新目标、新理念、新路径开创“三农”工作新局面——以习近平同志为核心的党中央领导“三农”新发展述论

余 佶

(本文作者 中国浦东干部学院经济与工商管理教研部副主任、长三角研究院副院长、副教授 上海 201204)

新目标、新理念、新路径开创“三农”工作新局面
——以习近平同志为核心的党中央领导“三农”新发展述论

余 佶

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视农业、农村、农民工作，在深刻洞察世情、国情、社情、农情新的历史特点基础上，提出坚持创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，把推进农业供给侧结构性改革作为当前和今后一个时期农业农村工作主线，继往开来奋力开创“三农”工作新局面。这些新理念新思想新战略进一步丰富和发展了中国共产党关于“三农”工作的思想理论和政策体系，既是对新的历史条件下“三农”问题攻坚克难的现实回应，更是指引中国“三农”新发展的行动指南。

一、新形势下“三农”发展新的顶层设计

党的十八大以来，党中央、国务院全面深入研究“三农”工作中具有全局性、方向性、战略性的重大问题。每年年底召开中央农村工作会议前，习近平总书记都会主持召开中央政治局常委会会议，专门研究“三农”工作并作重要讲话；李克强总理都会主持召开国务院常务会议，明确指示要求；七位常委全部出席了2013年中央农村工作会议，习近平总书记、李克强总理发表重要讲话；李克强总理出席2014年中央农村工作会议并作重要讲话，张高丽常委出席会议，持续强化重农强农信号。2013年以来的5个中央“一号文件”*分别是《关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》(2013)、《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》(2014)、《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》(2015)、《关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》(2016)、《关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》(2017)。更有针对性实效性；十八届三中全会提出的300多项改革任务中，有超过50项和农业农村有关；中央深化改革领导小组成立以来至2017年8月底，共召开38次小组会议，其中18次涉及农村改革议题，审议24项涉农改革方案和实施意见……这些顶层设计表明，新时期农业农村发展政策重心更加聚焦，发展理念更加鲜明，改革路径更加清晰。

(一)发展阶段新判断与新目标

重农固本，是安民之基。改革开放以来中国农业农村发展取得了长足进步，成功实现用不到世界7%的耕地资源和6%的淡水资源养活了世界约20%的人口。进入新世纪，中国粮食产量实现“十二连增”(2004年至2015年)，连续十年的新农村建设极大改善了农村面貌，农民人均收入增速连续七年(2010年至2016年)超过GDP和城镇居民收入增长速度，这些都为经济社会转型升级提供了有力支撑。但是随着工业化、城镇化进程加快、经济结构和社会结构变迁，“三农”领域许多新情况新矛盾也越发凸显，集中表现在部分低端农产品供过于求，优质安全农产品供给不足，农业缺乏国际竞争力；农村生产生活环境约束日益加剧，耕地数量减少、质量下降，地下水超采，面源污染较为严重；农民收入水平和农村公共服务总体仍然与城市存在较大差距，农民收入面临增速放缓的压力，还有几千万人口尚未脱贫。

面对新老问题错综交织的复杂局面，习近平总书记明确指出：我国农业农村发展已进入新的历史阶段，农业的主要矛盾由总量不足转变为结构性矛盾、矛盾的主要方面在供给侧*《深入推进农业供给侧结构性改革》，《人民日报(海外版)》2017年3月9日。。在此重大判断基础上，党中央从我国正处于全面建成小康社会的关键阶段、迈向现代化的新时期的现实维度出发，从实现中华民族伟大复兴中国梦的战略高度着眼，把握“三农”发展历史规律，对“三农”发展目标进行了充实和完善，提出了更具明确政策导向、更加针对发展难题、更好顺应人民意愿的目标路线图。

立足于全面建成小康社会的第一个百年奋斗目标，以问题为导向，着力补齐社会发展的农村短板，解决整体脱贫的全面小康任务。习近平总书记指出：“全面建成小康社会，最艰巨最繁重的任务在农村、特别是在贫困地区。没有农村的小康，特别是没有贫困地区的小康，就没有全面建成小康社会”*《只要有信心 黄土变成金》，《人民日报(海外版)》2012年12月31日。；“小康不小康，关键看老乡。一定要看到，农业还是‘四化同步’的短腿，农村还是全面建成小康社会的短板。”*习近平：《在中央农村工作会议上的讲话》(2013年12月23日)，《十八大以来重要文献选编》(上)，中央文献出版社，2014年，第658页。

