建构社会保障待遇上行通道

■文／席恒 田宋

建构社会保障待遇上行通道

■文／席恒 田宋

党的十八大以来，我国社会保障事业成就斐然。在经济“新常态”和全面深化改革的大背景下，社会保障待遇水平稳步提升，助力精准扶贫有力推进，保障供给侧改革有序实施，收入分配得到有效调节，有益于人民共享经济发展成果，有益于提升人民安全感、获得感和幸福感，这为决胜全面建成小康社会，实现中华民族伟大复兴的中国梦铸就了坚实基础。

社会保障待遇水平稳步提升

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央始终将社会保障事业作为保障民生、调控收入分配、促进共同富裕和维护社会稳定的重要工具。过去5年，城乡最低生活保障标准逐步提高，社会保险待遇水平稳步提升，社会福利支出较快增长，提升了社会成员的幸福度。

2012—2016年，城市最低生活保障人数减少了662.6万人，最低生活保障平均标准由月人均330.1元提高到494.6元，年均增长9.97%，与全国平均最低工资标准年均增幅大致相当。同期，农村最低生活保障人数减少了764.4万人，最低生活保障平均标准由月人均172.3元增加到312元，年均增长16.21%，为城市低保平均标准年均增幅的1.63倍。这表明，城乡低保制度平均标准在普遍提高的同时，重点向农村地区倾斜。

2012—2016年，全国企业退休人员月人均基本养老金从1686元提高到2362元，年均增长8.8%。2016年，城乡居民月人均养老金达到117元，其中月人均基础养老金105元，基本实现5年翻一番的目标。医疗保险方面，2016年职工医疗保险和居民医疗保险基金最高支付限额分别为当地职工年平均工资和当地居民年人均可支配收入的6倍，政策范围内住院费用基金支付比例分别达到80%和70%左右。同时，失业、工伤、生育保险待遇水平也稳步提升，特别是逐步缩小了企业退休人员与机关事业单位退休人员养老金的差距。

同期，社会福利支出较快增长，多项补贴制度从无到有，进一步加强了对老年人、儿童和残疾人等特殊人群的重视。

待遇确定和调整机制新动向

社会保障待遇的确定和调整反映了社会保障制度的价值取向，直接关乎制度运行的平稳性，最终决定了改善民生的效度。过去5年，党和政府顺应人民群众对幸福生活的期待，以公平性和可持续性作为社会保障待遇确定和调整的基本取向，以社会保障政策与经济政策的协同性作为社会保障待遇确定和调整的现实导向。综合来看，社会保障待遇确定和调整机制呈现了新的动向。

价值取向更加注重公平性。十八大以来，公平优先价值观回归社会保障政策理念，并显著体现在各类人群的社会保障待遇方面。以基本养老保险为例，2014年合并实施新型农村社会养老保险制度和城镇居民社会养老保险制度，当年首次统一将全国城乡居民基本养老保险基础养老金最低标准由月人均55元提高到70元。2015年开始实施机关事业单位养老保险制度改革，并于2016年机关事业单位和企业退休人员基本养老金待遇首次同步调整，基本养老保险制度的公平性进一步提高。此外，医疗保险、其他补贴制度都重点向老年人、儿童、残疾人等困难群体倾斜。这表明，公平优先价值观重新回归社会保障政策理念，并逐步改善了城乡之间、不同人群之间社会保障待遇的公平性。

制度运行更加注重可持续性。十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对基本养老保险制度明确提出“坚持精算平衡原则”。坚持精算平衡，并非意味着公共财政不再兜底。作为一项保障民生、调控收入分配和维护社会稳定的重要制度安排，社会保障制度天然带有公共财政属性。精算平衡，强调的是个人劳动贡献与所享福利的均衡，强调的是社会保障待遇与经济发展的协同。在经济增速放缓的背景下，社会保障待遇水平保持高增长既不合理也不具备可持续性。在我国经济进入“新常态”之后，2012—2016年的国内生产总值增速依次为7.9%、7.8%、7.3%、6.9%、6.7%。同期，城市和农村低保平均标准以及社会福利支出年均增幅分别为9.97%、16.21%、26.77%。在社会保险方面，企业退休人员的养老金在经历了多年的10%增幅之后，2016年的增幅降低为6.5%，2017年的增幅再次降低到5.5%，在保障制度持续性的同时，有力地保证了各类人员的基本生活。

