公益诉讼中违法行政行为与民事侵权行为复合关系

文◎裘晓东 展志兵

公益诉讼中违法行政行为与民事侵权行为复合关系

文◎裘晓东*展志兵**

公益诉讼中违法行政行为与民事侵权行为交织、结合，共同造成环境污染的损害后果，构成行政民事复合侵权行为。体现为：侵权主体的双重性、侵权行为的复合性、侵权行为的特定结合、损害结果的不可分性和同一性。行政民事复合侵权责任应遵循民事赔偿责任与行政救济途径的两分法。对行政民事复合侵权行为提起公益诉讼应遵循集中管辖、异地管辖的“三诉合一”原则。

公益诉讼 违法行政行为 民事侵权行为 复合侵权 管辖

在公益诉讼中，围绕着社会公共利益的损害后果，存在着违法行政行为与民事侵权行为复合侵权的现象。在吉林省白山市人民检察院诉白山市江源区卫生和计划生育局、白山市江源区中医院行政公益附带民事公益诉讼案中，检察机关发现既存在医院环境污染侵权行为，又存在卫生和计划生育局违法行政许可和不履行监管职责的违法行政行为。违法行政行为与民事侵权行为交织、结合，共同造成环境污染的损害后果。这种复合侵权现象在环境资源公益诉讼案件中不在少数，有一定的普遍性，从而引发我们对公益诉讼中行政民事复合侵权关系的一系列思考。

一、违法行政行为与民事侵权行为复合的概念及特征

违法行政行为与民事侵权行为复合，是指人民检察院在办理公益诉讼案件过程中，基于共同的事实原因或法律原因，行政机关违法行使职权侵权与自然人、法人和其他组织侵权相结合造成同一社会公共利益受损的情形。［1］在法治改革进程中的公益诉讼实践，基于最大限度保护社会公共利益、实现依法行政之考量，违法行政行为与民事侵权行为结合形成的行政民事复合侵权理论可以运用于行政公益附带民事公益诉讼领域。其特征为：

一是侵权主体的双重性。侵权主体中至少有一个是行政主体，其他主体为具有独立民事行为能力的自然人、法人和其他组织（以下统称“个人”）。

二是侵权行为的复合性。行政主体的侵权方式是违法行使职权，个人的侵权方式为民事侵权。

三是侵权行为特定结合。违法行政行为与民事侵权行为毕竟主观上不具有共同致人损害的故意或过失，但违法行政行为与民事侵权行为于特定时空内交织或结合，这种结合并不是直接结合在一起作为一个原因力对同一损害后果施加作用的。违法行政行为是作为民事侵权行为的先决行为或前提行为，［2］并不与民事侵权行为直接结合成一个原因，与民事侵权行为相比较，对于损害后果的发生所起作用是不同的。在公益诉讼中，须分清各自行为对加害后果的原因力大小，分别督促行政机关依法正确履行职责，一并解决民事主体对国家利益和社会公共利益造成侵害的问题。

四是损害结果的同一性。无论违法行政行为还是民事侵权行为都对损害社会公共利益的结果产生作用，该损害结果是同一、不可分割的整体。［3］

五是责任承担的复杂性。行政公益附带民事公益诉讼作为公益诉讼的特殊类型，其违法行政行为与民事侵权行为的共性之一就是在于都具有严重社会损害性。违法行政行为与民事侵权行为结合形成的行政民事复合侵权责任与单独侵权行为责任相比较，具有一定的复杂性。

在上述典型案例中，白山市人民检察院提出的公益诉讼诉求是分为追究民事责任和行政责任两部分，民事责任部分请求判令中医院停止违法排放医疗污水，行政责任部分请求确认卫生和计划生育局校验监管行为违法，并要求该局履行监管职责责令中医院整改建设污水净化设施。法院判决对这两部分诉讼请求都予以了支持。

二、违法行政行为与民事侵权行为复合的构成要件

鉴于行政民事复合侵权行为兼具民事侵权和行政违法的一些特征，所以在构成要件上也有些重合之处，但同时也具有固有的特殊之处。我们采取案例分析法来厘清行政民事复合侵权行为的责任构成基本要件:

（一）主体要件

包含行政机关主体和民事侵权个人，且行政机关主体因其违法行使职权而侵权。民事侵权个人须具有独立承担赔偿责任的能力。行政机关主体违法行使职权侵权是行政民事侵权复合责任与传统民事责任在原因层面上的关键区别。若行政机关主体仅为普通民事侵权，则不引发行政民事侵权复合责任。从上述典型案例我们也可以看出，这起环境污染案的侵权主体是白山市江源区卫生和计划生育局、白山市江源区中医院，是复数，符合本要件的要求。