立足于基本实现现代化的第二个百年奋斗目标，以“中国要强，农业必须强；中国要美，农村必须美；中国要富，农民必须富”*习近平：《在中央农村工作会议上的讲话》(2013年12月23日)，《十八大以来重要文献选编》(上)，第658页。的愿景为方向，把“三农”问题置于整个战略布局的重要位置。2014年12月，习近平总书记在江苏调研第一次提出“四个全面”战略布局时就高瞻远瞩地讲道：“没有农业现代化，没有农村繁荣富强，没有农民安居乐业，国家现代化是不完整、不全面、不牢固的。”*《主动把握和积极适应经济发展新常态》，《人民日报(海外版)》2014年12月15日。“农业基础稳固，农村和谐稳定，农民安居乐业，整个大局就有保障，各项工作都会比较主动”*习近平：《在中央农村工作会议上的讲话》(2013年12月23日)，《十八大以来重要文献选编》(上)，第658页。。

这些重要论断和目标要求对理解把握新形势下农业农村发展的主要矛盾和矛盾的主要方面，进而用战略思维、辩证思维、系统思维、创新思维、底线思维等思考新时期“三农”工作，具有重大深远意义。

(二)新发展理念引领农业供给侧结构性改革新路径

在明确发展目标基础上，以习近平同志为核心的党中央准确把握“三农”改革发展大局，以实践为导向，作出以新发展理念为引领，精准发力推进农业供给侧结构性改革的科学决策。

2015年中央农村工作会议前，习近平总书记强调指出：“重农固本，是安民之基”，要“牢固树立和切实贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，加大强农惠农富农力度，深入推进农村各项改革”*《中央农村工作会议在京召开》，《人民日报》2015年12月26日。。2016年中央农村工作会议召开前，习近平总书记发表重要讲话指出：“要坚持新发展理念，把推进农业供给侧结构性改革作为农业农村工作的主线，培育农业农村发展新动能，提高农业综合效益和竞争力”*《中央农村工作会议在京召开》，《人民日报》2016年12月21日。。

以新发展理念为引领，精准发力推进农业供给侧结构性改革的总体要求，是在确保国家粮食安全基础上，以增加农民收入、保障有效供给为主要目标，实现由过度依赖资源消耗、主要满足数量需求，向追求绿色生态可持续、更加满足质的需求的方向转变。同时明确必须守住确保粮食生产能力不降低、农民增收势头不逆转、农村稳定不出问题的三条底线。其本质就是用精准改革的办法，在促进供求总量平衡的同时，注重提升质量效益，促进可持续发展；在调整生产结构的同时，注重培育新产业新业态，加快农村三产融合，促进农民持续较快增收；在突出发展生产力的同时，注重体制改革、机制创新，促进内生发展动力。

作为涉及生产力和生产关系改革创新的系统工程，推进农业供给侧结构性改革是农业农村发展思路的重大转变，必须以新发展理念为指导，激发“三农”动能、补齐发展短板、转变发展方式、拓展发展空间、增进农民福祉、厚植发展优势。这既是协调推进“四个全面”战略布局中“全面建成小康社会”和“全面深化改革”的重要内容和关键一环，也是新形势下解决“三农”发展不平衡、不协调、不可持续问题的主动作为，更是中国“三农”领域的一场深刻变革，关系农业农村的长远发展。

二、坚持创新、绿色发展，促进农业规模质量效益生态同步提升

中国要强，农业必须强。农业强不强，从效果上表现为产出的农产品是否能够满足人们需求，达到供给数量充足、品种和质量契合消费者需要；从效率上则表现为较高的土地生产率、劳动产出率和资源利用率，解决当前成本居高、效益偏低、资源环境承载压力大和缺乏竞争力等问题，由目前的低水平供需平衡向高水平供需平衡跃升，真正形成结构合理、保障有力的农产品有效供给，满足吃饱吃好吃营养安全的新需求，从而改变当前产量、进口量、库存量三量齐增的悖论局面。

