论城市规划与社会建设——以深圳为例

刘永红

论城市规划与社会建设
——以深圳为例

刘永红

从城市规划和社会建设的关系入手，依托社会生态学理论，对两者的关系进行探讨。针对深圳面临的社会建设和规划发展的需求，就如何加强规划工作促进社会建设的问题，提出了相应的创新思路。

社会建设；城市规划； 社会生态学；评估制度

1 引言

中国当前的经济建设与社会建设失衡已成为一种“瓶颈”，直接制约影响到经济发展。回溯历史，在改革开放之初，我国为了解决人们的温饱问题，大刀阔斧推进各项改革，以经济建设为中心，强调“效率优先、兼顾公平”，逐步建立有中国特色的市场经济体制，在以出口为导向和政府公共投资的带动下，经济得以高速发展。由于强调经济发展优先，生活性功能多从属于生产性功能，致使内需被压抑，经济发展难以推进。而城市规划主要以城市空间及土地利用为对象，以人类对未来的认识为导向，通过控制和引导城市空间和土地使用，满足城市发展的各项需求。应该说，经济主导战略的推行，使城市规划作为一种空间安排的手段，更多的服务于生产空间安排，生活空间则是从属于生产空间。随着人们温饱问题的解决，人们普遍追求更加快乐幸福的生活，原来被压抑的需求不断释放。对于城市而言，人们需要便利的出行、齐全的生活设施、舒适的空间环境、良好的医疗服务、完善的社会保障体系，这都需要城市规划有效应对。本文立足于对城市规划和社会建设关系的再认识，对传统城市规划进行反思，并结合深圳城市规划实践案例，对深圳规划实施和社会建设提出若干建议。

2 重新认识城市规划和社会建设的关系

2.1 社会建设的重要性

社会建设有广义和狭义之分，广义的社会建设是指包括政治、经济、文化、社会和生态建设在内的所有社会建设和社会发展的内容。本文所研究的社会建设是狭义的社会建设，主要指同经济建设、政治建设、文化建设、生态建设相并列的社会建设，它是中国特色社会主义事业总体布局中的一个重要组成部分，属于狭义的社会建设研究范畴。社会建设之所以变得更为重要，主要是基于以下原因：一是因为多年的不重视，相对于经济建设，社会建设相对滞后，这种滞后已经使得经济社会发展出现了失衡，这种失衡反过来又影响到经济建设；二是日益累积的社会矛盾变得十分突出，必须通过加强社会建设来疏导这些矛盾；三是随着人们生活水平的普遍提高，人们需要追求更加快乐幸福的生活，需要更高档次更高层次的娱乐空间，亟需社会建设来加以满足；四是随着人们对个性化的追求，人们的聪明才智需要更加适合的施展空间，人们的“自我实现”需要更加积极的社会平台，这也是社会发展多样性的一种体现；五是千城一面的城市形象导致城市居民没有归属感和家园感，客观上要求根据城市特点塑造城市形象和文化特色。

2.2 城市规划在促进社会建设方面的作用机制

城市规划作为一项重要的社会建制，关系到城市发展的各个方面，规划所具有的公共政策、公共行政特征，都使得城市规划对城市社会发展产生影响。我国的城市规划长期以物质性规划为主导，规划的目的在于通过城市空间布局为经济发展提供物质支撑，城市规划更多的被定位为一种技术手段，致使规划注重城市物理环境营造与美化，忽略物质环境背后的社会意义。

2.2.1 城市规划的社会性

城市规划通过研究人们物质条件的不足来认识人类社会的问题，并尝试提出改善物质环境的计划，借此促进社会发展及进步。原建设部对于城市规划的官方定义为，“城市规划是对一定时期内城市的经济和社会发展、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署、具体安排和实施管理。”城市规划通过控制城市土地使用及其变化，为城市提供良好的物质环境基础，并以此来间接地对城市社会的改良及经济的发展施加某种特定的影响，从而增进社会的福利，促进社会发展。

