浅析资产评估法对资产评估行业的影响

陈俊发

《中华人民共和国资产评估法》（以下简称《评估法》）于2016年7月2日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过并于2016年12月1日起施行。毫无疑问，《评估法》的颁布和实施不仅确立了资产评估行业在社会经济生活中的法律地位，同时也是本届政府“简政放权、放管结合、优化服务”的执政理念在资产评估行业的重要实践。伴随着我国改革开放政策的确立和持续实践与社会主义市场经济体系的建立和不断发展，我国资产评估行业也从建立产生到不断发展壮大。在我国改革开放和社会主义市场经济30余年的实践中，资产评估为各类资产的产权交易、各类经济组织改制成现代企业等经济活动提供独立的第三方价值评估服务，在一定程度上为节省社会经济生活中的交易成本、维护社会主义市场经济秩序等方面发挥了重要作用；同时，我们也应看到，由于长期缺乏法律规范、行政上的多头管理等因素也使资产评估行业在发展过程中面临诸多问题，与社会主义市场经济的其他参与主体的期望仍有一定的差距。从总体上看，《评估法》与以往的有关评估行业行政监管制度相比较，改变最为突出的主要集中在两个方面，其一是《评估法》放开资产评估机构出资人对非自然人的限制，其二是《评估法》在一定程度上放开评估报告对非评估师的评估专业人员签署的限制。本文试图从这两个方面，浅析《评估法》对资产评估行业的影响。

一、放开资产评估机构出资人对非自然人的限制

《评估法》第一章“总则”第二条规定：“本法所称资产评估（以下称评估），是指评估机构及其评估专业人员根据委托对不动产、动产、无形资产、企业价值、资产损失或者其他经济权益进行评定、估算，并出具评估报告的专业服务行为”，因此，《评估法》所述“资产评估”含盖了目前的“资产评估”、“房地产评估”、“土地使用权评估”、“矿业权评估”、“保险公估”和“旧机动车评估”等价值评估专业服务，相应地，“（资产）评估机构”也就包括现有的“资产评估机构”、“房地产估价机构”、“土地估价机构”、“矿业权评估机构”、“保险公估机构”和“旧机动车评估机构”。

以下简要介绍一下《评估法》颁布前，有关评估行政管理部门对“资产评估机构”和“房地产估价机构”的出资人（公司制评估机构的股东或合伙制评估机构的合伙人，下同）的基本规定：

《评估法》颁布前的“资产评估机构”是由中华人民共和国财政部（以下简称“财政部”）负责监管并颁发《资产评估资格证书》，其中涉及证券期货类资产评估业务的由财政部和中国证券监督管理委员会（以下简称“证监会”）共同监管并由财政部和证监会联合颁发《证券期货相关业务评估资格证书》。财政部于2011年8月11日发布的《资产评估机构审批和监督管理办法》（中华人民共和国财政部令第64号，以下简称“64号令”）第十三条的规定，资产评估机构的合伙人或者股东应当具备的第一个条件就是“持有注册资产评估师证书”；64号令第十四条规定“资产评估机构根据内部管理需要，……可以增加一名非注册资产评估师的自然人担任合伙人或者股东……”。

《评估法》颁布前的“房地产估价机构”是由中华人民共和国住房和城乡建设部（原中华人民共和国建设部，以下简称“住建部”）负责监管并颁发《房地产估价机构资质证书》。原建设部于2005年10月12日发布的《房地产估价机构管理办法》（中华人民共和国建设部令第142号）第二章“估价机构资质核准”中规定“房地产估价机构应当由自然人出资，以有限责任公司或者合伙企业形式设立”（第八条），“……股东或者合伙人中有一半以上是注册后从事房地产估价工作3年以上的专职注册房地产估价师；有限责任公司的股份或者合伙企业的出资额中专职注册房地产估价师的股份或者出资额合计不低于60%”（第九条）。