(一)始终高度重视国家粮食安全

解决好吃饭问题始终是党治国理政的头等大事。改革开放以来中国粮食产量接连跨越3亿吨、4亿吨、5亿吨、6亿吨4个台阶，总产量居世界首位，人均占有量超过世界平均水平，有力回答了“谁来养活中国”的质疑。手中有粮，心中不慌。保障粮食安全对中国来说是永恒的课题，任何时候都不能放松。2013年12月，习近平总书记在中央农村工作会议上坚定明确地指出：“要坚持以我为主，立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑的国家粮食安全战略。”*习近平：《在中央农村工作会议上的讲话》(2013年12月23日)，《十八大以来重要文献选编》(上)，第660页。

虽然农业供给侧结构性改革不追求粮食连续增产，但不是简单等同于压缩粮食生产，更不意味着可以忽视粮食生产。改革的目的是要在更高水平、更高质量上实现更有效率、更可持续的粮食安全保障体系。不论何时，保障国家粮食安全，巩固和提升粮食产能都是改革的基本前提和重要任务。必须严守18亿亩耕地红线和稳定现有耕地面积，推动藏粮于地、藏粮于技的战略加快落地，加快构建新型农业经营体系，提高机械化、信息化水平，保护和提高粮食综合生产能力。防止借供给侧结构改革之名致使耕地锐减，谷物特别是口粮产量连年下降。确保谷物基本自给率(主要是稻谷、小麦和玉米三大类)在95%以上，2020年谷物综合生产能力不低于5.5亿吨，口粮(稻谷、小麦)自给率基本达到100%。在保证粮食生产优先顺序的基础上，善于利用国际国内市场和资源，适当进口和加快农业走出去步伐。同时高度重视节约粮食。总之，粮食作为一种战略物资，中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手中。

(二)强化农业绿色可持续发展

推进农业绿色发展是农业发展观的一场深刻革命，也是农业供给侧结构性改革的主攻方向。一方面，中国粮食产量连续保持十几年大丰收的背后是日益透支的资源环境代价；另一方面，能不能在食品安全上给老百姓一个满意的交代，同样是对党执政能力的重大考验。

首先，调好调顺调优农业结构。把农业政策目标由满足数量增长为主转到数量质量生态并重上，优化产品结构、经营结构和区域结构，增加绿色农产品的有效供给。通过分类施策，重点建设好粮食生产功能区、重要农产品生产保护区和特色农产品优势区。

其次，推行绿色生产方式。以提高农业供给质量为主攻方向，更加强调土地、资源的持续产出能力。在政策引导上，中央全面深化改革领导小组会议分别于2016年11月和2017年7月通过《建立以绿色生态为导向的农业补贴制度改革方案》《关于创新体制机制推进农业绿色发展的意见》，从制约农业可持续发展的重要领域和关键环节入手，突出绿色生态导向，加快推动落实相关农业补贴政策改革，创新有利于增加绿色优质农产品供给、降低资源环境利用强度、促进农民就业增收的体制机制。

再次，依靠科技创新增强发展动能。习近平总书记指出：“农业出路在现代化，农业现代化关键在科技进步。我们必须比以往任何时候都更加重视和依靠农业科技进步，走内涵式发展道路。”*《给农业插上科技的翅膀》，中新网2013年11月28日，http://www.chinanews.com/gn/2013/11-28/5559544.shtml。2015年我国农业科技进步贡献率超过56%，这标志着中国农业发展已从过去主要依靠增加资源要素投入转入主要依靠科技进步的新时期。今后农业科技创新方向和重点，将由注重增加农产品产量转向更加关注质量、提供有效供给上。

(三)培育农业农村发展新动能

人地关系是决定农业生产力和生产关系的主要因素。改革开放以来，家庭联产承包责任制极大地解放和促进了农业生产力，但由于我国农户户均经营规模小而散，近年来劳动和土地成本增长趋势越发明显，农产品缺乏国际竞争力的局面愈演愈烈。只有创新体制机制，系统搭建农村经济体制改革的“四梁八柱”，将改革向纵深推进，回答好“未来谁来种地、怎么种地”，才能提升农业综合效益和竞争力。

