基层国土资源局行政复议诉讼的情况分析与对策

□安吉县国土资源局 周 军 孙年红

基层国土资源局行政复议诉讼的情况分析与对策

□安吉县国土资源局 周 军 孙年红

行政复议和行政诉讼都是解决行政争议，对行政机关的行政管理进行监督，对行政相对人遭到违法和不当行政行为侵害给予救济的法律制度，行政相对人采用行政复议、行政诉讼等救济渠道维护自身合法权益是一个国家依法治国的重大体现，也是行政机关依法行政的有效手段。近几年以来，安吉县国土资源局在着力推进依法行政、努力打造阳光国土上积极开展工作，在维护群众利益上提出阳光征地、阳光规划、阳光执法等系列阳光国土建设，切实维护行政相对人的合法权益。

2015年5月1日新的行政诉讼法颁布实施以来，由于采用登记立案制，行政复议和行政诉讼案件也随之增加，尤其是2015年，应诉的行政复议、行政诉讼案件为近几年最多的一年。现就安吉县国土资源局的行政复议、行政诉讼情况总结分析如下。

一、基本情况

1.行政复议情况

2015-2017年6月底，安吉县国土资源局共向上级行政机关和县人民政府应诉办理行政复议案件（以下简称办理行政复议）14件，其中11件维持该局具体行政行为，1件驳回申请人复议请求，1件撤销，1件正在办理。14件案件中，向湖州市国土资源局应诉办理2件、县政府法制办1件。两年来无行政复议败诉案件发生。

2.行政诉讼情况

2015-2017年6月底，应诉行政诉讼51件。2015年度共办理各类行政诉讼案件24件（均为2015年5月1日后立案的），其中：代理县政府诉讼案件（以下简称代诉）6件。在全年的24件行政诉讼案件中，二审案件3件。年内审理结案24件，维持具体行政行为21件（含3件撤诉），其中一审败诉3件，二审败诉1件（为一审败诉，提起上诉）；2016年行政诉讼应诉17件，其中代诉2件，12件维持具体行政行为，4件驳回诉讼请求，1件撤诉；2017年1-6月行政诉讼应诉10件，其中代诉5件，5件维持具体行政行为，5件代诉再审正在审理。

二、主要特点

1.信息公开数量剧增，或成不当维权手段

2015年以来（尤其是新的行政诉讼法颁布实施两年以来）该局应诉行政复议14件，行政诉讼51件，其中信息公开的19件，占29.23%，因征地拆迁引起的24件，占36.92%，其它涉及土地登记、土地使用权归属，行政决定以及矿产资源等22件，占33.85%，涉及的行政复议、行政诉讼的内容均与老百姓重大切身利益相关。一些当事人（原告）相互串联效仿，结成利益同盟现象愈演愈烈，每次法院开庭，全县十多个上访专业户均到庭声援，甚至庭审后大吵大闹，以通过营造声势达到给政府、行政机关施压之目的。这些拆迁当事人在其拆迁利益或诉讼得不到满足时，通过申请政府信息公开寻求新的救济和监督的突破口，有的甚至叫嚣政府、行政机关，如在法庭上叫嚣准备100个申请信息公开或行政诉讼案件，该类案件成为2015年以来，行政复议、行政诉讼工作的一个新的特点。

2.一人（一事）多诉，溯本求源现象突出

该现象集中体现在征地，拆迁类案件中，同一个或同一批被拆迁人因对征地拆迁的补偿安置存在争议，从而对行政机关或县人民政府在征地拆迁过程中的数个环节作出的多个具体行政行为均提起行政复议或行政诉讼，不仅诉前置的审批行为，如规划许可证、省政府农转批文等，还诉政府信息公开、挂牌出让公告和出让合同等，个别被征地拆迁人存在滥用诉权、重复诉、连环诉等情况，如某街道11人从信息公开一直到诉征地方案、农转批文以及供地方案，同时涉及到绿化率以及规划许可证、商品房开发建筑许可证等，涉及内容大且难应复应诉。

