英国监察专员的类型、功能及启示*

张 倩

(武汉大学台湾研究所，湖北 武汉 430072)

英国监察专员的类型、功能及启示*

张 倩

(武汉大学台湾研究所，湖北 武汉 430072)

英国的监察专员主要包括公共监察专员、私部门监察专员和混合监察专员等类型。公共监察专员在充分运用调查权和建议权的基础上，不仅有效的实现了对行政机关不当行政行为的监督，还在实践中不断发展了“善政”的基本原则。私部门监察专员和混合监察专员在政府改革、司法改革及欧盟ADR指令的背景之下，逐渐成为解决消费者纠纷的主体。监察专员对英国善政、廉政和勤政的推进、人权的保障、法治的维护等方面发挥了重要作用。这种制度安排对于中国监察制度改革在角色定位、功能配置和组织架构等方面均具启示意义。

类型 功能 善政 廉政 勤政

引 言

提到“ombudsman”，我们很容易将其与议会监察专员相联系，国内学者在对国外监察专员制度进行考察时，也主要针对议会监察专员。①但是议会监察专员只是监察专员的一种，如英国除了议会监察专员，还有医疗服务监察专员、地方政府监察专员、公共服务监察专员、金融监察专员等。从世界范围内看，瑞典国王查尔斯十二世1713年在瑞典政府内部所设立的司法大臣(Chancellor of Justice)可以看作现代“ombudsman”的雏形，但司法大臣由政府任命并遵循政府的指令，不能够充分监督政府并保护公民。因此，瑞典在1809年《宪法》中建立了一个对议会负责而不是对国王负责的司法监察专员(Justice ombudsman)。Caiden认为司法特派员的功能是“监督法律、法规的遵守[1]P15”；Charles Howard认为司法特派员享有调查的权力，并且具有起诉从事不法行为或者没有履行公务职责的个人。[2]P5继瑞典司法监察专员之后，该制度在斯堪的纳维亚地区传播开，如芬兰1919年建立了国会监察使公署(Office of Parliamentary Ombudsman)、丹麦1954年通过《监察使法案》(The Ombudsman Act)，并于1955年成立国会监察使公署(Parliamentary Ombudsman)、挪威1962年成立国会监察使公署(Parliamentary Ombudsman)。

从20世纪60年代开始，监察专员制度的影响不再局限于斯堪的纳维亚地区，而是扩展到整个世界范围之内；与此同时，监察专员制度也逐渐从最初的公共部门流向私部门，一时之间形成了“ombudsmania”(监察使热)。英国也在此段时间受到了监察专员制度的影响，并不断发展了监察专员制度，逐渐形成了具有英国特色的公共监察专员、私部门监察专员以及混合监察专员。

研究ombudsman的学者对其发展做了不同标准的划分。如Diamandouros认为监察专员可以分为三股历史浪潮：第一股浪潮是包括瑞典和芬兰在内的经典监察专员；第二股浪潮是被称作“机能不良”的监察专员，主要处理不当行政行为(maladministration)；第三股浪潮是为了应对从专制国家向民主国家转型应运而生的监察专员。[3]P22-23L.Reif将监察专员分为了三种：经典型监察专员(classical ombudsman, i.e. the concept complies with the definition of the International Bar Association②)、被授予了附加职能的混合监察专员(hybrid ombudsman)[4]P2以及专门监察专员(specialized ombudsman)[4]P78；也有学者从组织功能的视角对监察专员进行了分类，如K.Heede将监察专员分为了监督型监察专员(control ombudsman)和救济型监察专员(redress ombudsman)；[5]再如Kucsko-Stadlmayer从监察专员权能角度将其分为了三种：第一种是经典型监察专员；第二种是法治型监察专员，第三种是人权保障型监察专员。[6]P61及以下英国监察专员的发展基本对应了以上的分类。除此之外，英国的监察专员属于英国行政裁判系统，即英国的监察专员除了具备以上提到的维护法治、纠正行政不善和保障人权的功能，还具有解纷功能。③

从整个英国历史发展的进程看，英国的监察专员制度的发展不仅仅是该制度本身的衍变，还是英国公共服务变化面向的反映和中央政府对北爱尔兰、苏格兰和威尔士权力下放过程的展现以及英国纠纷解决方式的变化。譬如，私部门监察专员的产生反映了英国公共服务的变化面向；由苏格兰公共服务监察专员(Scottish Public Service Ombudsman,以下简称SPSO)和威尔士公共服务监察(Public Service Ombudsman for Wales,以下简称PSOW)替代原来由医疗服务监察专员受理的苏格兰及威尔士境内的医疗服务纠纷则体现了中央权力的下放；监察专员与行政裁判体系的不断融合反映了英国行政纠纷解决方式的变化。

一、英国监察专员制度的类型

从1967年英国第一个监察专员的出现，到后来地方监察专员以及私部门监察专员的产生，再到今天，英国监察专员制度经历了复杂的变革过程。以时间和职能为主线可以将英国监察专员分为如下类型或发展阶段：纯粹公共部门监察专员阶段(1960-1970)、私部门监察专员产生阶段(1980s～1990s前期)、私部门监察专员发展阶段(1990s前期～今)、公私混合监察专员产生及发展阶段(1990s中期～今)、一站式监察专员部门的产生及发展阶段(21s早期)。[7]P9-11

(一)纯粹公共部门监察专员(Public sector)(1960～1970)

如其他国家一样，英国的监察专员制度首先出现在公共部门。随着管制国家的式微和福利国家的到来，政府需要回应更多的公民诉求；同时，过去政府所需要承担的责任已经不能满足社会发展的需要。英国1967年成立的第一个监察专员——议会监察专员——便是与克里切尔高地事件④中，农业部合法但不合理的做法有着紧密的关系。到1974年，英国关键的公共服务部门基本都设立了监察专员。这个阶段成立的监察专员包括根据1967年《Parliamentary Commissioner Act》建立的英国议会行政监察专员(Parliamentary Commissioner for administration)、根据1969年《Northern Ireland Parliamentary Commissioner Act》设立的北爱尔兰议会监察专员、根据1977年《Health Service Act》设立的医疗服务监察专员、根据1974年《Local Government Act》设立的英格兰地方行政监察专员和威尔士地方行政监察专员(Commission for Local Administration)以及根据1975年《Local Government (Scotland) Act》设立的苏格兰地方行政监察专员。