政策理念更加注重协同性。在决胜全面建成小康社会和全面深化改革的关键时期，社会保障政策与精准扶贫政策、供给侧改革政策、创新创业政策等经济政策相协同，有力保障了各项社会经济目标顺利实现。当前，供给侧改革的一项重要内容就是去产能，主要集中于钢铁、煤炭、水泥等行业。为避免失业潮，维持社会稳定，国家先后出台《关于失业保险支持企业稳定岗位有关问题的通知》（人社部发〔2014〕76号）、《国务院关于进一步做好新形势下就业创业工作的意见》（国发〔2015〕23号）、《关于进一步完善社会救助和社会保障标准与物价上涨挂钩联动机制的通知》（发改价格规〔2016〕1835号）等政策，对在兼并重组、化解产能过剩、淘汰落后产能中采取措施稳定职工队伍的企业，由失业保险基金给予稳岗补贴等。2015—2016年，全国向近54万户企业发放稳岗补贴364亿元，惠及职工6561万人。并且，根据居民消费价格指数变化，按照规定对领取失业保险金人员发放价格临时补贴。这些政策措施，让失业保险基金有力支持了产业结构调整和经济转型升级，实现了社会保障政策与经济政策的协同效应，实现了职工岗位稳定、经济转型升级和社会和谐稳定的三重目标。

待遇确定和调整机制的科学化、常态化路径

十八大以来，社会保障总体待遇水平在稳步提高的同时，逐步建立了差异化的待遇调整机制，重点提高了低收入人群和弱势人群的社会保障待遇水平。不过，社会保障待遇调整机制缺乏健全性，随意性和政策性过强，制度本身的自我调节性较弱。在我国迈入中等收入国家之后，社会制度如同经济发展方式一样也需要转型升级。以全面深化改革为契机，科学化社会保障待遇的计发办法，完善多层次的社会保障体系，构建起常态化的待遇调整机制。

待遇确定科学化，重新审视社会保障待遇计发办法。在社会保障体系中，各个社会保障项目待遇确定和计发办法，都存在各自的问题。其中，城镇职工基本养老保险的待遇确定和调整争议最大，也最为社会各界所关注。从1997年开始，城镇企业职工基本养老金平均水平占社会平均工资的比重由70%下降到2016年45%，远低于政策设定的60%。尽管企业退休人员的养老金从2005年开始以高于通胀率的增幅连续上调，也未有明显改善。这表明，城镇职工基本养老保险待遇的计发办法存在缺陷。从现行制度来看，企业养老金由个人账户养老金和基础养老金两部分构成。按照现行计发办法，在满足领取资格后，基础养老金以当地上年度在岗职工平均工资和本人指数化月平均工资的平均值为基数，缴费每满一年发给1%，个人账户养老金月标准为积累额除以相应的计发月数。由于统筹部分不再纯粹与社会平均工资挂钩，而个人账户收益率远低于工资增长率，从而使得养老金平均水平与社平工资比值随时间推移而下降。因此，要重新审视社会保障待遇的计发办法，应以劳动贡献为核心构建一个科学化、具备自我调节的计发办法。

保障体系多层次，综合提高社会保障待遇水平。一个健全的社会保障体系应当是多层次的，包括法定的、非法定的和市场三个层次。单方面强调法定层次的社会保障，仅仅依靠政府的财政投入，社会保障待遇水平提升的空间十分有限。一个完整的、多层次社会保障体系，首先是养老保险的多层次化。覆盖全体国民的统一的养老保险制度应该由均一费率的基本养老金、比例缴费的职业养老金、激励性私人养老金等三个层次构成。其中第一层为均一费率的基本养老金，由基础养老金、个人账户养老金和地方附加养老金构成；第二层为按比例缴费的职业养老金，包括公务员年金、事业年金和企业年金，遵循扩大化、强制化和弹性化原则，分别覆盖公职人员、事业职工和企业职工；第三层为政策诱导与激励相结合的私人养老计划，由个人养老储蓄和商业养老保险构成。因而，要制定实施免税、延期征税等优惠政策，加快发展企业年金、职业年金、商业保险，构建多层次社会保障体系，综合提高社会保障待遇水平。

调整机制常态化，从基本保障走向基本保护。就社会保障制度而言，要从事后补偿转向事前预防，从基本保障走向基本保护，这需要社会保障建立一个完善的调整机制，包括自我调整和政策调整两个方面。对于社会保险而言，要侧重建立与物价水平、工资增长等指标联动的具备自我调节功能的调整机制。对于社会救助和社会福利而言，调整机制更强调政策性，能够兼顾到不同地区和不同人员待遇差距。不论哪一种社会保障项目，调整机制的建立都应该经过科学论证，实现常态化和规范化。■

西北大学公共管理学院