行政公益附带民事公益诉讼相关问题研究

文◎徐金波

行政公益附带民事公益诉讼相关问题研究

文◎徐金波*

行政公益附带民事公益诉讼是一种全新的诉讼类型，其起诉条件相比普通行政附带民事诉讼案件及普通公益诉讼案件更加严格，其起诉方式、庭审模式、判决方式等一系列问题均要遵循降低司法成本、提高司效率的原则进行制度设计和完善。

公益诉讼 附带 起诉条件 庭审模式 判决方式

2012年民事诉讼法的修改，标志着民事公益诉讼制度在我国的正式确立。2015年7月1日，全国人大作出授权最高人民检察院在全国部分地区开展检察机关提起公益诉讼试点决定后，试点省份检察机关在为期二年的试点期间，提起了大量的行政公益诉讼案件，为立法机关提供了宝贵的实践支撑。2017年6月27日，全国人大正式修改了民事诉讼法和行政诉讼法。至此，标志着行政公益诉讼制度在我国正式建立。

行民交叉是司法实践中比较复杂的问题，行政法律关系与民事法律关系往往在一个案件中相互交织，审理难度很大。2014年11月修改的行政诉讼法正式确立了行政附带民事诉讼制度，作为一种全新的诉讼模式，现实发生的案例极为少见。如前所述，行政公益诉讼更是一种崭新的诉讼类型。难能可贵的是，吉林省白山市人民检察院在公益诉讼试点期间，提起了全国首例行政公益附带民事公益诉讼案件，并得了人民法院的判决支持。关于此类诉讼的理论研究还不够深入，本文尝试以此案例为基础，对行政公益附带民事公益诉讼的起诉条件、庭审模式、判决方式等问题进行一些梳理，以期对司法实践能够有所帮助。

一、起诉条件

根据《民事诉讼法》第119条和《行政诉讼法》第49条的规定,提起民事诉讼或者行政诉讼应当符合下列条件:一是原告是符合法律规定的公民、法人或者其他组织，二是有明确的被告，三是有具体的诉讼请求和事实根据，四是属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。由于行政公益附带民事公益诉讼的特殊性，笔者认为，此类的起诉条件应当具备以下六点：（1）公益诉讼人只能是人民检察院；（2）行政机关和违法行为人是共同被诉主体；（3）有具体的诉讼请求和事实根据；（4）同时符合《行政诉讼法》第61条规定的受案范围和公益诉讼案件的受案范围；（5）履行了法定的前置程序；（6）行政公益诉讼与民事公益诉讼必须具有关联性。

（一）公益诉讼人只能是人民检察院

此类案件属于公益诉讼案件，故起诉主体必须符合公益诉讼案件的相关规定。根据《民事诉讼法》第55条的规定，能够提起民事公益诉讼的主体是法律规定的机关和有关组织，以及人民检察院。根据《行政诉讼法》第25的规定，能够提起行政公益诉讼的主体只有人民检察院。因为此类诉讼是以行政公益诉讼为主诉，附带解决民事公益问题，故起诉主体只能按照行政公益诉讼的标准确定，而且人民检察院也具备提起民事公益诉讼的主体资格，所以此类诉讼只能由检察机关作为公益诉讼人［1］提起，其他公民、法人、社会组织及其他机关均无权提起此类诉讼。

本案中，无论发出检察建议的白山市江源区人民检察院，还是最终提起诉讼的白山市人民检察院，均是检察机关，因此，完全符合起诉主体的资格条件。

（二）行政机关是行政公益诉讼被告，违法行为人是民事公益诉讼的被告，同时也是行政公益诉讼的第三人

根据新修改的行政诉讼法的规定，行政公益诉讼的被告只能是“生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关”，因此，此类案件的第一被告必须是相关的行政机关。