人民有所呼，改革有所应，具有鲜明中国特色和时代特点的农村土地制度改革不断深化。截至2016年6月，全国2.3亿农户中，约30%、超过7000万农户已流转了土地，东部沿海发达省份这一比例更是超过50%，土地承包权主体同经营权主体分离现象越来越普遍*《“三权分置”：农村改革又一重大制度创新》，《光明日报》2016年11月4日。。为顺应城镇化进程中越来越多离土农民要求保留承包权、放活经营权的意愿，2013年7月，习近平总书记在湖北考察时首次提出：“深化农村改革，完善农村基本经营制度，要好好研究农村土地所有权、承包权、经营权三者之间的关系，土地流转要尊重农民意愿、保障基本农田和粮食安全，要有利于增加农民收入。”*《深化改革要处理好5大关系》，《人民日报(海外版)》2013年7月24日。2016年4月，他在安徽小岗村主持召开的农村改革座谈会上再次就落实农村土地集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权的政策构想作了深刻阐述。2016年10月，《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》出台。“三权分置”将经营权从承包权里分离出来，允许经营权自由流转。从集体所有、家庭承包经营的“两权分离”到所有权、承包权、经营权的“三权分置”，这一土地制度的重大变化有利于促进土地经营权在更大范围内优化配置，有利于加快转变农业发展方式，鼓励培育家庭农场、农民合作社、农业企业等新型经营主体发展适度规模经营，为发展现代农业提供坚实保障。同时，“三权分置”通过实现集体、承包农户、新型经营主体对土地权利的共享，有利于促进分工分业，让流出土地经营权的承包农户增加财产收入，让新型农业经营主体实现规模收益。

与此相配套，协同发挥政府和市场“两只手”作用，以系列制度创新组合拳培育农业农村发展新动能。如统筹推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点；深化农村产权制度改革，明晰农村集体产权归属，增加农民财产性收入，解决城镇化发展后顾之忧；加快农产品价格形成机制和收储制度改革，做好政策性粮食库存消化工作，解决资源错配和高库存问题；改革财政支农投入使用机制，精准投向，把钱用在刀刃上；加快农村金融创新，降低涉农主体融资成本；健全农村创业创新机制等政策措施，为促进农业提质增效，拓展农村发展空间奠定坚实基础。

三、坚持协调、开放发展，建设绿水青山美丽乡村和幸福家园

中国要美，农村必须美。随着经济社会飞速发展，我国农村社会发生了剧烈变化，有欣欣向荣，也有凋敝落寞。许多村落面临现代社会的挑战，一些乡村出现空心化、老龄化和没落之势，传统村庄文化体开始瓦解，传统乡村美德受到冲击。习近平总书记指出：“要破除城乡二元结构，推进城乡发展一体化，把广大农村建设成农民幸福生活的美好家园”*《深化改革要处理好5大关系》，《人民日报(海外版)》2013年7月24日。，“让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁”*《习近平总书记系列重要讲话读本(2016年版)》，学习出版社、人民出版社，2016年，第162页。。

(一)新型城镇化与新农村建设协调推进

党的十八大以来，党中央更加注重用协调、开放理念统筹“三农”工作全局。习近平总书记要求“把工业和农业、城市和乡村作为一个整体统筹谋划，促进城乡在规划布局、要素配置、产业发展、公共服务、生态保护等方面相互融合和共同发展”*《习近平总书记系列重要讲话读本(2016年版)》，第160页。。

在城乡协调、开放战略带动下，新型城镇化和新农村建设互惠一体、双轮驱动。2016年，中国城镇化率从1978年的17.9%提升到57.35%，城镇常住人口达到7.93亿，*国家统计局：《2016年国民经济实现“十三五”良好开局》，2017年1月20日。“乡土中国”向“城乡中国”的社会转型画卷徐徐展开。“三个一亿人”城镇化目标加快实现，中国特色新型城镇化建设不断向纵深挺进。一方面，新型城镇化要求促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化*《真抓实干主动作为形成合力 确保中央重大经济决策落地见效》，《人民日报》2015年2月11日。，要求“推进城镇化，要更加注重以人为核心……这也是缩小城乡差距、改变城乡二元结构、推进农业现代化的根本之策”*习近平：《围绕贯彻党的十八届五中全会精神做好当前经济工作》，《习近平总书记重要讲话文章选编》，中央文献出版社、党建读物出版社，2016年，第308页。。另一方面，推进城镇化不是搞成城乡一律化，“即使将来城镇化率达到70%以上，还有四亿人至五亿人在农村”*习近平：《农村绝不能成为荒芜的农村》，中国网2013年7月23日，http://news.china.com.cn/2013-07/23/content_29497987.htm。，要“提高社会主义新农村建设水平，让农业农村成为可以进一步大有作为的广阔天地”*《祝全国各族人民健康快乐吉祥 祝改革发展人民生活蒸蒸日上》，《人民日报》2016年2月4日。。在推进新农村建设中，要坚持以改革为动力，坚持把国家基础设施和社会事业的重点放在农村，加大中央和地方财政政策投入，积极引导社会资本参与补齐农村发展短板，逐步实现城乡基本公共服务均等化、城乡要素双向合理流动以及城乡产业融合发展，不断缩小城乡差距，破解城乡二元结构。