（二）行为要件

行为特定结合是指违法行政行为与民事侵权行为于特定时空内结合产生了损害行为，侵权人承担行政民事侵权复合责任。“特定”系排除侵权行为人的过错合意。违法行政行为与民事侵权行为在主观上可能并没有意思联络，在上述典型案例中至少是现有证据难以证明两者主观上有共同故意或者共同过失，他们在主观上是为了自己的利益而非寻求共同利益的无共谋行为。但出于违法行政行为与民事侵权行为之间的客观关联性，典型案例中批准医疗执业许可的违法履职行为与不履行监督医疗污水处理设施整改的行政不作为，只要有一项得到纠正，即可阻却医院违法排污的民事侵权行为，违法行政行为与民事侵权行为之间的关联性是直接的，因此可直接确定为行政民事复合侵权行为。

在此，违法行政行为侵权，应解释为行政机关不履行法定职责，使得国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。行政机关不履行法定职责的情形，实践中常见：（1）行政机关虽已作出行政处罚决定，但行政相对人的违法行为并未停止，此情形可以作为判断行政机关未履行法定职责的标准。本案中，白山市江源区卫生和计划生育局对中医院作出行政处罚，但未能有效制止中医院违法排放医疗污水即属此情形。（2）行政机关未穷尽法律手段。根据行政处罚法、行政强制法的规定，当事人在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，又未履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关应采取催告、加处罚款等方式督促其履行。经催告无效后，行政机关可以作出强制执行决定；没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起3个月内申请法院强制执行。行政机关在此过程中的任何一项不作为都属于怠于履行法定职责的违法行为。（3）行政机关拒绝履行法定职责没有法定理由。行政机关往往会以 “无法定职责、无资格和权力作出某项行政行为”为由拒绝履行法定职责。检察机关在确定行政机关的职责权限时，应考虑是否有政府文件设置了相对集中行政许可权或者相对集中行政处罚权。行政机关如原未有该项职权而被指定集中行使，则应纳入检察机关的监督范围。

（三）结果要件

违法行政行为与民事侵权行为结合造成损害后果是一个整体的结果，具备不可分割性及同一性。是否造成社会公共利益的损害是考量行政民事侵权复合责任能否成立的重要因素。行政民事侵权复合行为的成立要求损害结果具备同一性，所以如果不同的侵权人，主观上不谋求共同利益，并无任何意思联络，客观行为导致的侵权结果也不属于一个整体，属于不同的可分割的侵害结果，则此种情况不属于行政民事侵权复合行为。

（四）责任要件

原则上，对于行政民事复合侵权行为，责任应一分为二，针对民事侵权行为应适用民事赔偿责任，针对违法行政行为应适用行政救济途径，即行政责任。那么本案中行政责任与民事责任是截然分开的吗？显然不是，公益诉讼中要求“卫生和计划生育局履行监管职责，责令中医院整改建设污水净化设施”的诉求，实际阐明卫生和计划生育局违法行政行为的内涵就是“具有责令停止、改正民事侵权行为的监管职责而怠于履行”，也就是说违法行政行为必须以对民事侵权行为有法定监管职责为必要条件，违法行政行为从而才能成为民事侵权行为的先决行为、前提行为。由此可见，违法行政行为的行政责任中必然包含承担民事侵权责任的形式。司法实践也证明了这一点，本案诉讼提起后，被告卫生和计划生育局积极采取补救措施，筹措资金，监督中医院污水处理设施的整改工作，法律效果和社会效果良好。当然，受行政公益附带民事公益诉讼样本所限，这仅是从本典型案例这么一个个案总结得出的结论。随着司法实践的发展，肯定会有更全面、完善的认识。

三、行政民事侵权复合行为的管辖途径

典型案例中，管辖机关并不是作出行政行为的行政机关所对应的江源区人民检察院，而是上一级检察机关白山市人民检察院。本案中两位诉讼被告均位于江源区行政区域范围内，由市级检察机关白山市人民检察院提起公益诉讼，考虑到的因素可能有：时处公益诉讼试点阶段，无现成规定可循；基层行政诉讼案件受理难、审理难、执行难的状况普遍存在，地方制约因素较多，可能限制诉讼效果正常发挥。因此，当时由市级检察院管辖并无不妥。现在，依照行政公益诉讼的管辖权规定，以由违法行使职权或者不作为的行政机关所在地的基层人民检察院管辖为原则，以指定管辖、管辖权转移等为例外。对于行政公益附带民事公益诉讼这类特殊类型案件的管辖，还有必要上提一级管辖吗？