此类案件的难点是如何确定违法行为人的诉讼地位。根据《行政诉讼法》第25条的规定，行政诉讼的被告只能是行政机关和法律法规授权的组织，而违法行为人通常是公民、法人或者其他组织，其作为民事公益诉讼的被告没有法律障碍，但作为行政公益诉讼的被告显然违反上述法律规定。根据《行政诉讼法》第29条的规定，违法行为人由于与被诉行政行为存在法律上的利害关系，可以作为第三人参加行政诉讼。因此，在此类案件中，违法行为人作为民事公益诉讼的被告人，同时作为行政公益诉讼第三人参加诉讼，符合现有法律规定。具体在书写起诉书时，可以明确写明“行政公益诉讼被告：xx行政机关，第三人：xx公民、法人或者其他组织，民事公益诉讼被告：xx公民、法人或者其他组织”。这种作法，既与现有法律规定不冲突，也符合此类诉讼的特殊性，应当是实践中比较可行的办法。

本案中，检察机关起诉书中列出的第一被告是白山市江源区卫生和计划生育局 （以下简称江源区卫计局），第二被告是白山市江源区中医院（以下简称江源区中医院）。江源区卫计局作为对医疗机构负有法定监督管理职责的行政机关，其对江源区中医院多年违法排放医疗污水的行为未依法履行监管职责，属于典型的行政不作为，其作为第一被告显然符合法律规定。江源区中医院作为违法行为人，长年违法排放医疗污水，其作为民事公益诉讼的被告人也完全符合法律规定。但现在反思，此诉状中没有体现出江源中医院作为行政公益诉讼第三人的身份，明显不妥。事实上，人民法院在其行政判决书中，恰恰将江源区中医院列为第三人，在民事判决书中将其列为被告人，与检察机关起诉书中所列主体并不一致。由于此类案件的起诉书采取何种形式写法，法律及相关司法解释均没有作出规定，笔者认为应当采用书写一份起诉书的方式，才能充分体现“附带”的意义（下文将对此问题进行详细论述），故采用笔者上文所建议的写法，是解决此问题的最佳途径。具体到本案，检察机关起诉书中应如此列出被诉主体：

行政公益诉讼被告：江源区卫计局，住所地...

行政公益诉讼第三人：江源区中医院，住所地...

民事公益诉讼被告：江源区中医院，住所地...

此种作法，对人民法院撰写“行政公益附带民事公益诉讼判决（裁定）书”也具有参考和借鉴意义。

（三）有具体的诉讼请求和事实根据

1.有具体的诉讼请求。此类诉讼本质上是两个诉的合并，所以对行政公益诉讼和民事公益诉讼都应当分别有各自的诉讼请求，并在起诉书中具体写明。本案起诉书的第一项诉讼请求是确认江源区卫计局对江源区中医院的检验行为违法，第二项诉请是判令江源区卫计局立即履行监管职责，责令江源中医院限期对医疗污水处理设施进整改，第三项诉请是判令江源区中医院立即停止违法排放医疗污水的行为。前两项诉请属于行政公益诉讼的诉请，也就是确认行政行为违法，要求其继续依法履职；第三项是民事公益诉讼的诉请，实质上就是停止侵害。由于江源区中医院违法排放医疗污水的行为根据相关部门的专业鉴定意见，只是存在造成地下水、土壤污染的重大风险，并没有现实的损害发生，故当时没有请求赔偿损失。

2.有事实根据。此类诉讼，既要有民事公益诉讼的事实根据，也要有行政公益诉讼的事实根据。根据《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》的相关规定，行政公益诉讼和民事公益诉讼一个共同的事实依据是违法行为侵害国家利益和社会公共利益的证据，行政公益诉讼另外要有行政机关违法行使职权，也就是不依法履行法定职责方面的证据。民事公益诉讼要有违法行为与损害结果存在因果关系方面的证据。当然，根据不同的诉讼请求，相关的证据必须要向法院提供。本案中，江源中医院违法排放医疗污水的行为，有当地环保机关的行政处罚决定、江源中医院相关负责人的询问笔录、现场勘查影像资料等证据在卷为凭。侵害国家和社会公共利益的证据有吉科检测公司出具的检测数据、吉林省中实环保工程公司（具有环保部颁发的资质）出具的意见书，证实江源中医院将医疗污水混入生活污水直接排入渗坑，可引起医源性细菌对地下水及周围土壤的污染。中实环保工程公司出具的意见书，同时也证明了因果关系的存在。

