行政执法检察监督的范围概览

●祁 菲/文

行政执法检察监督的范围概览

●祁 菲*/文

行政执法检察监督范围包括监督领域、行为类型、监督内容、监督深度、时间范围等五个方面。从实践来看，行政执法检察监督范围广泛，涉及环境保护、道路安全、医药管理等。仅包括具体行政行为，不包括抽象行政行为，既包括作为也包括不作为，既监督行政行为的合法性，也监督行政行为的合理性，但对合理性的监督较少，既存在事后监督，也存在事中监督与阶段性监督相结合。

监督领域 行为类型 监督内容 监督深度

行政执法检察监督的范围应该包括四方面的内容：一是领域，即检察机关在哪些领域开展了行政执法监督。二是行为类型，即检察机关针对哪些行政行为开展了监督，是具体行政行为还是抽象行政行为，是作为还是不作为。三是监督内容，即检察机关针对行政行为的哪些方面进行监督。四是监督深度，即检察机关监督行政行为的合法性、合理性等问题。五是时间范围，即检察机关监督行政行为的时间。领域、行为类型、监督内容、监督深度、时间范围是了解实务中行政执法检察范围的运行样态的五个指标。

一、行政执法检察监督的监督领域

（一）规范性文件关于监督领域的规定

规范性文件中关于监督领域的规定主要有以下六种方式。

1．采取仅作“原则性规定”的方式。例如，山东省德州《德城区人大常委会关于进一步加强行政执法检察监督工作的决议》。该决议第2条仅原则性规定行政执法检察监督的领域，即“坚持执法为民的原则，针对人民群众反映强烈的行政执法中存在的突出问题，特别是行政执法人员不作为、乱作为、慢作为等行为”，“着力监督纠正损害国家利益、社会公共利益的违法行为”。该种规定方式也体现在《乐陵市人大常委会关于加强行政执法检察监督工作的决议》、《齐河县人大常委会关于加强行政执法检察监督工作的决议》等文件中。

2．采取“原则性规定+若干种案源规定”的方式。例如，山东省《乐陵市人大常委会关于加强行政执法检察监督工作的决议》。该文件第2条做了如同《德城区人大常委会关于进一步加强行政执法检察监督工作的决议》的原则规定，后在第3条办案过程中规定了对行政执法的监督，第6条规定了检察院对重大责任事故的监督。山东禹城、宁津、齐河等地人大常委颁布的加强行政执法检察监督工作决议也是采用这样的方式。

3．采取“原则性规定监督领域+大致行为类型”的方式。例如，山东省潍坊市《坊子区深入推进行政执法检察监督工作领导小组关于深入推进行政执法检察监督工作的实施意见》。该意见划定监督领域：“当国家利益、社会公共利益遭受侵害，相关行政主管部门未依法履行法定职责时”，并规定了“公共道路交通、城市城区管理和国有土地、矿山、水资源等国有资产利益保护以及学校教育教学秩序和校园安全等领域为重点领域”，“重点治理行政不作为、乱作为，导致国家利益、社会公共利益或不特定相对人利益遭受侵害且无其他有效救济途径等问题”。

4．采取“解释行政执法监督含义的总则性条款+行政执法监督的对象”的方式。例如，山东省《昌乐县人民检察院关于开展行政执法检察监督工作的意见》。该意见第2条规定了行政执法监督的含义，第3条规定了行政执法检察监督的对象。山东省聊城市《冠县人民检察院行政执法检察监督工作暂行办法》、山东省临沂市《临沭县人民检察院关于行政执法检察监督工作的规定》等规范性文件也是采用这样的规定方式。

5．采取“解释行政执法监督含义的总则性条款+案件受理条件”的方式。例如，《山东省检察机关行政执法检察监督工作规范（试行）》，该文件第2条规定了行政执法检察监督的含义，第6条规定了行政执法监督案件的受理条件。由于该文件第2条强调国家利益、社会公共利益或者利害关系人合法权益受到严重损害，第6条要求“无法通过行政复议、行政诉讼等法律程序处理”，该文件划定的行政执法检察监督的领域比前述三种方式要窄。

6、采取“解释行政执法含义+具体领域”的方式。例如，山东省《苍山县检察院加强行政执法监督工作意见》。该文件第2条解释行政执法的含义。第17条通过规定督促起诉的监督方式细化规定对收缴国库财产的监督。第23条通过规定联合检查行政执法活动机制，规定了能源资源利用、生态环境保护、民生保障、强农惠农政策落实环节等重点监督领域。第24条、第27条分别规定了具体领域的范围。第24条规定“针对群众关注度高、反映问题相对集中的行政执法行为，重点是对执法主体、执法程序和适用法律等实质性问题”。

