善安全管理机制。这一机制包括运行机制和控制机制，对于像从事北极航行那样特殊性较强的船舶的保护则应该在现有的安全管理体系的基础上，进一步树立适用的公约和法规、标准要求，识别和评价船舶安全风险，针对每一安全风险，确定切实有效的风险控制措施，完善运行机制和控制机制，确保航运生产经营符合有关公约和法律法规要求，做到规范化和标准化，实现对所有识别安全风险的全面控制。同时，还需要建立合理的奖惩机制对船员进行激励，适当利用经济杠杆的调节作用，健全和完善安全责任奖惩机制和严格的考核制度、责任制度，并且将考核项目尽可能细化，定期检查责任制的执行情况，在内外合力的作用下提高安全工作的质量。

其次，建立和完善安全管理体制。安全管理体制是安全管理机制和要求的载体和实施基础。建立合理的管理体制，关键是要设置北极航行船员安全管理机构，明确各部门职责，并且实现有效衔接。目前的安全管理规则对船舶安全管理提出一般要求，但具体到如何确保每一条款有效实施等没有明确的规定。因此在对像从事北极航行那样有特殊性的船舶的保护上可以对此方面进行深化，推进安全质量标准化，导入危害识别和风险评价方法，利用统一的评价体系，对北极航行过程中可能遇到的危害进行评估，从而确定需要进行危险部署的情况，标识需要定期测试和检查的关键点，进一步完善管理体系。

最后，建立提高船员安全技能、安全意识的要求。在选聘有特殊性要求的航行船员时应该适当提高门槛，确保船员能够适应特殊航行的环境，注重船员的安全特征与能力，确定船员的资历和业务能力，并且使其不断提高，利用更多的形式对其进行经常性安全教育，使从事特殊航行的船员懂得更多的安全知识，掌握在遇到事故或特殊情况的时候应采用的应对措施和技巧。增强船员的安全意识，加强安全宣传、教育，在全体船员中营造风险防范意识，提高其发现和认识危害的能力，促使其主动掌握避免危险和防治事故的技能，提高其责任心，杜绝违章指挥和操作，真正做到防患于未然。保护船员的安全和权益是一项长期而艰巨的任务，目前针对北极航行船员的安全制度还处于起步阶段，相关政策研究和保护机制并不成熟，有待于进一步发展和完善，对北极航行船员保护的工作仍然任重而道远。

四、结语

海事安全风险管控对于维护和促进海运业发挥着基础性、全局性、先导性的作用，面对日益复杂的海事安全风险，通过创新机制与体制，优化区域性海事制度安排，协调缔约国管辖冲突，已经成为海事安全风险管控的较优选择路径。我国倡导和推进的“一带一路”建设战略业经联合国大会决议成为国际战略，关注和促进“一带一路”建设战略所涉沿海国家以及东京备忘录组织、印度洋备忘录组织)、中西非备忘录组织、利雅得备忘录组织等海事安全风险管控的协调，构建契合“一带一路”建设战略的海事安全保障制度，不仅是我国作为负责任大国应切实承担的职责，而且是“一带一路”建设战略沿线各国及国际社会共建利益共同体所必须承担的职责。④K．Lamar Walters．Industry on Alert:Legal and Economic Ramifications of the Homeland Security Act on Maritime Commerce．Tul．Mar．L．J，Vol．30，No 2，2006．

(责任编辑:徐澜波)

DF935

A

1005－9512－(2017)06－0099－09

杨显滨，上海大学法学院非物质文化遗产法律保护研究中心主任，上海交通大学凯原法学院土地法治研究中心研究员，法学博士。

*本文系2016年教育部人文社会科学研究青年基金项目“海上人工岛屿理论与实践的法律研究”(项目编号: 16YJC820041)和2014年国家社会科学基金项目(一般项目)“海上防空识别区理论与实践的法律研究”(项目编号: 14BFX128)的阶段性成果。