（四）必须同时符合《行政诉讼法》第61条规定的受案范围和公益诉讼案件的受案范围

1.必须符合行政公益诉讼和民事公益诉讼的受案范围。新修改的行政诉讼法将行政公益诉讼的受案范围界定为生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让领域，因本案属于因行政机关不依法履行法定职责，造成地下水及土壤存在重大污染隐患，应属于 “生态环境和资源保护”领域，故符合行政公益诉讼的受案范围。新修改的民事诉讼法，将民事公益诉讼的受案范围界定在“破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域”，因本案属于破坏生态环境和资源保护，也符合民事公益诉讼的受案范围。

2.必须符合行政附带民事诉讼的受案范围。根据《行政诉讼法》第61条的规定，行政附带民事诉讼的受案范围仅限定于行政许可、行政登记、行政征收、行政征用和行政机关裁决民事争议这五类行政诉讼案件，其他案件不允许提起行政附带民事诉讼，当然也不允许提起行政公益附带民事公益诉讼。

根据《医疗机构管理条例》及其实施细则的相关规定，医疗机构依据不同床位，在不同的年限内必须要进行校验。此种校验类似于以前的工商年检，属于典型的行政许可行为，如医疗机构经校验不合格，在1-6个月的暂缓检验期间内仍不合格的，应当吊销其医疗机构执业许可证。显然，本案第一项诉讼请求确认江源区卫计局的校验行为违法，属于确认行政许可行为违法，符合行政附带民事诉讼的受案条件。《医疗机构管理条例实施细则》第35条规定：“办理校验应当交验 《医疗机构执业许可证》，并提交下列文件:（一）《医疗机构校验申请书》；（二）医疗机构执业许可证副本；（三）省、自治区、直辖市卫生行政部门规定提交的其他材料。”《吉林省医疗机构审批管理办法（试行）》第44条规定，医疗机构申请校验时应提交校验申请、执业登记项目变更情况、接受整改情况、环评合格报告等材料。本案中，江源中医院在2012年改建综合楼时，没有按照《水污染防治法》第35条的规定，同时建设医疗污水处理设施，也没有进行环保验收即投入使用。对此，江源区环保局于2014年对其作出过行政处罚决定，除罚款外，还要求江源中医院限期改正、限期办理环保验收手续。江源区卫计局在江源中医院没有提交环评合格报告的情况下，仍然对其校验合格，属于典型的不依法履行职责。故检察机关提出了确认江源区卫计局行政许可行为违法的诉讼请求，此请求符合行政诉讼法关于行政附带民事诉讼的受案范围。

（五）履行了法定的前置程序

根据相关法律及司法解释的规定，行政公益诉讼的前置程序是检察机关向违法行政机关发出督促其纠正违法行为或依法履行职责的检察建议，如行政机关仍不依法履行职责，致使国家和社会公共利益持续处于受侵害状态的，人民检察院才能够提起行政公益诉讼。民事公益诉讼的前置程序是没有适格主体或者适格主体不提起诉讼，致使国家和社会公共利益持续处于受侵害状态的，人民检察院才能提起民事公益诉讼。检察机关只有全部履行了行政公益诉讼和民事公益诉讼的前置程序后，才能提起行政公益附带民事公益诉讼。