（一）现有制度对行政公益诉讼管辖规定明确，行政公益附带民事公益诉讼的管辖可直接比照执行

《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第29条及最高人民检察院 《关于人民检察院办理公益诉讼案件的规定（试行）》（征求意见稿）第33条规定：人民检察院办理行政公益诉讼案件，一般由违法行使职权或者不作为的行政机关所在地的基层人民检察院管辖。违法行使职权或者不作为的行政机关是县级以上人民政府的案件，由市（分、州）人民检察院管辖。可见，在行政公益诉讼的管辖权方面，一般情况下由违法行使职权或者不作为的行政机关所在地的基层人民检察院管辖。主要是基于以下几点考虑：其一，公益诉讼工作应当遵循相关行政诉讼原则，而行政诉讼法规定的管辖原则即是基层人民法院管辖普通一审行政案件，行政公益诉讼案件的管辖原则亦不应与其相悖；其二，《检察机关提起公益诉讼试点方案》将公益诉讼重心放在市级院和基层院，办案压力下移，发挥基层容易发现线索、便于就近取证的优势。在行政公益附带民事公益诉讼中，民事侵权行为人与监管的行政机关往往在同一行政区域内，由同区域的检察机关提起公益诉讼符合行政公益诉讼管辖规定，也有利于检察监督 。

（二）集中管辖制度能有效克服行政公益诉讼易受干扰的弊端

从行政诉讼案件管辖制度适用的情况来看，基层人民法院的审判活动仍受制于地方政府，作为提起行政公益诉讼的检察机关也同样如此。长期以来，由于实行司法审判区域与行政管理区域相重合的体制，在人民法院、人民检察院真正施行省级统管之前，经费支出、人事任免等诸方面均要受同级权力机关和政府的控制。在基层法院，行政诉讼案件受理难、审理难、执行难的状况一直存在。行政公益诉讼属于行政诉讼的一部分，案件的管辖比照其他行政案件，由人民检察院负责提起诉讼，但制约着法院的因素会同样制约检察院，如何理顺行政公益诉讼的管辖问题成为发挥诉讼效果的重要条件。

近年来，部分检察机关借鉴法院对行政、环境资源类案件集中指定管辖的优秀做法，积极探索环境资源刑事、民事公益诉讼和行政公益诉讼案件“三诉合一”统一审查模式。

1.建立行政公益诉讼集中管辖制度。人民检察院为改变资源环境案件刑事公诉、民事公益诉讼、行政公益诉讼职能分散，不能全面有效保护、恢复资源环境的现状，整合优化公诉、民事行政监督司法职能和办案配置，创新提出“三诉合一”机制。“三诉合一”是指资源环境类刑事、民事行政公益诉讼案件由全市对应集中管辖的两级院民事行政检察部门设立专门的公益诉讼办案组统一办理，统一审查，统一向法院提起刑事诉讼（刑事附带民事公益诉讼）、民事公益诉讼、行政公益诉讼（行政公益附带民事公益诉讼），并履行相应的诉前程序和诉讼程序［4］。地市级院统一对资源环境类刑事、民事行政公益诉讼案件进行集中管辖，灵活调整两级院对环境类民事行政公益诉讼案件的管辖权，有效避免地方政府对基层检察院提起的公益诉讼案件的干预，同时采取类似法院环境资源类案件“三审合一”做法，将涉及刑事公诉、民事公益诉讼、行政公益诉讼的同一类案件统一受理、同步审查，合并起诉，有效节约司法资源。坚持一体化办案机制，整合管辖院和环境资源受侵害地院资源，形成合力，在案件的调查取证、诉前程序履行等方面密切协作，由管辖院为主，受侵害地检察院积极配合。从本地实践看，该项举措可推广至其他类型案件，不局限于生态环境和资源保护类案件，还可囊括涉及国有财产保护、国有土地使用权出让等领域的案件。

2.实行较为灵活的异地管辖制度。市级检察院善用指定管辖程序，在辖区内采取异地管辖的制度。如江苏省南通市人民检察院在“三诉合一”机制中就作具体规定：如东检察院管辖海安县、港闸区行政区域内一审资源环境案件；海门检察院管辖启东市、如东县行政区域内一审资源环境案件；港闸检察院管辖崇川区、南通经济技术开发区内一审资源环境案件；如皋检察院管辖海门市、通州区（包括滨海新区、兴东机场地区）行政区域内一审资源环境案件；海安检察院管辖如皋市行政区域内一审资源环境案件［5］。采取异地管辖制度，可有效避免当地政府部门对司法机关办案的干预。而对于异地管辖造成的取证不便的情况，则采取案发院积极配合管辖院调查取证的一体化机制予以解决，取得1+1〉2的显效。

注释：

［1］参见2017年7月24日最高人民检察院《关于人民检察院办理公益诉讼案件的规定（试行）》（征求意见稿）第59条。

［2］参见2017年1月4日最高检第8批指导性案例 “吉林省白山市检察院诉白山市江源区卫生和计划生育局及江源区中医院行政附带民事公益诉讼案”［要旨］部分。

［3］W.V.H.Rogers，Comparative Report on Multiple Tortfeasors，in：W.V.H.Rogers （Ed.），Unification of Tort Law：Multiple Tortfeasors，Kluwer Law International，2004，p.282。

［4］参见《南通市检察机关建立环境资源公益诉讼案件“三诉合一”机制的意见（试行）》。

［5］同［4］。

*江苏省南通市人民检察院民事检察处处长［226001］

**江苏省如皋市人民检察院诉讼监督部行政检察组负责人［226500］