公共监察专员的权力主要包括调查权、决定权和建议权，他们的建议虽然对政府或公共部门没有强制约束力，但是政府和公共部门鉴于监察专员所具有的权威以及对本部门声誉的考虑，会全部或部分采纳监察专员的建议。譬如，如果议会监察专员认为政府或公共部门并不想对其作出的不公正的行为进行矫正，他享有向议会提出特别报告的权力。虽然这个权力议会监察专员很少使用，从1967年至今一共运用了7次，⑤但是监察专员的这项权力，对政府及公共部门具有绝对的震慑力。最近几起监察专员提起特别报告的案件显示，政府即使不全部接受监察专员所提出的建议，但至少会在某个或某些点上对监察专员的建议作出让步。[8]P7公共监察专员的主要任务是依据灵活的程序，通过其所掌握的调查权、决定权和建议权，审查政府及公共部门的不当行政行为，并就这些不当行政行为向政府或公共部门提出建议，以督促政府及公共部门对其不当行政行为进行矫正并确保他们承担全面责任。

(二)私部门监察专员(Private sector)(1980s～今)

1979年，英国保守党执政之后，实行“非国有化改革”，原来属于公共部门的机构，如能源公司、自来水公司、电信部门以及公共交通部门逐渐私有化。之后的政府还将大部分公共住房(council housing)出售给租户或者移交给住房协会，部分公共医疗也被外包给私人公司。[9]“非国有化改革”直接导致了公共服务提供方式的变化，这种变化使得私部门可以提供公共服务，为了解决公民在接受私部门提供公共服务过程中出现的各种纠纷，监察专员制度逐渐向私部门蔓延，这一过程促成了私部门监察专员的产生和发展。

1981年英国保险业为了迎合消费者运动，首先在保险行业内部建立了一种新的服务模式——由保险业者出钱为消费者提供一种免费、独立的纠纷解决服务。这种行业内部自发产生的纠纷解决机制可以作为消费者向法院诉讼维权的替代方式。虽然这个个性化的纠纷解决部门类似于公共部门中的监察专员，但是在运作上却相差很大，如它没有听证程序。[10]继保险业监察专员之后，英国在银行、投资、证券及信托等诸多个金融机构都建立了这样的纠纷解决机制和监察专员，包括银行监察专员、建筑协会监察专员、投资监察专员等。[7]P10起初，这些监察专员的出现是金融行业的自律、自发行为，后来才逐渐由议会赋予其法律地位。

从总体上看，私部门监察专员的发展从20世纪90年代前期一直延续到今天，期间的发展趋势主要表现为两个方面：(1)前阶段在金融行业内自发产生的六个监察专员——银行监察专员、建筑协会监察专员、保险监察专员、投资监察专员、个人投资机构监察专员和证券及期货事务监察专员[4]P44。由英国金融服务管理局(Financial Service Authority，以下简称FSA)根据《The Financial Service and Markets Act》(2000)，在其内部下设金融服务监察专员(Financial Ombudsman Service，以下简称FOS)，由FOS受理消费者对FSA所管制金融公司的投诉[11]，FOS每年要向FAS提交年度报告。这一融合过程增强了FSA的金融管控能力。(2)私部门监察专员由金融行业逐渐扩展到其他私部门，如房地产经纪和物流行业等[12]P249，英国在这些领域设立了监察专员，如房产监察专员、物流监察专员。至此，与公民生活密切相关的私部门中都设立了监察专员，以处理公民对私部门的投诉，从而更灵活快捷的处理公民与私部门之间的纠纷。

私部门监察专员较之公共监察专员具有以下几点不同：(1)私部门监察专员运作所需要的资金由这些金融行业自行负担。[9]一部分来源于FAS所管制的公司每年缴纳的年费；另一部分来自FOS所收取的被投诉公司缴纳的案件处理费，这个费用需要FOS提交FAS审批，每个公司每年的前三个案子不收取费用，从第四个案子开始收费，每件500英镑。而公共监察专员运行所需要的资金由政府提供；(2)私部门监察专员不仅受理有关法律的投诉，还受理关于行政不善的投诉，如行为的公平和合理；而公共监察专员只对政府不当行政行为进行审查，政府行为的合法性由法院审查[10]；(3)如果消费者在规定的时间内接受监察专员的决定，那么该决定对控诉双方都具有约束力；反之，则没有。消费者可以向法院起诉该公司。而公共监察专员出具的建议书，对政府并没有强制约束力。总之，这个阶段所出现的监察专员更加关注纠纷的解决而不是责任。

(三)混合监察专员(Hybrid)⑥(1990s中期～2000s)

20世纪90年代中期开始，英国政府通过立法设立了一种覆盖某个行业组织、受理消费者对这个组织内的服务提供者所提供的服务不满的投诉的监察专员。设立监察专员的这些行业或部门所具有的准公共性质使他们与众不同，如他们提供的高等教育和房屋租赁服务便具有公私元素，而这些行业本身也具有提供公共服务的义务。因此，这种监察专员不同于公共监察专员和私部门监察专员的性质，而被称为混合监察专员。需要说明的是，混合监察专员是一个被法律规制的公共主体，负责监督公共政策所关注的私部门。因此，爱尔兰监察专员和信息专员Peter Tyndall认为英国的混合监察专员从职能上更接近于公共监察专员。但是与公共监察专员不同的是，混合监察专员的建议书对本行业组织内的服务提供者具有约束力。[9]

英国在关键服务领域都存在这样的混合监察专员，如金融服务、养老金、通信、法律服务、教育及能源等。这个阶段所产生的监察专员包括金融监察专员、法律监察专员⑦、住房监察专员、通信监察专员、能源监察专员及高等教育监察专员等。

当然，混合监察专员并不直接受理公民的投诉，而是要求公民先向提供服务的公司投诉部门投诉，只有在该公司投诉部门的解决方案不能满足公民要求时，才受理公民向其提起的投诉。如FOS只能在申诉人穷尽所投诉的金融企业内部的救济仍然没有得到想要的结果的情况下，才能行使它的裁判权。FOS通过调查会尽可能的在申诉人和被投诉的金融企业之间达成一个中立的解决方案。如果不能成功调解双方的纠纷，FOS可以出具建议书，如果任何一方要求FOS提供更进一步的审查，FOS会出具一个纸质的决定书。如果FOS认为申诉成立，可以要求它管辖内的金融企业向申诉人提供货币补偿。[12]再如，法律监察专员并不受理个人因为对律师的不满而提起的申诉。如果申诉人对律师的服务不满，首先需要向该律师所在的律师协会投诉，由其所在的律师协会先对申诉进行处理，申诉人如果对律师协会的处理不满意，才可以向法律监察专员提出申诉。[4]P45也就是说，法律监察专员处理的是申诉人对各律师协会处理结果不满的申诉，而不受理针对律师个人的投诉。