（二）实践中已拓展的监督领域

1.通过各种案源所展现出的监督领域。《山东行政执法监督规范》第5条规定了行政执法检察监督案件来源的范围，下文以该案件来源范围为线索，来阐释实务中的行政执法检察监督运行范围。一是公民、法人或者其他组织向人民检察院检举、控告、申请监督的。从实务案例来看，主要有环境保护领域、食品安全领域、市场监管领域、道路安全领域、医药管理领域、征地补偿领域、住建领域、惠农领域、计生领域、海事管理领域等，非常广泛。二是通过其他途径发现的。主要是指通过某些信息渠道实时、常态地获得监督信息的途径。比较有代表性的方式有山东省夏津县行政执法信息共享平台、山东省齐河县检察院派驻检察室构建农经网络监督平台等。在该类通过信息系统获取案源的途径中，监督范围取决于信息系统所录入的执法活动的范围，而这个范围可以是很广泛的，几乎遍及行政执法的各个领域。

2.既定的监督领域。主要分为两类。一是检察院自行确定的专项行动。二是检察院与相关机关签订文件所确定的领域。该类领域非常广泛，几乎涉及所有的行政领域。例如，吉林省通化市东昌区人民检察院与东昌区国土资源直属分局联合制定《行政检察监督与国土资源管理衔接协助机制试行办法》，确立了国土资源领域的监督。此外，林业领域、环保领域、民政领域、农业领域、人力资源和社会保障领域、水利执法领域、食品药品监督领域也通过与相关行政机关签订文件的方式纳入监督范围。

3.检察院参与政务所表现出的不特定的监督领域。山东省部分地区的检察室发展出检察室列席乡镇党委会议制度。例如，德州禹城市院派驻房寺检察室主任列席辖区十里望镇党委会议，庆云县院派驻尚堂镇检察室列席尚堂镇、中丁乡党委会，武城县院派驻老城检察室主任列席甲马营镇党政联席会议。检察室领导通过列席乡镇党委会议，为当地政务献计献策，促进依法行政。在这种监督方式下，监督领域就是不特定的。只要是属于当地的政务范围，均可在监督范围之内。

二、行为类型

从目前既有资料看，检察机关对行政行为的监督主要是具体行政行为，尚未发现抽象行政行为被纳入监督范围。纳入监督范围的具体行政行为主要包括行政处罚、行政强制措施、行政许可、行政征收、行政给付、行政奖励、行政监督检查。相关规定列举上述具体行政行为之外，往往规定一个兜底条款：“公民、法人及其他组织和特定的行政事务采取措施并影响其权利、义务的行政执法行为。”例如，吉林省《永吉县关于加强行政执法检察监督工作暂行规定》第6条，吉林省《集安市行政执法检察监督暂行规定》第6条，吉林省《梅河口市行政执法检察监督暂行规定》第5条。

检察机关对行政行为的监督既包括作为，也包括不作为。这不仅是广泛存在的实务运行状况，也直接规定在某些行文中。例如，湖南省浏阳市人民检察院与浏阳市环境保护局联合签署的《关于建立加强检察职能与环境保护监督协作机制的意见》第6条明确表示监督范围有作为也有不作为。类似还有吉林省《通化市二道江区人民检察院关于办理行政检察监督案件检察机关内部协作工作制度》第3条第3款，福建省晋江市人民检察院、晋江市环境保护局《关于加强民事行政检察法律监督工作与环境保护协作机制的实施意见》第10条第3款等。

三、监督内容

从实践来看，检察机关对行政执法行为的监督内容包括三方面，一是行政行为是否具备合法要件，二是行政执法机关及其工作人员是否存在职务犯罪行为，三是行政行为是否损害国家利益、社会公共利益或者公民、法人、其他组织的合法权益。例如，《集安市行政执法检察监督暂行规定》第12条第1、2、3、4款体现对行政行为是否具备合法要件的监督，第4款体现对行政执法过程中是否存在职务犯罪的监督，第5款体现对行政行为是否损害国家利益、社会公共利益或者公民、法人、其他组织的合法权益的监督。另有《梅河口市行政执法检察监督暂行规定》第11条、山东省《昌乐县人民检察院关于开展行政执法检察监督工作的意见》第4条、吉林省《永吉县关于加强行政执法检察监督工作暂行规定》第12条、《吉林市丰满区人民政府关于加强行政执法检察监督工作暂行规定》第12条、《石狮市人民检察院行政执法监督暂行规定》第9条、福建省《三明市人民检察院关于开展行政检察与行政执法监督相衔接工作机制的指导意见》第5条、吉林省《磐石市关于加强行政执法检察监督工作暂行规定》第12条、吉林《通化市行政执法检察监督暂行规定》第12条、《石家庄高新技术产业开发区人民检察院与石家庄高新技术产业开发区国土资源局关于加强行政执法检察监督工作的意见》第6条都是同时规定了这三方面内容。也有文件只规定了行政行为是否具备合法性要件的监督。