2.2.2 城市规划的社会作用机理

一是城市规划的技术性控制与引导作用。城市规划可以以社会理性为依据，为城市社会资源的分配提供符合城市整体及长远利益、有利于社会发展的城市建设技术性控制和导引。城市规划具有公共政策的属性，能够在规划过程中将社会公平、社会平等的理念贯穿其中。在城市整体层面，比如空间布局结构安排、大型交通市政设施布局、城市更新改造等，更多的兼顾到公平，解决因为市场机制导致的“外部性”问题。在局部地区的微观层面，通过提供合理的土地使用性质、密度、容积率、绿地率等技术性条件，营造舒适愉悦的空间环境。

二是城市规划的制度性保障。城市规划作为一项政府行为，一项社会建制，在控制城市空间及土地使用变化、实现城市社会和谐发展目标的过程中，起着一种制度性保障作用。城市规划通过规划审批和开发建设许可管理，有序引导土地开发建设，限制可能造成社会危害的土地使用活动。比如，城市规划委员会制度和公众参与制度的安排，能够有效规范城市规划编制、审批和修改程序，完善规划管理及实施建设管理的社会监督机制，促进城市规划建设的民主化、法制化进程。

3 以社会生态思维思考和规划城市

3.1 社会生态学理论与城市规划

3.1.1 生态学与社会生态学

生态学最早由德国生物学家恩斯特·海克尔在1866年提出，他将生态学定义为研究动物与环境之间相互关系的科学，特别是动物与其他生物之间的有益与有害关系。生态系统指在自然界的一定空间内，生物与环境构成的统一整体。在这个统一整体中，生物与环境之间相互制约、不断演变，并在一定时期内处于相对稳定的平衡状态。社会生态学理论就是对人与生活环境之间相互适应的科学研究。该理论认为，伴随着人类的不断成长与演变，环境的特性也在不断变化，人类发展的过程是一种在日益复杂的状态下连续不断的认识和构建其生态环境的过程。

3.1.2 城市：一个复杂的人工生态系统

以社会生态的视角来看待城市，城市实质上就是一个复杂的人工生态系统。不同于传统的生态系统，城市生态系统包括自然生态系统和人工生态系统。城市是综合复杂和多元的系统，是包括人、人工构筑物体系、绿色生态系统及三者相互关系的系统，因此，自然生态系统中的原理及运作规律，在城市综合生态系统中同样适用。城市生态系统创造人，给予了人发展的条件和机会，而人同时也是城市生态系统的影响者，人对生态系统的有益改造或者破坏，都直接或者间接地影响着人类的现在和未来。

3.2 社会生态学思维下的城市规划

3.2.1 城市生态结构

城市生态是多层次及不同元素交织的生态系统。第一层级是人、人工构筑物体系和绿色生态系统，三者共同构成了城市生态系统，决定了城市的总体质量。三者之间的相对关系中，人起到了中心的作用，并与人工构筑物体系以及绿色生态系统建立起联系。生态资源对城市规划具有影响力，它直接影响了城市的总体质量；第二层级是微观层面，即各要素及要素细分之间的关系，要注重每个细分要素之间的有机关系，例如人与人、人与建筑等人工构筑物体系之间的关系。

用生态系统的逻辑来思考和规划城市，其核心是以人为本。规划城市，实质上就是处理人、人工构筑物体系与绿色生态系统的空间关系，建设适合人们居住、工作、生活的城市。以生态思维思考和规划城市，重点要遵循以下理念：一是城市内的一切建筑或者生命体都可以看做是一个有机体，每一个个体都是城市生态系统的有机因子；二是无论有机体之间还是人工构筑物之间都存在直接或间接的有机关系，它们之间的关系属于一种类似于生态系统运行各因子之间的互利或互害关系；三是人的因素可调整城市生态系统中各因子间的关系，这种调整的结果或者使得城市更为宜居，或者使得城市更为糟糕。