(二)建设绿水青山美丽乡村

绿水青山就是金山银山。习近平总书记指出：“农村不能成为荒芜的农村、留守的农村、记忆中的故园。”*习近平：《在中央农村工作会议上的讲话》(2013年12月23日)，《十八大以来重要文献选编》(上)，第682页。

首先，从生态文明建设的高度，以系统工程思路抓生态建设。加大农村环境突出问题综合治理力度，加大退耕还林还湖还草力度。将山水林田湖草作为生命共同体，按照系统工程的思路，抓好生态文明建设重点任务的落实，切实把能源资源保障好，把环境污染治理好，把生态环境建设好，为人民群众创造良好生产生活环境。

其次，以美丽乡村建设为抓手，切实改善农村人居环境。新农村建设应坚持因地制宜、分类指导，规划先行、完善机制，突出重点、统筹协调，通过长期艰苦努力，全面改善农村生产生活条件。习近平总书记指出：要推进农村人居环境整治，继续推进社会主义新农村建设，为农民建设幸福家园和美丽乡村*习近平：《在中央农村工作会议上的讲话》(2013年12月23日)，《十八大以来重要文献选编》(上)，第682页。。而且“新农村建设一定要走符合农村实际的路子，遵循乡村自身发展规律，充分体现农村特点，注意乡土味道，保留乡村风貌，留得住青山绿水，记得住乡愁”*《坚决打好扶贫开发攻坚战 加快民族地区经济社会发展》，《人民日报》2015年1月22日。。

再次，不搞大拆大建，保留村庄风貌。在促进城乡一体化发展中，要注意保留村庄原始风貌，尽可能在原有村庄形态上改善居民生活条件。习近平总书记指出：搞农村建设，决不是要把这些乡情乡景都弄没了，而是要让它们与现代生活融为一体，要“慎砍树、禁挖山、不填湖、少拆房”*习近平：《在中央农村工作会议上的讲话》(2013年12月23日)，《十八大以来重要文献选编》(上)，第683页。。未来，“城市让生活更美好，乡村让人们更向往”，将是城乡发展一体化“美美与共”的最佳写照。

(三)稳中有进确保农村稳定

农村稳定是广大农民切身利益。由于中国地域辽阔，农民居住分散，乡情千差万别，因此，中央强调推进供给侧结构性改革中的重大体制机制创新务必积极稳妥，稳步推进。

首先，坚持试点先行、因地制宜。坚持问题导向，确定改革的突破口和优先顺序，明确改革路径和方式，着力在关键环节和重点领域取得突破，从而实现改革目标。一是要牢牢抓住并处理好农民与土地关系这根主线，审慎深化农村土地承包经营制度改革，坚持土地的集体所有权、保障农户的承包权、用活土地经营权，完善统分结合的双层经营体制，稳妥推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点。习近平总书记强调，农村土地制度改革是个大事，涉及的主体、包含的利益关系十分复杂，必须审慎稳妥推进。不管怎么改，不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食产量改下去了，不能把农民利益损害了*《放活土地经营权要把选择权交给农民》，《新华日报》2016年4月29日。。“四个不能”的论断从大局和方向上清晰表明了土地制度改革的界限。二是积极稳妥有序推进农村集体产权制度改革。党的十八届三中全会提出，赋予农民更多财产权利。2016年4月，习近平总书记在安徽小岗村强调，着力推进农村集体资产确权到户和股份合作制改革。集体产权制度改革是把集体的经营性资产确权到户，进行评估和股份合作制改革，使资源变资产，资金变股金，农民变股东，实现农民对集体资产的占有、使用和收益分配的权利，让农民得到更多的财产性收入，让农民共享农村改革的发展成果。经过长期的发展积累，截至2017年初，全国农村集体经济组织拥有土地等资源性资产66.9亿亩，各类账面资产2.86万亿元，大体上全国的村平均近500万元，东部地区村均近千万元*《让农民共享发展成果》，《人民日报》2017年1月4日。。2015年全国部署29个县(市、区)开展积极发展农民股份合作、赋予农民对集体资产股份权能改革试点。一些先行地区，特别是沿海一些地区已经开展这项改革，但绝不能不顾地区差异和发展实际强制性盲目推开，应允许采取差异性、过渡性的制度和政策安排。