(四)“一站式监察专员”(one-stop-shop)(21s早期～今)

从严格意义上讲，“一站式”监察专员并不是一种独立的监察专员类型，而是监察专员受理投诉和解决纠纷的一种方式，鉴于上文所提及的三种监察专员无法涵盖“一站式”监察专员，所以本文也将其作为一种监察专员的类型。“便民高效原则”是行政法上的重要原则，“一站式”监察专员便是对这一行政法原则的体现，苏格兰和威尔士分别根据2002年《Scottish Public Services Ombudsman Act》和2005年的《The Public Services Ombudsman (Wales) Act 》所设立的公共服务监察专员便是最具代表性的“一站式”监察专员。苏格兰和威尔士公共服务监察专员受理公民对本辖区内的公共服务提出的投诉，包括辖区内公共部门提供的公共服务和私部门提供的公共服务，如前文提到的社会房屋租赁、高等教育等事项。一站式监察专员不仅促进了公共服务部门之间以及公私服务部门之间的融合，也改变了公民使用公共服务的方式和为公民提供更为便捷高效的申诉方式。除了威尔士和苏格兰公共服务监察专员之外，地方政府监察专员在经过2007年第1889号监管改革命令(the Regulatory Reform Order 2007 No.1889)和2007年《地方政府和公众参与健康法案》(Local Government and Public Involvement in Health Act)的修订，其为公民提供社会保健服务投诉的一站式服务。[13]

在实践中，苏格兰和威尔士公共服务监察专员除了是一种典型的“一站式”监察专员，同时，也是英国中央政府分权的表现。如按照英国的传统，议会监察专员和医疗服务监察专员同属一人，其管辖权及于整个英国，除了北爱尔兰。中央政府分权之后，议会监察专员与英格兰的医疗服务监察专员合并，医疗服务监察专员仅受理英格兰地区公民对英国国民健康服务(NHS)所提出的投诉，而不再管辖苏格兰和威尔士境内的公民对英国国民健康服务所提出的投诉。苏格兰和威尔士公民因对英国国民健康服务所提出的投诉由苏格兰公共服务监察专员和威尔士公共服务监察专员受理。

二、英国监察专员的功能衍变

英国监察专员的发展主要表现在其功能的衍变，这种功能的衍变与英国政府2010年之后进行的政府改革、司法改革以及欧盟ADR指令等背景存在千丝万缕的关系。如果说英国监察专员在成立之初是为了监督行政机关的不当行政，以促进社会正义的实现；那么，时至今日，灵活高效的解决纠纷及有效回应老龄化社会现状、消费者日益增长的维权意识和科技发展等方面的需求已经毫无疑问成为监察专员所具有的社会功能。毋庸置疑，英国监察专员在监督行政不当和处理纠纷的过程中，不仅促进了英国行政过程中“善政”原则的发展，而且提升了公共服务的品质。

(一)监察专员逐渐成为英国纠纷解决的主体

过去，监察专员被看作是司法系统之外的解纷主体，随着英国政府改革、司法改革及欧盟ADR指令的不断推进，监察专员逐渐成为英国广义司法系统中的一部分，而不再是司法系统之外的纠纷解决主体。

英国司法改革中的司法紧缩政策，尤其是对对抗性司法的紧缩政策，对英国的民事和行政司法系统产生了巨大影响。如司法部采取了诸多措施限制司法审查的适用[14]、减少法律援助的预算[15]以及关闭法院[16]等。这一系列的司法紧缩政策，都使得英国政府在实践中积极探索和寻找处理纠纷的更为灵活的方式，监察专员制度无疑是一个很好的选择。如监察专员协会的54个成员，都可以运用标准法庭和仲裁庭的方式对纠纷进行裁断，他们所提供的裁断服务广泛覆盖了民事和行政裁判领域。也就是说，监察专员不仅逐渐成为英国行政与民事司法系统中的一部分，而且从长远来看，其可能会成为英国民商事纠纷解决的主要部门。

2010年之前，英国许多公私领域尚未被监察专员所覆盖，但是2010年之后，这种空隙被逐渐填补。这种现象的出现除了得益于上文提到的政府改革和司法改革，欧盟ADR指令的制定功不可没。欧盟ADR指令，即“the Directive 2013/11/EU on Alternative Dispute Resolution for Consumers”。简单来说，欧盟ADR指令，要求欧盟成员国在指令覆盖的所有交易领域为消费者提供可替代性纠纷解决方案。在指令未覆盖的商品领域，经营者可以选择是否适用可替代性纠纷解决方案，但是他必须告知消费者他们领域存在的可替代性纠纷解决方案。因此，相较于传统的ADR机制，欧盟的这个ADR对于消费者和经营者而言，并不存在选择的余地，因为其基本上将替代性纠纷解决方案作为指令所覆盖领域中纠纷解决的必选项，这样做有效的矫正了消费者与经营者之间的力量悬殊。因此，欧盟的这个ADR指令有别于传统ADR模式，有鉴于此，有学者将该指令称为“CADR”或者“CDR”[17]P593-608。

从效力上看，欧盟制定的指令(Directive)并不能当然成为成员国国内法，即欧盟指令只是欧盟提出的具体立法目标，如何转化为成员国国内法，由成员国自行决定。英国政府通过2015年制定的“the Alternative Dispute Resolution for Consumer Disputes Regulations”完成了该指令的转化，并于2015年10月1日在英国境内全面实行。目前，私部门监察专员和混合监察专员是英国众多消费者可替代性纠纷解决方案中最为重要的一种模式。[18]P138英国政府制定的“the Alternative Dispute Resolution for Consumer Disputes Regulations”没有增加任何额外的程序标准，但是要求主管部门在最低的程序标准上提高程序标准。欧盟ADR指令在英国的转化及适用，促使监察专员成为了民商事纠纷解决的主要主体，为消费者提供了一种更为经济和便捷的纠纷解决途径。

(二)监察专员与善政(good administration)