3.2.2 城市生态要素特征

城市中的任何生态要素都与其他要素存在相互依赖和相互制约的关系，有以下特征：一是多元化差异性。人的群体由不同年龄、性别、文化、民族、职业、收入、家庭状态、健康程度的不同，对空间的需求也各不相同。为满足人类生产、生活、游憩、交通等不同需求，形成的不同功能的人工构筑物也是复杂多样的。二是竞争和共生关系。竞争是强调对有效资源及城市空间的高效合理利用，共生强调不同人群之间的相互需要相互依赖，高档写字楼的办公人员是白领、金领，但楼房的管理需要管理员、保安、清洁工、维修工等。三是相互作用与平衡关系。在城市生态系统中，人工构筑物体系与绿色生态系统是相互作用的，两者之间的平衡是城市生态系统健康的基石。城市最主要的平衡关系在于人工构筑物体系中各种功能性建筑的平衡。不同功能的建筑承载着不同人、同一人不同时间或不同年龄阶段的需求，不同功能建筑之间同样存在着相对平衡的关系，如职住平衡，社会性建设项目与其他功能建筑的协调配套等等。

3.2.3 对传统规划城市的反思

传统规划满足于以经济发展为主的物质性空间规划，在城市建设和社会空间资源配置上，缺乏相应的社会生态思维。我国在城市规划上，普遍存在下述现象。一是城市产业发展，摒弃传统产业，片面追求高端制造业、先进服务业等，过于强调产业发展的高端大气上档次。在配套上，以追求“阳春白雪”的高规格的公共设施配套，忽略与人们生活休戚相关的基层基础设施。还有，城市人才引进上主要考虑高端人才的需求，在环境治理上过分强求光鲜亮丽，在城市更新中忽视原有社会生态网络的保持，在城市管理中未给非正规就业的人群留下基本空间等等。没有从关注人的需求出发，处理好人与人工构筑物、自然系统的关系，结果是破坏了社会生态系统的自身稳定、自我调节和良性循环的能力，徒劳增加政府巨大维稳成本，还激起剧烈的社会矛盾和冲突。

4 对深圳规划实践与社会建设的思考

4.1 对深圳城市规划发展和社会建设的总体评价

深圳经济特区成立30年来，在创造了经济发展世界奇迹的同时，城市社会建设也取得了显著成果。伴随着经济的高速发展，深圳人口呈现出高速聚集和跨越式发展的特征，常住人口总量从1980年的30万人增长到目前的1500多万人，成为全国乃至全世界最为典型的移民城市。城市快速发展的同时也对社会建设及城市规划建设提出了更高的要求。

近年来，深圳在构建和谐社会和幸福城市的指引下，社会建设领域也取得了一定的成就。一是践行“五位一体”，把社会建设摆在与经济建设同等重要的位置；二是提高社会保障水平，此项走在全国前列；三是加大就业、社会保障、社会福利、教育、医疗卫生、公共文化等方面的投入力度，促进民生事业新发展；四是率先在社会管理创新上做出有益探索，以“一库两网一队伍”为核心的社会建设“织网工程”进展顺利；以完善社区服务管理和自治体系为目标，实施社会建设“风景林工程”；推动社会组织登记制度改革，促进社会组织特别是社区社会组织的发展。

与此同时，深圳城市规划工作对全市社会建设也起到了较大的促进作用：

一是组团城市结构下的快速发展，不同社会阶层居住、就业空间层叠交错，促进了多元文化的融合。同一发展组团内集中了原村民住宅、工业区、新旧居住区和新旧商业区等，在空间上不同社会阶层“各得其所”，呈现小尺度的混杂状态，促进了城市多元文化的融合。

二是各级服务设施基本实现规划覆盖，在实施中采取有效手段促进社会服务网络逐步形成。已编制的总体及专项规划、法定图则规划中，均已优先规划教育、医疗、交通、社会养老等民生设施和公共设施等。同时通过《公共基础设施规划实施台帐》等具体措施，逐步推进各类型社会服务空间规划的实施。

三是推进规划的法制化建设，健全规划实施监督，保障民生类设施落地。制定《深圳市城市规划条例》，对城市规划委员会、城市规划编制与审批、法定图则、城市设计、建设用地规划管理及建设工程规划管理等，给予明确的规定和解释；修订《深圳市城市规划标准与准则》，明确公共服务设施用地配置标准。