3.代为应诉成部门重任，承办压力大

2015年以来安吉县国土资源局代县人民政府参与行政诉讼案件13件，占全年度行政诉讼案件51件的四分之一，占比率高达25.49%，此类案件均涉及土地征收、拆迁安置等内容，牵涉当事人利益较大，案件涉及面广、应诉要求高、时间任务紧。在实际操作中，一旦处理不当，极有可能引发不稳定因素，而且代县政府应诉的均为群体性上诉案件，如某街道11人、某社区近两三百人的群体、某乡的村民组等，都是人员多、利益大，且难协调，给国土资源部门承办工作增大压力。

4.案件处理缺少缓冲，胜诉成功率低

国土资源案件由于涉及老百姓切身利益，当事人在申请政府信息公开以及信访后均向人民法院提起诉讼，有的个别案件由于涉及面广、人员较多、矛盾突出，给人民法院的法官在审理案件上带来影响，且有的案件在法院一审、二审判决后仍有部分上诉人（原告）通过各种途径，如请新闻媒体、串访、联访进行申诉和信访。有的个别案件因为土地权属问题，时间长、历史遗留问题较多、诉讼后法院庭前协调难。同时，新的《行政诉讼法》的出台，采用登记制代替以前的立案审查制，大量的原本可以采用协调、行政复议、行政裁决等途径解决问题的案件涌向法院，导致法院压力增大，行政机关也难于参与庭前协调，由于部分案件中，在原《行政诉讼法》使用期间因行政机关部分瑕疵而可以协调解决的途径被堵死，行政机关的行政诉讼胜诉率难以保证，加大了败诉率的产生。

三、相关案列分析

1.信息公开案件

国务院信息公开条例于2008年5月1日起施行。因行政机关和行政相对人的理解，信息公开申请比较少，且答复的较少，很少用答复书来答复，更多是在申请时当面复印给申请人。2015年，安吉县国土资源局第一次遇到因信息公开答复不服而提起诉讼的行政诉讼案件。之后，申请人均采用书面形式申请并要求答复，要求提供申请资料复印件。因工作人员理解上的滞后，对申请信息是否应该公开以及书面答复的内容如何准确把握等能力的欠缺，造成申请人的不满。2015年共有8件申请人不服答复提起行政诉讼、2件提起行政复议，而在8件提起行政诉讼案件中，维持具体行政行为5件，败诉3件，败诉率为37.5%。具体案列有：一是王某与申某分别于2014年9月向安吉县国土资源局申请要求公开2007年1月份以来灵峰村、康山村土地被征得下列信息：补偿安置方案公告、征地结案报告、用地审查报告。而该局在审查后于同年10月10日给予答复称征地补偿方案公告属主动公开信息，告知网址，要求其自行查阅，一审法院认可。但对征地结案报告或用地审查报告则告知其信息不存在，且在答复文书制作上不规范，出具了“信息不存在告知书”，一审法院认定为上述行政行为明显失当，应该告知其申请人作出更改、补充，因此撤销了该局的具体行政行为，要求重新答复。二是某街道某某因拆迁等问题向安吉县国土资源局申请天使乐园区块的征地的相关信息，在该局答复书中告知其第二项的中标单位的相关信息，建议其登陆安吉县公共交易平台网站查询，并告知其网站为更新前的网址，一审、二审法院皆认为该局告知其的网址不能直接获取信息，且告知的是地块号而不是天使乐园区块无法使申请人准确获取信息，裁定撤销安吉县国土资源局的信息公开答复的第二项，要求国土资源局重新答复。