四、监督深度

所谓监督深度，借用的是表达行政诉讼司法审查深度的术语，指的是检察机关对行政执法行为的监督是局限于合法性，还是同时包括合理性。从实践来看，主要包括局限于合法性，合法性、合理性兼备两种。

（一）合法性

从实践中的案例来看，检察机关对行政行为的监督大部分局限于合法性监督。这在很多文件中都有明确规定。例如，《集安市行政执法检察监督暂行规定》第5条规定，“人民检察院开展行政执法检察监督，对行政执法行为的合法性进行审查。”吉林省《通化县行政执法检察监督暂行规定》第5条、吉林省《梅河口市行政执法检察监督暂行规定》第4条、浙江省 《永康市行政执法检察监督暂行规定》第3条都有相同的表述。

（二）合法性、合理性兼备

对行政执法合理性的监督比较少见。山西省吕梁市交口县院在调查了解中发现该县公安局交警队在未设置限速标志道路上进行流动测速，且存在隐蔽执法行为，遂向县交警队发出纠正违法通知书，督促其依法加强道路交通安全监管，规范流动测速管理。这可看作对行政执法合理性监督的一个例子。

虽然对行政执法合理性监督的实例比较少见，但却有部分文件明确规定检察机关可以对行政行为的合理性进行监督，为该类监督提供了空间。例如，山东省《昌乐县人民检察院关于开展行政执法检察监督工作的意见》第4条第2款将“行政执法行为是否合法和适当”纳入监督范围，吉林省《通化市二道江区人民检察院关于办理行政检察监督案件检察机关内部协作工作制度》第3条第4款、吉林省《梅河口市人民检察院关于办理行政检察监督案件检察机关内部协作工作制度》将“具体行政行为有其他明显不当的”纳入监督范围。

五、时间范围

关于时间的规定体现在关于监督原则的规定中，主要有以下两种。

（一）仅规定事后监督

例如，《石狮市人民检察院行政执法监督暂行规定》第3条，“开展行政执法监督，应当遵循依法监督、事后监督及有限监督的原则，不得干预或参与行政执法机关的正常执法活动”。此外，《集安市人民检察院、集安市国土资源局、关于加强行政检察与行政执法工作相互协作的暂行规定》、白山市人民检察院与30家行政执法机关联合制订的 《关于加强行政检察与行政执法工作相互协作的暂行规定》都只规定了事后监督。

（二）以事后监督为原则，以事中监督或阶段性监督为例外

吉林省 《通化县行政执法检察监督暂行规定》第4条规定 “遵循事后监督原则”，“对可能造成重大损失、引发群体性事件等严重后果的行政执法行为，可以进行事中监督或阶段性监督”。《东昌区人民检察院行政执法检察监督工作机制》、《嘉峪关市检察院嘉峪关市食品药品监督管理局关于建立民事行政检察与食品药品安全行政执法联动工作机制的实施意见》、《石家庄高新技术产业开发区人民检察院与石家庄高新技术产业开发区国土资源局关于加强行政执法检察监督工作的意见》、《厦门市翔安区人民检察院、厦门市环境保护局翔安分局关于加强环境保护法律监督与依法行政协作机制的实施意见》均有类似规定。

值得注意的是，若干地市文件出现了邀请检察机关提前介入监督的规定。这其实是一种事中监督。例如，晋江市人民检察院、晋江市环境保护局《关于加强民事行政检察法律监督工作与环境保护协作机制的实施意见》第7条，“环境保护局在监管本地区内有重大影响的环境污染案件时，可邀请人民检察院提前介入”。龙海市人民检察院和龙海市人口和计划生育局《关于建立行政检察与人口计生行政执法相衔接机制的实施意见》也有类似规定。更有地市文件具体规定了可以邀请人民检察院提前介入的具体情形，如《大竹县人民检察院和大竹县环境保护局关于加强环境保护行政检察监督的实施意见》第7条详细规定了可以邀请检察机关提前介入的五种情形，并规定了兜底条款。

*本文为国家检察官学院2015年度重点课题《行政执法活动检察监督问题研究》（项目编号为GJY2015B01）的阶段性研究成果。

**国家检察官学院［102206］