当前深圳社会建设总体滞后于经济建设。深圳目前既处在发展的重要战略机遇期，也处在社会结构快速变动、利益结构深刻调整和社会矛盾不断凸显期，与国内外先进城市相比较，深圳市社会建设相对还是一条“短腿”：一是随着经济快速发展和收入水平的提高，市民群众对民生改善的要求更加迫切，市民对社会参与、社会公平的期待更高；二是户籍人口与流动人口之间，特区内外之间，社会服务各领域之间服务水平差距较大，开放多元的城市特质和网络社会深入发展，给社会管理带来新的挑战；三是社会建设基本靠政府“自上而下”的管理，民办机构承担了部分社会公益职能，但在发展空间和鼓励政策上尚不能与公办机构享受同等待遇。

4.2 对深圳城市规划的思考

4.2.1 城市空间结构与功能组团职住平衡

1986年的《深圳经济特区总体规划（1986-2000）》就提出多中心组团式带形结构，1996年的《深圳市城市总体规划（1996-2010）》明确了轴带结合、梯度推进的组团式结构，2010年的《深圳市城市总体规划（2010-2020）》提出三轴两带多中心的空间结构。城市布局结构的合理性，将会直接影响到城市的社会效益与环境效益，是城市能够打造成为完整社会生态系统的关键所在。虽然规划确定了城市总中心、副中心、组团中心的中心体系，但是中心功能仍高度集中于市中心，造成职住分离，导致人们长距离通勤的痛苦奔波，深圳人戏称“英雄难过梅林关”。因此，要推动市中心功能的疏散，重点打造组团中心，通过办公、居住、交通空间的合理组织，在组团内实现职住平衡。通过合理布局居住、工业等用地，让居民可以就近上班，减少交通拥堵以及人们的通勤时间，让人们上下班都有一个良好的心情，提高工作效率。按居民工作、居住、游憩等活动的特点，形成城市的公共活动中心体系。公共活动中心是城市居民活动十分频繁的地方。选择城市各类公共活动中心的位置以及安排什么内容，是城市总体布局的重要任务之一。

4.2.2 城市更新与社会生态关系的维系

2009年以来，深圳的城市更新步伐逐步加快，城中村通过拆除重建，改善了居民的生活环境，促进了城市空间品质的提升。但是，也带来一些社会问题，比如，城中村拆除重建，是对原来社会生态关系的割裂，破坏了自组织机制，造成了相应的社会问题。比如，岗厦村旧改之后，原来的从业人员被逼到关外，低成本优势不再，附近的居民再也找不到清洁工、修鞋匠，买不到便宜的商品。正如《落脚城市》所说，“大城市存在这种地区一点都不可耻。恰恰相反，深圳和其他城市都应该主动允许廉价居住区的存在。”就算把大部分城中村推倒重建成高档楼盘，不管城市乐意与否，那些原城中村的租户仍会转移到新的区域新的犄角旮旯中，塑造新的形态和机能。一切源于城中村与城市的相互需要。

客观而言，深圳的城中村，很好的满足了低收入人群的居住需要，为中低收入人群提供了可负担的居住环境。它补充了城市消费品和产品的低端部分，使城市居民在进行消费和寻求服务时，选择更为多元。城中村是城市的活力所在，它延续了城市的有机肌理，维系着亲切的街道尺度。按照简•雅各布斯的描述，这里代表了真正的城市生命。步行距离可及的商业设施、社交空间，街角24小时的小店、混乱的人流，这是人的尺度，人的城市。

因此，应适当控制城中村拆除重建的规模，更多的推行以综合整治、自我完善为主的更新改造机制。一是善用城中村的自我更新机制，鼓励原村集体通过“微工程”，自行进行相应的更新，比如，下沙村这样水泼不进的密集之地，可以完善各项公共配套。二是推崇以综合整治为主的城市更新。城中村是城市和社会的财富。也许相对连根拔起，针灸式疗法更为有效。我们可以适当地拆除部分建筑营造舒适的公共空间；或通过功能改变、原貌保留的方式塑造特色街区亦或是废墟公园；引入社会组织，为他们提供更多的空间和有力的政策。