善政主要与公共监察专员的功能相关，公共监察专员在成立之初，本身便暗含促进善政的功能，但是监察如何促进善政在英国存在不同的看法。

就其性质而言，监察专员与善政之间的关系主要围绕其三种角色而展开——消防员(fire-fighting)、审查员(fire-watching)及预防员(fire-prevent)。所谓的消防员是指监察专员通过对具体的投诉个案进行审查，以纠正行政机关的不当行政行为，实现个案中的善政；所谓的审查员是指监察专员应该透过其所受理的个案，对个案所涉及的领域进行更加深入的调查，以发现该领域所存在的系统性问题，并通过监察专员所掌握的专业知识，对行政不善进行校正，进而实现个案所涉领域的善政；所谓的预防员是指赋予监察专员主动调查权，其可以在未收到个案投诉之前，就采取行动主动出击对其认为存在行政不善的行政机关和公共部门进行审查，即监察专员成为预防行政不善发生的第一道防线。[19]P100-115监察专员预防员的功能在近些年逐渐成为监察专员的主要功能。如有的学者所认为的那样，申诉专员模式最令人激动的潜力在于它有可能在不当行政切实出现之前，就识别出系统性的管理不善。[20]

从世界范围看，很多国家的监察专员具有预防员的功能，但是在英国这项功能还没有完全实现，至少从实际运行上看，英国大部分地区的监察专员主动调查系统性行政不善的权力受到法律的限制。但是在北爱尔兰地区，立法已经赋予监察专员主动调查权，其只要认为存在合理怀疑或者认为某些领域存在系统性行政不当，即使没有具体的投诉，也可以进行调查。[21]如爱尔兰公共服务监察专员Emily O’Reilly已经对社会保障中存在的问题行使了主动调查权。[22]P100除了北爱尔兰，威尔士也在积极就监察专员的主动调查权进行立法，如威尔士的公共服务监察专员法案中就提出要赋予监察专员主动调查权。[23]但是该法案之所能够通过，在很大一部分上取决于即将成立的议会。

在英国，内阁办公室也就监察专员的主动调查权提出了建议，[24]P50-51但是，遗憾的是，目前内阁办公室考虑到赋予监察专员主动调查权可能会加大目前复杂的规制现状的混乱程度，已经否定了此项建议。[25]P16-17但是从长远看，赋予监察专员主动调查权应该是英国公共部门监察专员发展的一个方向，毕竟监察专员的主动调查权对于促进善政具有重要的作用。因此，基于监察专员成立的初衷，英国政府在能够合理排除现在的各种担忧之后，应该会赋予监察专员主动调查权。

在对监察专员预防员角色讨论的背景下，对于何为善政也逐渐成为英国公共监察专员积极讨论的主题。过去，监察专员的职能更多与“行政不善”(maladministration)相联系，学界讨论的重点也是围绕与“行政不善”相关概念展开的，但是现在善政原则成为了重要的讨论主题。善政原则应该是一个灵活、开放且容易适用的规则，而非一个明确的科学界定，原则的具体内容应该是人权原则所包含的公平、尊重、平等、尊严和自主在行政法领域中的体现，通过善政原则的建立搭建起其与立法系统和道德原则的联系。监察专员对善政原则的界定，是为了充分发挥其所具有的潜在的预防不良行政的功能，而不是将其功能仅仅停留在个案矫正的阶段，更不是对行政权和司法权的篡夺。除此之外，从更高层次上看，监察专员这样做并不仅仅是为了自身功能的实现，更是具有超越监察专员和国内行政法层面，与伦理话语相联系，进而实现监察专员作为国家人权保障机构而存在。[22]P96

总之，监察专员在英国社会中正发挥着越来越重要的作用，不管是监察专员预防员功能的拓展还是监察专员对善政原则的讨论，都说明英国监察专员在推进英国善政的实现以及人权保障这个宪法目标的实现中都发挥了重要作用。

三、英国监察专员制度之反思

通过上文对英国监察专员类型的考察，不难看出，英国的监察专员不仅存在于公共部门，而且存在于私部门。公共监察专员主要处理公民对政府不当行政行为的投诉，其更接近于我们以往对监察专员的认知；而私部门监察专员和混合监察专员主要处理公民对提供服务的公司的投诉，其更类似于纠纷解决专员。但不管是传统监察专员还是纠纷解决专员，经过50年的发展，监察专员在英国社会的民主、法治、人权保障和纠纷解决方面都发挥了不可替代的作用。下文将从宏观、中观和微观三个角度对英国监察专员的现状进行说明。

(一)宏观层面

从宏观上看，一方面英国监察专员的发展缺乏政府持续的、明确的政策指引，监察专员之间缺乏一致性，不管是公共监察专员还是私部门监察专员都是按照自己的标准设立，而且每个监察专员都有自己的裁判方法。在缺乏政府统一安排的前提下，不仅公共监察专员和私部门监察专员内部存在相互争抢地盘的情况，公私监察专员之间，尤其是公共监察专员和提供公共服务的私部门监察专员之间也存在争抢地盘的情形。这样的争抢加剧了英国监察专员在整体上所表现出来的混乱。正如Brooker所指出的 “仅就单个监察专员而言，英国的监察专员似乎运行良好，但是如果将英国的监察专员作为一个整体进行观察，就会发现监察专员的发展缺乏一个明确的指引，而且这种缺陷随着监察专员数量的增加愈发明显。”[26]另一方面，受到2010年英国政府政策(Government Policy)和欧盟对消费者ADR(EU Directive on Consumer ADR)指令的影响，2010年之后，英国监察专员逐渐覆盖了过去没有覆盖到的领域，其提供裁判服务的领域也越来越多，并逐渐成为英国行政和民事司法裁判系统的一部分。[27]P3其中，公共监察专员主要受理公民对公共部门的投诉，其与行政司法裁判系统相关；私部门监察专员主要处理公民与私部门之间的纠纷，其与民事司法裁判系统相关。

就公共监察专员而言，不同的公共监察专员之间在组织架构、覆盖面和范围上存在不同。如英国议会及医疗服务监察专员Ann Abraham认为：“公共监察专员的架构、覆盖面和范围是混乱的，架构上的混乱，表现在不同的公共监察专员具有不同的结构、权力和职责；覆盖面的混乱，表现在它们的运行是随意的，部门界限和裁判界限流动性大；范围的混乱，表现在它们涉及的范围从不当行政到服务失败、专业性或临床判断。”[22]P91此外，由于缺乏对监察专员的公共认知、政府对监察专员缺乏连贯的政策以及公共监察服务提供的碎片化，这些都使得监察专员真正成为英国司法裁判系统的一部分仍然有很长的路要走。其实就公共监察专员之间存在的诸多不同这个问题，2000年内阁办公室发布的“英国公共监察专员评论”的报告中，就提出要把现存的公共监察专员联合起来，在现有框架下成立一个独立的主体，来降低投诉的复杂性和一系列的困难。[28]P5