《评估法》第三章“评估机构”第十五条“评估机构应当依法采用合伙或者公司形式，聘用评估专业人员开展评估业务。合伙形式的评估机构，应当有两名以上评估师；其合伙人三分之二以上应当是具有三年以上从业经历且最近三年内未受停止从业处罚的评估师。公司形式的评估机构，应当有八名以上评估师和两名以上股东，其中三分之二以上股东应当是具有三年以上从业经历且最近三年内未受停止从业处罚的评估师。评估机构的合伙人或者股东为两名的，两名合伙人或者股东都应当是具有三年以上从业经历且最近三年内未受停止从业处罚的评估师”。

从以上规定可以看出，《评估法》颁布前，无论是“资产评估机构”还是“房地产估价机构”，其出资人都必须是自然人，且对该等自然人中评估师（注册资产评估师或房地产估价师）的数量都有较为明确的规定；而《评估法》既未对评估机构的出资人都必须是自然人作出强制性规定，也未对评估师的出资比例（公司制评估机构的股权比例或合伙制评估机构的合伙份额）作出强制性规定，只是从作为出资人的评估师占全体出资人的人数比例上有最低要求，即三分之二以上合伙人或股东应当是具有三年以上从业经历且最近三年内未受停止从业处罚的评估师。

也就是说，《评估法》并不禁止非自然人作为评估机构的出资人，也就是说法人（企业法人或社团法人）甚至其他合法经济组织或社会组织可以成为评估机构的合伙人或股东，同时，《评估法》也没有对评估师以外的其他出资人的出资比例进行限制。

按照李克强总理提出的让市场主体“法无禁止即可为”，让政府部门“法无授权不可为”执政思想，《评估法》对评估机构的出资人的规定将可能对评估机构乃至整个评估行业产生重大影响。

从积极意义上讲，市场主体中的金融机构（如商业银行、担保机构、资产抵押机构、投资银行、保险公司等）、中介服务机构（如提供审计服务的会计师事务所、提供企业并购咨询服务的机构、提供资产交易咨询服务的机构等）都有可能成为评估机构的出资人并成为评估机构的实际控制人，一方面这类机构不仅自身有对价值评估服务的需求，而且价值评估往往也是他们内部控制的一个重要环节，另一方面，他们拥有多而稳定的评估业务的客户资源。这可能会加快评估机构的专业化发展的步伐。

例如：从事社会审计服务的会计师事务所，由于公允价值在上市公司的普遍采用和公司财务报表的报告日涉及大量的资产减值测试，如果这类会计师事务所能够作为评估机构的出资人甚至控制一个评估机构并且将其定位在主要提供以财务报告为目的的评估服务上，那么很有可能发展起一批主要从事以财务报告为目的的评估机构。

再例如，从事公司并购服务业务的投资银行，由于其自身就是提供公司并购经纪服务和财务顾问服务的专业机构，如果投资银行成为评估机构的出资人甚至控制一个评估机构并且将其定位在主要提供以企业价值为目的的评估服务上，那么很有可能催生一批主要从事企业价值评估服务的评估机构。国际上一些大型的投资银行都设有专门从事公司价值评估工作的内部机构。道衡（Duff & Phelps）2015年收购美国评值公司（“美评”，American Appraisal）就是一个这方面的典型案例，道衡作为全球首屈一指的估值及企业财务顾问，在估值、纠纷咨询、并购重组以及合规与监管咨询领域拥有丰富的专业经验，其业务遍及世界最为主要的发达经济体，其美国的并购及企业融资和重组服务由Duff &Phelps Securities, LLC.提供，该公司系美国金融业监管局/美国证券投资者保护机构(FINRA/SIPC)成员。道衡在英国和德国的并购咨询及企业融资服务由Duff & Phelps Securities Ltd.提供，该公司已获得金融监管部门授权并接受其监管。而美评是全球规模最大、历史最悠久的评估顾问公司，其从事价值评估的历史已经超过120年（美评成立于1896年）。