本案中，检察机关发现江源区中医院违法排放医疗污水，而江源区卫计局没有依法履行监管职责后，于2015年11月向江源区卫计局发出检察建议，督促其采取有效措施，制止江源中医院继续违法排放医疗污水的行为。同年12月20日，江源区卫计局向检察机关书面回复称，该局已向江源区政府提交了专题报告，并请相关公司进行前期设计，定于2016年4-5月前期工作准备就绪，政府资金到位后，即可进行施工改造。针对江源区卫计局的答复，检察机关进行了跟进调查，发现江源中医院并没有采取任何措施，仍然每天将医疗污水直接排入渗坑，只是将原来每天投放2次消毒粉改为投放4次。江源区卫计局对中医院也没有作出任何行政处理决定，同时该局与相关公司签订的只是意向性合同，根本没有合同履行期限。至此，检察机关已经依法履行了前置程序，具备了提起行政公益诉讼的条件。因为本案民事公益诉讼属于环境污染领域，根据《环境保护法》第58条的规定，符合条件的环保组织可以提起民事公益诉讼，故检察机关进行了调查，白山市民政局、环保局出具书面证明材料，证实白山市没有符合环保法规定条件的社会公益组织。至此，检察机关也履行了民事公益诉讼的前置程序，因为没有可以提起诉讼的适格主体，检察机关具备了提起民事公益诉讼的条件。

（六）行政公益诉讼与民事公益诉讼必须具有关联性

《行政诉讼法》第61条规定的是在行政诉讼中，当事人申请一并解决“相关”民事争议的，人民法院可以一并审理。这里的“相关”即是指关联性，因此，行政公益附带民事公益诉讼的起诉条件之一即是两个诉必须具有一定的关联性。但是如何正确理解关联性，观点并不统一，有的学者认为“关联性是指行政诉讼及其相关民事诉讼是由同一行政行为引起的，并且民事争议的解决有赖于行政争议的解决，相互具有关联性。”［2］笔者认为上述观点值得商榷，关联性应当从行为关联、结果关联及诉请关联三个方面进行分析，只要有一种关联存在，即可认定为“相关”。关于行为关联，是指同一行为既违反了行政法规，又构成了民事侵权，即可认定具有关联性。本案中，江源中医院违法排放医疗污水的行为既违反了水污染防治法和国务院消毒管理办法的相关规定，同时又对地下水及周边土壤造成了重大的污染风险，构成了民事侵权，因此具备了一并审理的条件。关于结果关联，是指不同的行为造成了同一损害结果，也可认定为具有关联性。本案中，江源区卫计局在明知江源中医院没有建设医疗污水处理设施、也没有进行环保验收的情况下，仍然对其校验合格的行政行为，在一定程度上纵容了江源中医院违法排放医疗污水的民事侵权行为，行政行为与民事行为共同造成了江源中医院长年违法排放医疗污水，损害国家和社会公共利益的结果，因此，可以认定两种行为具有一定的关联性。关于诉请关联，是指行政诉讼的请求与民事诉讼的请求相互支撑，紧密相联，以求达到共同的诉讼目的。还是以本案为例，检察机关两项行政公益诉讼请求的实质是督促行政机关依法履行监管职责，责令限期安装医疗污水处理设施，以达到最终合法排放医疗污水的目的，这与民事公益诉讼的请求停止侵害的诉讼目标实质上是一致的，只要安装了医疗污水净化处理设施，自然达到了停止继续违法排放的目的。

综上，行政公益附带民事公益诉讼的起诉条件要远高于一般行政附带民事诉讼的条件，同时也远高于一般行政公益诉讼或者民事公益诉讼的条件，只有同时具备了上述六项条件，才能提起行政公益附带民事公益诉讼。

二、起诉方式及庭审模式

最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第18条规定：“人民法院在行政诉讼中一并审理民事争议的，民事争议应当单独立案，由同一审判组织审理。”单独立案，意味着行政公益诉讼案件与民事公益诉讼案件要立两个案号，但司法解释对此类案件是提交一份起诉书还是提交两份起诉书没有作出规定，按照正常的逻辑，既然立两个案号，就应当分别提交两份起诉书。以此类推，也要开两个庭，对行政公益诉讼案件和民事公益诉讼案件分别开庭审理。对此，笔者持不同意见，理由如下：