就私部门监察专员而言，私部门监察专员带有明显的部门性，这种部门利益倾向性，使得私部门监察专员的发展从整体上表现为狭隘的和随意的。除此之外，私部门监察专员还存在如下需要注意的问题：(1)在由不同小经营者组成的分散的市场中，缺乏监察专员和其他独立的救济机制；(2)监察专员各自为政，每个监察专员都是在各自的规制框架内运行，相互之间没有协调机制。但是随着现代经济的发展，越来越多的公司提供捆绑产品和服务，即不同的产品和服务由一个运营商提供。这种发展使得监察专员在纠纷解决和救济过程中存在缝隙和重叠，缝隙主要表现在某些领域缺乏监察专员；重叠主要表现在不同监察专员之间的规则相互冲突。这对于消费者和经营者而言都是一个必须面对的问题，同时也是私部门监察专员发展中所必须面对的问题。(3)目前成立的监察专员不是以消费者的需求为基础，而是以经营者的选择为基础。这样的模式存在以损害消费者利益而提升经营者利益的危险；(4)监察专员运用自身能力在适当范围内提升行业标准方面仍然存在空间。[26]P1-2

(二)中观层面

从中观上看，监察专员协会(Ombudsman Association)在英国整个监察系统中发挥了重要的纽带作用。英国的监察专员协会，成立于1993年，当时叫做“United Kingdom Ombudsman Association”(英国监察专员协会)；后来，该协会逐渐吸收了爱尔兰的监察专员，因而1994年更名为“British and Irish Ombudsman Association”(英国及爱尔兰监察专员协会)；2012年，该协会决定再次更名为“Ombudsman Association”(监察专员协会)。这个组织不仅包括公共监察专员和私部门监察专员，还包括志愿团体和专门研究监察专员的学术机构。目前，该协会共吸纳了54个监察专员机构。⑧

该协会的主要目标包括：(1)支持并提高英国、爱尔兰、英国皇家属地及英国海外领地的投诉解决和救济系统的有效性；(2)鼓励、发展和保护公私部门监察专员作为解决投诉的最好的实践模式；(3)提供一个权威的声音，为投诉的解决和救济提供最好的实践和政策，以确保为公众提供有效的服务；(4)支持开放和透明的问责机制，提供良好的投诉处理原则。

该机构的主要工作包括：(1)为公众提供监察专员和投诉解决计划，包括在网上公布监察专员和投诉解决机构的名单，由协会秘书通过邮件回应投诉；(2)为协会成员寻找和交换信息；(3)为考虑成立监察专员的组织提供建议；(4)每年发布三次简报，内容包括英国境内、爱尔兰和海外关于监察专员和投诉处理服务的新闻，以及单个监察专员感兴趣的主题文章；(5)发布与监察专员相关的原则、政策和指导性说明；(6)召开小组会议讨论协会成员关注的问题；(7)每两年举行一次为期两天的会议，参会人员可以是协会成员也可以是协会成员以外的人或组织；围绕协会成员或其他人感兴趣的投诉处理问题召开全体会议或学术研讨会；(8)就相关主题召开年会，以实现协会的综合管理；(9)组织召开监察专员和投诉解决机构员工的定期会议；(10)通过内阁办公室，加强与中央的联系；通过商务部、改革与技术部加强与其他主体的联系。

不可否认，监察专员协会促进了英国监察专员的发展，但是也存在一些问题。如大部分部门监管者都可以实现对本部门监察专员的监督，这些部门不需要建立额外的监督手段来监督监察专员，但是也有一些行业缺乏监察专员的监管机制，对这些行业的监察专员的监督只能通过监察专员协会有限的监督。而监察协会虽然对其成员的入会进行审查，但是之后并不会监督协会成员的行为或者监察其成员是否持续符合入会审查时的标准。目前监察专员协会已经在积极探索将对监察专员的周期性再审查作为判断其是否可以作为成员继续存在，但是监察协会既是协会的主体，又是协会的监督者，这种状况似乎与好的管制实践不相适应。[26]P18

(三)微观层面

从微观上看，每一个具体的监察专员都可能会因为环境的变化而面临自身改革的需要。以议会监察专员为例，作为英国成立的第一个监察专员，目前由两个独立的办公室组成，分别是议会监察专员和医疗服务投诉监察专员。按照传统，议会监察专员和医疗服务投诉监察专员由同一个人担任，任期最长不得超过7年，前任监察专员为Dame Julie Mellor(2012.1-2017.4)，现任监察专员为2017年4月6日任命的Rob Behrens。⑨监察专员是公开竞争的，最终面试会邀请议会的公共行政特别委员会的主席和来自公共任命监察专员办公室的外部评估人员参加，以保证任命的公平性。[8]P10

有学者指出：“实际上，议会监察专员是下议院的官员，但是从法律上却不是。其对议会负责，但是又是完全独立的”[29]P5-6，议会监察专员通过提交年度报告和审计对下议院负责。2015年6月3日，下议院设立的“公共行政与宪法事务委员会”(Public Administration and Constitutional Affairs Select Committee)审查议会监察专员的报告，并实施以下监控，通过受理公民对监察专员的投诉来实现对监察专员工作的审查及确认监察系统内部存在的问题，但是该委员会不审查具体个案。[8]P10

下议院中的公共行政特别委员会(The Public Administration Select Committee)对议会监察专员的进行监督。议会监察委员会与议会之间的关系，并非限于其向议会提交报告这么简单，更为重要的是，议会监察专员通过向议会提交报告确保其所具有的宪法功能。具体而言，议会监察专员的宪法功能包括保障公民基本权利和监督行政机关不当行政行为。(1)就对公民基本权利的维护方面，议会监察专员通过其具有的调查和反馈的职能，为公民提供了一种有别于法院严格程序要求的灵活的纠纷解决方式，在宪法对其授权范围之内，高效便捷的保护了公民的基本权利。(2)就其对行政机关行为的监督方面，主要表现在两个方面：一是被投诉的行政机关的部门需要向监察专员提供其所需要的与投诉相关的所有资料。根据1967年《议会监察专员法案》第8章的规定，这些部门可以保留内阁或内阁委员会关于程序性事项的文件，但是必须要有内阁大臣及首相签订的批准书。[30]二是如果政府选择抵制监察专员的建议，那么公共行政特别委员会可以介入到具体的案件中。即使行政机关具有充分的法律依据而不接受监察专员意见时，其也不能简单的将监察专员的发现置之不理，其必须按照公共行政与宪法事务委员会的要求，就不同意见提供足够使人信服的理由。