又例如，目前中国的商业银行从事的贷款业务中，大部分都是需要资金需求方提供财产担保，如果商业银行成为评估机构的出资人甚至控制一个评估机构并且将其定位在主要提供以财产抵押为目的的评估服务上，那么很有可能发展一批主要从事以财产抵押为目的的评估机构。

如果相关法人能够认识到《评估法》的这种积极意义并付之于实践，那么很有可能在一定程度上对评估行业内的现有评估机构进行并购重组或“洗牌”。笔者认为，这种并购重组有利于评估行业的精细分工和专业化发展。特别是能够解决评估机构所面临的客户资源问题，能够使他们将主要精力投入到专业研究及其实践上。

从消极方面讲，《评估法》放开非自然人作为评估机构出资人的限制，在一定程度上可能会产生对评估机构和评估专业人员的独立性的疑虑。笔者理解这种疑虑，但不赞成以此为由来限制非自然人作为评估机构出资人。在实践中，评估机构的出资人或者评估机构与其实际控制人之间是通过资本连接在一起的关联方，但毕竟还是两个不同的主体，各自均依法独立承担各自的法律责任，也就是说评估机构的出资人的权利义务与评估机构的权利和义务至少在法律上是可以完全区分的。更何况，签发评估报告的人是评估机构的评估专业人员，而评估专业人员在执业过程中至少要受到相关评估准则的制约。

基于以上分析，笔者认为，评估行业行政监管机关应本着开放的态度，积极面对这种影响；评估行业自律组织应当从完善评估准则的角度积极应对；而评估机构和评估专业人员更要从提升内部控制制度建设、职业道德建设和过硬的专业素质建设的角度作好积极准备。

二、放开评估报告对非评估师的评估专业人员签署的限制

《评估法》第二章“评估专业人员”第八条规定：“评估专业人员包括评估师和其他具有评估专业知识及实践经验的评估从业人员。评估师是指通过评估师资格考试的评估专业人员。国家根据经济社会发展需要确定评估师专业类别”；《评估法》第四章“评估程序”第二十七条规定：“评估报告应当由至少两名承办该项业务的评估专业人员签名并加盖评估机构印章”；《评估法》第四章“评估程序”第二十八条规定：“评估机构开展法定评估业务，应当指定至少两名相应专业类别的评估师承办，评估报告应当由至少两名承办该项业务的评估师签名并加盖评估机构印章”。

首先，《评估法》将评估业务划分为法定评估业务和非法定评估业务，并对法定评估业务加以明确，法定评估业务是指“涉及国有资产或者公共利益等事项，法律、行政法规规定需要评估的”评估业务。

其次，《评估法》在上述评估业务分类基础上，只对法定评估业务的评估报告必须由承办该法定评估业务的评估师签署作出了限制性规定，而放开了非法定评估业务对非评估师的评估专业人员签署评估报告的限定。

目前，我国评估业务还主要是以法定评估业务为主的，所以，在某种意义上说，法定评估业务的规模决定了评估行业的规模。随着我国社会主义市场经济体系的逐步完善，市场主体的多元化发展壮大，涉及非国有、非公共利益、法律法规未明确规定需要评估但相关当事方又需要评估服务的评估业务可能会逐步增加，当这类业务增加到一定程度以后，非评估师的评估专业人员的专业工作也得到社会广泛认同时，非评估师的评估专业人员就可以在自己参加的非法定评估业务中签署评估报告。

就目前情况来看，非评估师的评估专业人员在自己参加的非法定评估业务中签署评估报告的趋势尚未形成，这至少有两个方面的原因，一是目前非法定评估业务的数量有限，二是非评估师的评估专业人员的社会认同感还比较低。对于后者需要评估行业自律组织在加大社会宣传力度的同时，建立与评估师管理相一致或者相近的自律管理模式，使社会公众和委托方能够了解并查询到非评估师的评估专业人员的相关执业信息。