1.从文意上讲，“附带”是指另有所补充的；顺便；非主要的（据百度百科解释）。据此理解，此类案件中，行政公益诉讼是主诉，只是顺便审理民事公益诉讼，如果立成两个案件，与顺便、补充的本意有所悖离。

2.“一并审理”就是附带诉讼，附带诉讼的立法本意应当是降低司法成本、提高司法效率、便于当事人诉讼，如果须提交两份诉状、开两个庭，就有违立法本意。

3.此类诉讼的一大特点就是行政公益诉讼与民事公益诉讼具有法律上的关联性，许多证据是共同的，诉讼请求是紧密关联的，如果提交两份诉状、开两个庭，会造成许多重复劳动，极大浪费司法资源。

4.此类诉讼与刑事附带民事诉讼具有本质区别，不能将刑事诉讼法的相关规定直接套用到此类诉讼中来。因为此类诉讼的起诉主体只能是人民检察院，即两个诉的起诉主体是同一人，而检察机关在公益诉讼中不具有诉讼利益，其是代表国家提起的诉讼，这与刑事附带民事诉讼中的民事原告人有着本质区别。

基于以上理由，笔者认为此类诉讼中检察机关只须向人民法院提交一份行政公益附带民事公益诉讼起诉书即可，人民法院也只须通过一次开庭完成庭审任务，这更符合附带诉讼的立法本意。本案中，经与人民法院充分协商，检察机关只向人民法院提交了一份附带起诉书。开庭审理时，将两个诉的争议焦点统一进行了规纳和总结，一次庭审即将案件审理完毕。本案“一纸诉状、一次庭审”的新模式，取得了良好的法律效果和社会效果，受到了各方的一致肯定，为人民法院将来审理此类案件提供了可复制的成功范例。

三、判决方式

《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第19条第3款规定：“行政争议和民事争议应当分别裁判。”本案中，人民法院正是分别下达了行政判决书和民事判决书，均判决检察机关胜诉。此规定与“单独立案”是一脉相承的理念，对此笔者有不同看法。笔者建议此类诉讼的裁判方式恰恰应当用一份“行政公益附带民事公益诉讼判决书”处理更为妥当。除以上陈述的理由外，还有一点必须明确，《刑事诉讼法》第99条第2款规定：“如果国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉时，可以提起附带民事诉讼。”而对国家和社会公共利益的有效、及时保护正是建立检察机关提起公益诉讼制度的初衷。当检察机关按照刑事诉讼法的规定提起刑事附带民事公益诉讼时，人民法院依照《刑事诉讼法》第102条的规定，应当作出刑事附带民事公益诉讼裁判文书，而不是分别作出刑事判决书和民事判决书。那么就会出现这样的情况，检察机关同样是代表国家提起刑事诉讼和行政公益诉讼 （通说认为，刑事诉讼也属于广义的公益诉讼），附带提起民事公益诉讼，刑事附带民事公益诉讼只有一份裁判文书，而行政公益附带民事公益诉讼却形成两份裁判文书。这种矛盾，按照现行司法解释“分别裁判”的规定是无法解决的现实问题。

总之，笔者认为此类案件作出一份裁判文书更符合附带诉讼的立法本意。但有一种情况除外，即当民事公益诉讼案件双方达成调解协议时，人民法院则需要对民事公益诉讼单独制作调解书，而对行政公益诉讼部分依法作出判决书或者裁定书。

注释：

［1］由于检察机关是宪法确定的法律监督机关，在试点期间，关于检察机关在公益诉讼中如何定位，最高人民法院和最高人民检察院达成一致意见，在司法解释中均已明确称为“公益诉讼人”。

［2］江必新主编：《中华人民共和国行政诉讼法及司法解释条文理解与适用》，人民法院出版社2015年版，第391页。

*吉林省人民检察院行政检察部主任检察官［130022］