在其实证意义上，监察专员的概念在1967年引入英国时，不仅被看作是违反部长负责制的宪法改革，也被认为是对议员所具有的处理选民投诉的传统职能的篡夺。为了回应这些质疑，英国在设立议会监察专员时要求公民对政府行政不当的投诉必须经过议员传递给议会监察专员。这样的制度设计被称之为“议员过滤器”，其要义主要有二：(1)公民原则上只能将其投诉提交给自己所在选区的议员，如果将投诉提交给其他选区的议员，其他选区的议员可以不受理；(2)如果公民没有经过议员，而是直接将投诉提交给了议会监察专员。议会监察专员仍然不能直接受理公民的投诉，而应该将其转交或者告知公民将投诉先提交给其所在选区的议员。由议员决定最终是否将投诉转交给议会监察专员。也就是说，议会监察专员从产生之初，便在受理公民投诉方面受到“议员过滤器”(MP Filter)[8]P13的限制，时至今日，这种限制仍然存在。但是，Richard Kirkham指出“‘议员过滤器‘这种看起来不合时宜的限制可能会随着2016年的司法改革而消失。”[27]P7

由于受到“议员过滤器”的限制，英国议会监察专员的角色更类似与法官的“不告不理”的角色。但是很多国家，如加拿大、澳大利亚和爱尔兰的议会监察专员不需要以公民的投诉为前提，直接可以就其发现的行政不当行为启动调查，具有较大的主动权。[27]P6前监察专员Ann Abraham认为“尽管议会监察专员通过主题报告的形式可以发现提供服务失败和不当行政中存在的系统问题，但是如果能够将没有公民投诉的事项也纳入调查之中，则更能够发现不当行政中存在的问题。目前这些尚未进入议会监察专员处理的事项之中，主要通过其他监察专员、规制者、监督者、公众举报和有责任心的媒体提供。但是既使这样，也仍然存在一些领域，如监狱、精神病治疗机构和家庭护理等机构中的问题，欠缺进入公众的机会。”[22]P99-100因此，其认为虽然在英国新闻高度自由背景下，监察专员可能受到媒体的影响和多数人意见的绑架，但是赋予监察专员主动调查权所能实现的寻求社会正义的价值远比这些可能发生的担忧更为重要，只不过，我们应该更加认真的设计议会监察专员主动调查权的构成，并且监察专员在运用的时候应该合理地运用其裁判权。

四、英国监察专员制度对中国“新政”的启示

英国的监察专员类型多样，其作用范围覆盖公私两域，扮演着消防员(fire-fighting)、审查员(fire-watching)、预防员(fire-prevent)等多重角色，在英国善政、廉政和勤政等层面发挥着不可替代的作用。尽管中英两国政治体制存在着本质的区别，中国设立国家监察委员会制度的意图与英国监察专员制度也具有本质上的不同。但是，英国监察专员制度的某些成功经验对中国以国家监察委员会改革为切入点的“新政”，仍具有诸多的借鉴和启示作用。习近平总书记指出：改革国家监察体制，设立国家监察委员会，是一项事关全局的重大政治改革。为此，国家监察制度改革既要充分汲取中国传统监察制度的精华，也要学习和借鉴外国监察制度的有益经验。就英国监察专员制度而言，其善政、廉政、勤政等诸项功能即颇具借鉴和汲取的价值。

(一)监察与善政

“善政”意指清明的政治、良好的政令等。语出《书·大禹谟》：“德惟善政，政在养民。”就其现代意义而言，善政首先是善行政。英国监察专员制度正是始于善行政(good administration)之需要善，并演变过程中促进了善政原则之发展。作为老牌的“三权制衡”的国家，英国设置了独立于其他三权的监察专员制度——以其议会监察专员为例，其对议会负责，但在法律上又是完全独立的。实践证明，这种职能独立的监察专员制度极大地优化了其国家治理体系，有效地促进了善政之发展。在这个意义上，我们应当从国家治理结构和治理能力现代化的高度，来看待正在进行的国家监察委员会改革试点及其未来地位。

从国家治理体系现代化的视角而言，国家监察委员会改革当着力于国家整体权力结构之优化：(1)在党政关系层面，将由“党政分开”转向“党政合体”。从学理上讲，所谓执政党即掌握国家行政权的政党。世界上所有实行政党制度的国家，均由其执政党统领行政权。中国共产党是中国唯一的长期的执政党，由执政党统领行政权可谓理所当然、顺理成章。但长期以来，囿于我国执政理论上的误区，将“党政分开”奉为圭皋，导致党政两张皮，既增加权力运行成本、影响行政效力，也不利于党的领导。今借国家监察委员会改革，将有望在国家监察制度层面实现党政合体，可为整个政治体制改革提供范本。(2)在国家权力结构层面，将由“四权分隶”转向“五权分隶”架构，这种架构将极大地优化国家治理体系——迄今为止的经验表明，作为廉政控制的监察权本质上是一种独立于立法、行政和司法权的“第四种权力”。[31]P119在中国现行宪法体制中，未能将这种权力独立出来，并不意味着监察权就理所当然地包含在行政权之中，恰恰相反，随着我国政治的发展和成熟，这种权力早已在实践中从行政权中“独立”出来了——监察部门与党的纪检部门合署的事实表明，监察权的运行实际上早就不受行政机关控制。因此，在我国政治实践中，实际上存在着监察权对立法、行政、审判、检察等四权监督的格局。[32]P45在这个意义上说，这次国家监察委员会改革本质上是一种“回应型变革”，是将实践过程中所形成的事实上升为制度和法律。由此，国家监察权获得了法律上的独立性——这种独立于其他四权的监察权，将成为立法权、行政权、审判权和检察权优良表现的重要保障。

从国家治理能力现代化的视角而言，国家监察委员会改革当着力于国家整体治理能力之提升：(1)党对国家政权和社会的领导力量之提升。领导力量的提升一则可以进一步加强和改善党对国家政权的领导，确保国家政权运行的正确方向，将国家治理过程中的政治风险和社会风险降到最低程度；二则可以进一步调动关键少数的积极性，发挥其模范带头作用。(2)公共服务能力之提升。在现代社会，公共服务的供给方式发生了根本改变。构建多元化的公共服务体系，乃大势所趋。为确保多元供给模式下公共服务的可接受性，就必须构建一套行之有效的监督机制。在这个意义上，国家监察委改革恰逢其时。