4.2.3 规划自主权和社会规划师的引入

传统的城市规划，都是政府自上而下进行主导。规划师由于不居住和生活在该地区，对规划中社会关系维系、不同人群之间竞争和共生关系的处理等无从了解，更多是从技术理性，对该地区的功能定位、土地利用、设施布局进行安排。规划编制权是高度集中在政府。规划作为空间安排的手段，应更好的结合当地发展实际。因此，可考虑倡导建立社会规划师制度，允许当地居民自行委托相应的规划设计机构，开展当地的城市规划编制工作。规划部门更多的从规划公共设施配套、不同功能布局之间协调的角度，对规划进行初审后，报规划委员会审批。

当地居民可聘请社会规划师，具体承担该地区的规划编制工作，从更好的满足当地人们居住和生活的角度，来部署安排各项设施和功能布局。比如，业主委员会可以通过与当地居民的沟通、商议，甚至可以与当地土地业主、建筑物的业主自行沟通协商相关事宜，更好的满足当地发展的要求，同时为居民提供更有品质的空间环境。由于规划由当地居民主导，更多体现了协商、合作，为规划实施创造更为良好的环境。政府可以在规划经费上予以支持，比如，当地居民可以通过民选的方式确定相应的组织机构，然后该组织机构可按照一定程序申请规划经费支持。

4.2.4 城市规划的社会生态评估制度的建立

按前所述，由于缺乏对当地社会生态机理的考虑，现有的城市规划编制和实施过于生硬，导致了很多的社会问题。比如，有时候为了实施规划，政府需要进行征地与对现有建筑物进行拆除、部分城中村“整村搬迁”、城中村拆除重建等，这些都涉及到对原有社会生态系统的调整，都会引发相应的社会问题。

为了更好的处理上述问题，建议对相应层面的规划（比如片区层面、详细规划层面），尤其是涉及到利益相关方的规划，应建立规划预评估制度和规划实施的社会生态评估制度。类似于城市总体规划的环境影响评估制度，相应层面的规划编制，必须要进行规划预评估，要对规划对该地区的社会生态环境造成的影响进行评估。确有必要的情况下，甚至可以组成由利益相关方、相关政府部门共同组成的社会生态评估委员会，对规划方案进行评估。在规划实施前，可以建立规划实施的听证制度，允许当地居民、利益相关方表达诉求，探索更为合理的规划实施新途径。

4.2.5 规划指标管理制度创新安排

城市最主要的平衡关系在于人工构筑物体系中各种功能性建筑的平衡，不同功能的建筑承载着不同人、同一人不同时间或不同年龄阶段的需求，因为人的需求关系的不同，对不同功能建筑的需求，同一功能不同档次建筑的需求、同一功能不同区域建筑的需求等，其量、其区域布局都存在一个动态平衡的关系。而当前对于建筑功能的管理，建筑物本身的功能，以及建筑物不同功能的比例，同一功能不同档次建筑的比例，都是由法定图则（或者是城市设计）中规划指标确定，而且是实行严格的管理，不允许动态调整。为了更好的满足建筑物功能动态调整的需要，应在规划指标管理过程中，创新规划指标管理的制度安排，减少对建筑物使用的限制，允许建筑物功能混合使用；简化对建筑物使用功能变更的管制，允许建筑物根据需要灵活调整使用功能。

5 结语

我国仍然处于社会主义的初级阶段，社会建设不可能一蹴而就。我们应本着开放、包容、创新、服务的精神，把打造以人为本的优质服务作为深圳城市新名片；以满足基本需求为起点，尽可能在重点上解决供需不平衡，多渠道、多口径为不同人群提供与满足各种服务；在实施手段上坚持政府保底，全社会奉献的原则，让全社会全系统积极参与社会建设，各尽其力、各得其所，让奉献服务社会者得到社会的认同，让深圳这座城市的居民随时随处感受得到关爱。

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责任编辑：蒋亚林

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C912

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1674-4144（2017）-05-37（5）

刘永红，深圳市规划国土发展研究中心副总规划师，教授级高级规划师。