2.土地登记与确权案件

2015年以来应诉土地登记和确权案件6件，该类案件为代为政府应诉。例如：安吉县某村个别村民组与该村村委会废弃村小学的土地权属争议，经县人民政府行政复议，申请人不服并向湖州市中级人民法院提起诉讼。由于该案件发生时间久远，且历史原因复杂，一审法院认为最好能在庭前协商，通过大量工作申请人最终撤诉。而另一件某街道某某因土地登记不服，一审法院裁定驳回后改为起诉土地征收。虽该案最终判决维持具体行政行为，但同时也反映出该局在历史档案的管理上存在诸多问题。

3.征地与拆迁类案件

2015年以来安吉县国土资源局共应诉此类案件24件（部分与信息公开案件重复），其中代县政府应诉的8件，7件以裁定维持或驳回申请人请求结案，1件由申请人撤诉；其余16件除均维持具体行政行为。从此类案件审理结果分析看，该局在土地征收，特别是2015年1月起实施的集体土地房屋拆迁意见以来，在实体、程序以及依据的法律上做得比较到位，因此此类案件败诉少，目前无一败诉。

4.行政决定以及行政审批类案件

2015年以来安吉县国土资源局共应诉此类案件2件，1件结案维持，另1件由中院发回重审（一审维持）。此类案件暴露该局依法行政以及依照法律程序上有较多瑕疵。如某社区，1998年申请临时用地，履行复耕义务时间为2000年，该局在2015年4月向其作出要求履行复耕义务的行政决定。其不服下发的责令其履行土地复耕义务的行政决定，认为有帮助政府拆其房屋之嫌（恰逢该地段因公共实施建设需要征收），一审法院裁定驳回，原告不服，诉至中级法院，目前该案未结案。虽案件一审维持，但问题较多：一是该局在下发的行政决定文书中，对处罚的责任主体的认定有争议；二是基层中心所工作人员所出具的文书，对行政决定书中认定的事实表达不清，适用的法律条文有所争议；三是在制作询问笔录、法律文书送达等方面有较大的瑕疵。如某镇某某因不服对其审批行为予以撤销的行政行为不服，而提起诉讼。该案通过协调以申请人撤销而结案，但也暴露出安吉县国土资源局在具体行政行为作出前的相关程序未到位，作出行政行为前未告知其救济渠道以及相应的程序，仅凭一份行政决定书撤销其农村建房审批的具体行政行为，有所不当。

5.矿产等其他类案件

2015年以来安吉县国土资源局共应诉此类案件9件，9件均维持具体行政行为。因安吉县专门成立了独立的局级单位矿资办，前几年此类案件的行政诉讼均在县矿资办。2015年，有9件安吉县国土资源局作为被告，且均为同一原告，从一审到二审，上下多次，因体制问题，此类案件接触不多，应诉难度大，由于无法监督矿资管理部门的具体行政行为，故在行政诉讼中败诉风险较多。

四、做法与成效

1.领导重视，注重决策合法

领导历年来高度重视依法行政的工作，每年的工作重点中就如何开展依法行政都有明确的要求：要将行政复议、行政诉讼工作纳入具体考核中，要在作出决策时首先考虑到合法性问题，程序合法和实体合法，要制定政策等法律文书要有法可依。如该局在处理具体审批事项以及行政文书即使不涉及诉讼，也主动征询法院、县法制办以及市局法规处意见后再作出决策，确保合法。领导重视的另一个方面体现在局行政负责人能出席全部开庭审理案件，行政负责人出庭应诉率100%。

2.学法用法，注重依法行政

近几年来，局党委十分重视系统干部职工学法用法以及社会普法工作，尤其是在学法用法上，局行政每年安排专项资金用于普法学法以及行政诉讼上，系统干部职工通过自学、组织专题培训以及外请专家教授来局授课等多种方式，努力提高干部职工学法用法水平，在社会层面上局每年利用“4·22”地球日、“6·25”土地日、“12·4”法制宣传日开展丰富多彩的社会宣传与普法活动，努力营造崇尚、遵守和维护土地法律法规的良好氛围。