(二)监察与廉政

英国监察专员制度不仅在国家善政中扮演着不可或缺的角色，而且在国家廉政建设中发挥着不可替代的作用——不管是公共监察专员，抑或是私部门监察专员，都承担着相应的廉政使命，从而极大地改变并改善了公共服务领域的廉洁程度。在这个意义上，我们应当将国家监察委员会改革将与整个国家的廉政建设紧密结合起来考量——未来的国家监察委员会之监督职能将覆盖公私两域，因此，国家监察权的有效运作不仅将促进公域正义，而且有助于私域公道，从而全面改善国家廉政程度。

在国家政权建设层面，改革国家监察体制，设立国家监察委员会，是国家走向制度反腐的基本标志，因而也是国家廉政建设的核心举措。(1)古语云：政者，正也。故“廉政”亦为“廉正”。《晏子春秋》有曰：“廉政而长久，其行何也？”“其行水也。美哉水乎清清，其浊无雩途，其清无不洒除，是以长久也。”只有为政者具备像泉水一般清澈之品行，国家方可得长治久安。所以，“廉政”既是英国监察专员制度的核心价值之所在，也是中国国家监察委改革目的之所向。(2)腐败乃廉政之天敌。构建以监察制度为基本内核的强有力的反腐败机制，既是我国在长期的反腐败斗争中达成的一项基本共识，也是诸如英国等西方国家廉政建设的一条成功经验。设立国家检察委员会，势必极大地提升国家制度反腐之能力，政权的廉洁性将大幅提升。(3)廉洁系为政之本。廉生威，公生明。唯廉政方可有权威，有权威，方可有公信力，有公信力，方有统治力。未来的各级国家监察委员会可以参仿英国经验，分别设置立法监察、行政监察和司法监察等专门委会，对这样三大领域的运行过程实行全方位监督，从而为这三大领域的廉政和正义提供了一套制度保障——“正义”乃公域治理之核心价值。[33]P127如果说，立法领域的廉政是分配正义的基础，那么行政和司法领域的廉政则是矫正正义的前提。

在社会建设层面，鉴于国家治理体系的改革，公共服务提供方式随之发生变化，社会组织、甚至企业法人等也成为公共服务主体。在英国，为了解决公民在接受私部门提供公共服务过程中出现的各种纠纷，监察专员制度逐渐向私部门蔓延，并促成了私部门监察专员的产生和发展。在我国，国家监察委员会改革试点意见，已经明确国家监察职能将包括社会领域在内的全部公共服务体系，从而有望为社会领域的公共服务廉政设置了一套保障性阀门。(1)公共服务社会化是国家治理体系现代化的基本方向，为确保社会化的公共服务之廉洁性，就必须构设一套行之有效的廉政机制。设立国家监察委员会，将国家监察权的作用向社会公共服务领域延伸，社会廉政建设的基本内容。(2)推进公共服务廉政建设，是提升人民群众对反腐倡廉满意度的核心举措，对于打通服务联系群众“最后一公里”问题和营造风清气正的廉洁从业环境具有基础性意义。(3)未来的国家监察委员会可以参仿英国私部门的监察专员制度，在与民生关系密切的供水、供气、供电、公共交通、通信、金融服务、有线电视、医疗卫生、文化教育等私领域设置专门的监察专员，受理消费者民生领域的投诉、检举和申诉，以确保民生领域的廉洁性和公道性。

(三)监察与勤政

在英国，监察专员既是善政之促进者，也是廉政之建设者，同时，亦为勤政之鞭策者——在其本来意义上，英文中的“Ombudsman”即“一个调查抱怨和不满，报告调查结果和公平解决事端的人，尤其是指在互相怨恨的几方之间，如消费者或学生和一机构、组织或公司之间”。公民的不满或抱怨，既可能源自于政府腐败，也可能源自于政府之懒惰。因此，英国监察专员制度本身机理内在地包含了懒政治理功能。中国设立监察委员会，也理当赋予其懒政治理功能和勤政价值导向。

在懒政治理层面，国家监察委员会将充当“党鞭”和“政鞭”的双重角色——作为党鞭，国家监察委员会要承担从严全面治党的使命，要将监督的鞭子抽向那些“为官不为”的党员干部；作为政鞭，国家监察委员会要承担在公务领域正风肃纪之功能，要将监督的鞭子抽打那些“公堂木偶”般的慵懒公务人员。(1)党的十八大以后，面对反腐败的高压态势，不少干部都以“不吃”、“不喝”、“不拿”、“不干”等“四不主义”消极应对，这是与“为民、务实、清廉”的要求背道而驰的。因此，“懒政”也一种腐败，也必须“坚持以零容忍态度惩治”。(2)懒政者抱着“不求无功，但愿无过”的信条，在其位不谋其政，尸位素餐，办事拖沓，遇责推诿，直接影响公共服务的质量，人民群众深恶而痛绝之。(3)未来的各级监察委员会可以考虑将现行的“治慵办公室”纳入其中，设置专门的懒政监察专门委员会，专门受理人民群众对懒政的投诉、申诉和检举。

在勤政导向层面，国家监察委当被赋予奖惩双重职能——国家监察当奖罚并举，“要让多干事、能干事、愿干事的干部‘上来’，让少干事、不干事、假干事的干部‘下去’。”(1)勤者，为政之要也。勤政者，德政之基也。人民政府的为官者，应当像习近平总书记所说的那样：夙夜在公，勤勉工作，努力向历史、向人民交一份合格的答卷。(2)勤政与廉政密不可分，“有‘勤’无‘廉’，政失之于公；有‘廉’无‘勤’，政失之于慵。”诚如《人民的名义》中沙瑞金所言：“廉和勤是一枚硬币的两个方面，做不到廉那是腐败，做不到勤那是变相腐败。”(3)《尚书》云：“功崇惟志、业广惟勤。”官勤则事成，民受其益；官不勤则事废，民受其害。设立国家检察委员会既要着眼于善政、廉政，亦当着力于勤政，为此，方可最大程度地展示设立国家检察委员会的价值、发挥其功能。

结 语

基于上述对英国不同类型监察专员的考察，可以看出：英国的公共监察专员在其发展过程中，不断的实现了与行政司法系统的结合，有效的监督了行政机关及公共部门的行为，保证了公民权利；私部门监察专员和混合监察专员在欧盟ADR指令的推动下，逐渐成为了消费者与经营者纠纷解决主体，在处理纠纷的过程中，监察专员逐渐与民事司法系统相结合。英国监察专员制度经过自身近五十年的发展以及变化中的社会环境的形塑，如公民逐渐增强的维权意识、人口结构的变化以及科技的发展等，不断丰富了监察专员的功能。从宏观上看，监察专员不断丰富和衍变的功能，对英国行政系统和司法系统产生了重要的影响，监察专员制度成为推动英国人权保障的不断完善的重要因素。