3.科室配合，推进良性互助

严格按照市局、省厅《行政诉讼和行政复议应诉工作制度》，由法规科牵头负责应诉工作，各业务科室积极配合，明确应诉原则、办理规程、职责分工，确保应诉案件办理质量，同时加大和法院、法制办间的协调配合和良性互助，通过联席会议、案件讨论会等多种形式，共同破解行政复议与行政诉讼中遇到的难题和困境。

五、存在问题分析

1.系统内外依法行政意识有待提高

一是领导重视，依法依规办事意识有待提高。首先是系统内领导对依法行政的意识不强的问题。系统内部不重视依法行政，用经验、凭感觉办事的现象存在。有时系统内领导对全县面上的土地违法行为不够重视，其次是系统外的县、乡镇两级领导以及行政村的村官们，忽视土地法律法规、用地秩序。二是系统干部职工在日常的土地管理行政工作中的依法行政的意识淡薄。主要体现为重实体、轻程序，认为只要注重行为的结果，忽略了程序的合法。如土地审批、违法用地查处以及土地登记等具体行政行为，所依照的法律法规不符合导致行政复议与行政诉讼的败诉。

2.法制机构与制度有待健全

法规科是局里的法制机构，现有工作人员3人，承担了大量的应诉、信访事由，人少量大。特别是 2015年，安吉县国土资源局应诉24件、应复议3件，全年27件，是2014年的2倍多，应诉难度大。而且，科班出生的法律工作人员没有，目前从事依法行政管理工作人员中2人为在职教育法律本科，应诉工作依赖于有偿律师服务，机构设置力量急需加强。同时局里相关依法行政的制度有待健全，如《信息公开办法》《法治国土建设》《行政复议、行政诉讼应诉规则》等法律制度有待健全和完善。

3.政府信息制作和保存有待规范

2015年因信息公开而产生的行政诉讼、行政复议10件，而在已审理结案的6件行政败诉的案件中，败诉的有3件，败诉率高达全年行政复议、行政诉讼案件的11.11%，主要原因：一是制作和保存的政府信息不规范、不全面、有的无法公开；二是对主动公开的政府信息更新或主动公开速度缓慢，使申请人无法及时从网络这一主动公开的信息渠道上获取所需要的信息；三是政府信息公开答复上文字表述不确切（这是信息公开案件败诉的主要原因）；四是信息公开申请的收发处理不规范，没有建立办理政府信息公开收文登记批阅制度，容易错失法定十五天内必须答复的具体时间。

4.具体行政行为中的不当程序有待理顺

一是征地行为中，被征地农民知晓的问题程序，有的征地农民不知道，前几年甚至有村民代表出席其他会议的签到表代替征地时村民代表会议签到表，有的人物不符，有的时间与地点不符；二是农村集体土地征收拆迁的程序问题，尤其是“二公告一方案”的公告时间、地点以及送达的证明材料等，前后程序秩序问题易引起程序违法；三是由部分具体行政行为作出时的决策程序以及实施过程中的程序缺失，如“责令改正违法行为通知书”出具之前相应的举报、立案、领导审批等程序缺失；又如在撤销农村私人建房审批时，就一张文件，没有启动撤销行为决定的相关程序；四是部分行政决定的行政行为未告知行政相对人具体的法律救济渠道。这些不当程序在诉讼中都是败诉的主要原因。

5.有法不依或法律适用不当急待避免

一个行政机关作出的具体行政行为必须符合主体、程序、法律依据三大主要部分，工作中重实体、轻程序以及适用法律错误等现象不同程度出现，如在土地登记中，有关法律多，且有的法律法规时间久远，适用法律把握难；在执法监察上，有时出现在通知书有上位法与下位法的冲突，有时违法条款为《中华人民共和国土地管理法》，而在处罚上却采用《浙江省土地监察条例》等现象。

六、对策与建议

1.领导高度重视，严格依法行政，从源头上预防和减少行政争议

领导重视该项工作不仅要从领导班子自身高度重视，同时还要将该项工作纳入到全局中心工作中去，因为依法行政是全局工作的重要保障，要从具体工作中体现重视。一是在作出决策时，努力体现依法、科学、民主的要求，广泛听取意见，尤其是法制工作者的意见和建议，防止因具体行政决策不当而引发行政争议；二是在作出具体行政行为时，要做到实体和程序双规范，保证具体行政行为合法、适当；三是切实履行化解行政争议的责任，坚持调解优先、查清事实、有错必纠，对于重大复杂、易对社会稳定造成重大影响的应诉案件，更要积极采取稳妥的措施减少行政争议对行政机关的伤害和影响。

2.加强法制机构和制度建设，从制度上预防和减少行政争议

法制机构是具体承办行政复议、行政诉讼应诉的重要科室，要充分加强法制机构在人员、制度上的建设，充分发挥法制机构工作人员的主动性。一是加强法制机构的配置，从每年的公务员招录中，及时补充具有专业知识的人才到法制机构，充分发挥其法律知识作用，确保全局在行政复议、行政诉讼工作的主动性；二是健全相关制度，及时制定完善《安吉县国土资源行政复议、行政诉讼应诉规则》《安吉县国土资源局2016-2021年依法行政和普法工作实施意见》以及《关于全面推进法治国土建设的实施意见》等制度；三是创新探索法治工作者参与具体业务科室政策制定，完善《土地地价会审制度》《土地违法案件查处会审制度》，探索建立土地登记、政府信息公开等中心工作的科室联合会商（会审）等制度。切实增强服务意识和规范意识。

4.建立健全监督制约机制，从责任上预防和减少行政争议

要建立健全行政许可和行政执法等行政工作监督制约机制和行政行为过错责任追究制度，要进一步强化责任制考核，要把奖罚制度与行政许可和行政执法责任制挂钩，增强行政许可和行政执法工作人员的责任心，要进一步落实行政许可和行政执法监督制度，以追究行政许可和行政执法过错责任，促使行政许可和行政执法人员公正、严格许可和执法。

3.规范自身行政行为，从规范上预防和减少行政争议

一是加大行政许可和行政执法工作人员的法制学习力度。及时更新执法人员的法律知识，每年充分利用“4·22”地球日、“6·25”土地日、“12·4”法制宣传日等国土宣传日的重大活动，用自学、培训、请进来、送出去等方式方法，加大执法干部的法制培训。二是规范行政许可和行政执法工作的自身行政行为。要从小事做起，事前做好调研，事中做好实体和程序的双规范，事后要做好监管等工作，要在依照法律法规的基础上确保具体行政行为合法、合理，减少行政争议。三是规范和完善信息公开工作，减少重点领域的败诉案件。政府信息公开工作人员要认真学习领会《政府信息公开条例》，要进一步统一规范政府信息公开的申请、受理、答复等程序，树立“公开是常态，不公开是例外”的信息公开的原则，抓好的政府信息网上主动公开工作，要认真做好系统政府信息的制作、保存以及交接和登陆工作。同时进一步完善信息化工作，要保障人民群众能在便捷、快捷的方式下获取政府信息。四是及时召开案件分析会，要从2015年度败诉的具体案件中总结信息公开工作的经验教训，

小知识

什么叫基本农田保护目标责任制? 其主要内容是什么?

根据《基本农田保护条例》的规定，基本农田保护目标责任制是为保证实现本行政区域内土地利用总体规划确定的基本农田保护目标和任务，由县级以上地方各级人民政府采取目标管理办法，明确目标任务、制定考核办法、采取措施并进行责任考核、兑现奖惩的一项基本农田保护制度。

主要内容是：

县级以上地方人民政府将基本农田保护工作纳入国民经济和社会发展计划，确定基本农田保护目标和任务；将基本农田保护工作作为政府领导任期目标责任制的一项内容；上一级政府应当监督下一级地方人民政府基本农田保护工作的实施。