他山之石，可以攻玉。英国监察专员制度对中国的监察委员会改革实有诸多启示。其中最为重要的是其监察专员制度在善政、廉政与勤政等方面之功能和价值，当为中国监察委员会在制度设计上提供了很好的借鉴，并以此引领其法律定位、功能配置和组织建设等具体制度安排。

注释：

① 如李红勃：《人权、善政、民主：欧洲法律与社会发展中的议会监察专员》，载《比较法研究》2014年第1期；吴天昊：《议会行政监察专员制度的新发展》，载《上海行政学院学报》2008年第11期；肖进中：《价值、运行与启示——域外监察专员制度与中国》，载《河北法学》2017年第1期等文章都是对议会监察专员制度的探讨。

② 国际律师协会对监察专员的界定为：监察专员由宪法规定或者由立法机关或议会授权，并且对立法机关或者议会授权，其具有高度独立性，受理受到政府机关、部门或者公务员对公民权益侵害或者这些机关和个人肆意行为的申诉。其具有调查权、矫正行为的建议权以及发布报告的权力。(The International Bar Association defined the ombudsman in 1974 as: “An office provided for by the constitution or by the action of the legislature or parliament and headed by an independent high-level public official who is responsible to the legislature or parliament, who receives complains from aggrieved persons against government agencies, officials and employees or who acts on his own motion, and who has the power to investigate, recommendation corrective action, and issue reports.”)

③ 私部门监察专员从产生起，便是作为公民诉讼解决纠纷的另一种选择，或者说是替代方式。2004年在the Lord Chancellor’s White Paper ”Transforming Public Services: Complaints, Redress, and Tribunals”(大法官2004年白皮书中的“公共服务变革：投诉、救济和法院”)的报告中，第一次在官方文件中将私部门监察专员与法院和行政裁判联系起来。(Walter Merricks. Private Sector Ombudsman Schemes and the Administrative Justice System. Speech at the annual conference of the Administrative Justice and Tribunals Council, 12 November 2009.)

④ 第二次世界大战前夕，英国航空部根据当时的紧急权力法强制征购多塞特郡的克里切尔高地，供空军训练用。当时与所有主约定一旦空军不需要时，由土地所有主重新买回。战争结束后，空军不再需要该地，航空部把他移交农业部，农业部准备出卖或出租。这时，原所有主已亡，他的女儿和女婿马顿海军少校夫妇请求购回该地。农业部不接受，将这块土地卖给政府地产管理局，管理局又租给另一农户经营。马顿少校一再抗议和呼吁无效。农业部长任命皇家大律师克拉克调查这个案件。调查报告于1954年发布，对农业部官员提出严厉批评，调查报告认为农业部官员的行为错误，并不违法。此时，法学家国际委员会英国分会“司法界”成立一个以怀亚特为首的委员会，特别关注公民由于虽然合法但是不良的行政行为所受的侵害的补救手段问题。该委员会就此问题专门研究了斯堪的纳维亚地区的行政监察专员制度，并于1961年提出在英国设立议会行政监察专员。1967年，工党政府接受该委员会的建议，通过议会行政监察专员法，同年，在英国境内设立议会监察专员。参见王明扬：《英国行政法》，北京大学出版社2007年版，第194-195页。

⑤ 议会监察专员所运用的特别报告权的案件包括：(1)July 1978, Rochester Way, Bexley - Refusal to meet late claims for compensation, Sixth Report, Session 1977-78, HC 598；(2)February 1995, The Channel Tunnel Rail Link and Blight: Investigation of complaints against the Department of Transport, Fifth Report, Session 1994-95, HC 193；(3)July 2005, A Debt of Honour’ The ex gratia scheme for British groups interned by the Japanese during the Second World War, Fourth Report, Session 2005-2006, HC 324；(4)March 2006, Trusting in the pensions promise: government bodies and the security of final salary occupational pensions, HC 984；(5)May 2009, Injustice unremedied: the Government’s response on Equitable Life (HC 435)；(6)December 2009, Cold Comfort: the Administration of the 2005 Single Payment Scheme by the Rural Payments Agency, HC 81；(7)July 2014, A report by the Parliamentary Ombudsman on an investigation into a complaint about the Electoral Commission, HC540.See Lucinda Maer and Michael Everett. The Parliamentary Ombudsman: role and proposals for reform. BRIEFING PAPER. Number CBP7496, 16 March 2016, p7

⑥ Private organizations that are delivering hybrid public/private service.

⑦ 法律监察专员(the Legal Service Ombudsman)的管辖范围是英格兰和威尔士的，苏格兰通过单独立法设立其法律监察专员(the Scottish Legal Services Ombudsman)。

⑧ http://www.ombudsmanassociation.org/association-history.php. 2017年4月20日访问。

⑨ https://www.ombudsman.org.uk/about-us/who-we-are/the-ombudsman. 2017年4月17日访问。

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[10] Walter Merricks. Private Sector Ombudsman Schemes and the Administrative Justice System. Speech at the annual conference of the Administrative Justice and Tribunals Council [Z]. 12 November 2009.

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[33] 李晓辉.公域与私域的划分及其内涵[J].哈尔滨商业大学学报(社会科学版),2003,(04).

TheTypes,FunctionsandEnlightenmentofBritishOmbudsman

ZhangQian

(Taiwan Research Institute of Wuhan University, Wuhan Hubei 430072)

There are three types of ombudsman in the UK, respectively are public sector ombudsman, private ombudsman and the hybrid ombudsman. The public ombudsman supervises the maladministration of the Executive, as well as improves the development of the “good administration” principle by using the power of investigation and suggestion. Meanwhile, the private sector ombudsman and the hybrid ombudsman gradually become the subject of consumer disputes thanks to the government reform, judicial reform and the EU Directive (ADR). Hence, the Ombudsman plays a very important role in propelling the principle of Good government,Honest government and Assiduous government, guaranteeing the human rights and upholding the rule of the law.This system arrangement is of great implications to the reform of China's supervisory system in terms of role orientation, function arrangement and organizational structure.

types; functions; good administration; honest government; assiduous government

1002—6274(2017)04—139—12

DF07

A

本文为中国法学会“研究阐释党的十八届六中全会精神”重点专项课题《国家监察立法研究》(课题编号：CLS(2016)ZDZX12)的相关研究成果。

张 倩(1986-)，女，山东东营人，法学博士，武汉大学台湾研究所研究员，研究方向为宪法与行政法。

(责任编辑：黄春燕)