其次，充分尊重农民意愿。农村改革要坚持农民主体地位，维护农民合法权益，要保障农民的选择权，把选择权交给农民，政府可以示范和引导，但不以政府主观意志代替农民主体作用，不搞强迫命令、不刮风、不一刀切。要民主决策，涉及成员权利的重大事项都要充分发扬民主，如成员身份确认、资产股权的设置等问题不是干部决定，而是由农村群众民主讨论决定。要保障农民的知情权、参与权、表达权和监督权，不论是改革方案的制定还是具体组织实施，以及改革之后建立管理制度，都要维护农民集体成员的监督管理权利。

再次，加强和创新农村社会管理。化解农村社会矛盾，重视空心村和“三留守”问题。要推动形成城乡基本公共服务均等化体制机制，特别是要加强农村留守儿童、妇女、老人关爱服务体系建设*《让农民共享改革发展成果》，《人民日报(海外版)》2015年5月2日。。根据乡村自身发展规律，加强基层党的建设和政权建设，增强集体经济组织服务功能，提高基层组织凝聚力和带动力，提升乡村治理水平。要树立系统治理、依法治理、综合治理、源头治理理念，引导广大农民自觉守法用法。要培育与社会主义核心价值观相契合、与社会主义新农村建设相适应的优良家风、文明乡风和新乡贤文化。让农民成为改革发展治理的参与者和受益者。

四、坚持共享发展，全力实现精准脱贫与促进农民增收

中国要富，农民必须富。习近平总书记强调：“消除贫困、改善民生、实现共同富裕，是社会主义的本质要求。”*习近平：《推动贫困地区脱贫致富、加快发展》，《习近平谈治国理政》，外文出版社，2014年，第189页。要充分发挥亿万农民主体作用和首创精神，让广大农民平等参与改革发展进程、共同享受改革发展成果*《让农民共享改革发展成果》，《人民日报(海外版)》2015年5月2日。。2015年党的十八届五中全会和2016年中央“一号文件”掷地有声地提出：到2020年，农民生活达到全面小康水平，农村居民人均收入比2010年翻一番，城乡居民收入差距继续缩小；中国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。让困难群众同步实现小康，不仅是全面建成小康社会中的经济问题，更是重大的政治问题和社会问题。

(一)打赢精准脱贫攻坚战

改革开放以来，中国农村贫困人口从1978年的7.7亿人减少到2012年底的9899万人(按照农村扶贫标准年人均纯收入2300元计)，贫困发生率下降到10.2%，*国家统计局：《2012年国民经济和社会发展统计公报》，2013年2月22日。但越往后减贫形势越严峻。党的十八大以来，党中央对扶贫开发工作高度重视，以抓铁有痕、踏石留印的决心和力度消除贫困。2012年至2016年，中国贫困人口由9899万人减少至4335万人，累计脱贫5564万人。习近平总书记走遍全国14个集中连片特困地区，先后主持召开陕甘宁革命老区脱贫致富座谈会、部分省区市党委主要负责同志座谈会、东西部扶贫协作座谈会、深度贫困地区脱贫攻坚座谈会等专题研究扶贫脱贫工作的座谈会。2015年11月，中央扶贫工作会议召开，会后发表《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，成为指导脱贫攻坚的纲领性文件。此后，国务院印发“十三五”脱贫攻坚规划，各地各部门相继出台和完善脱贫攻坚系列举措，脱贫攻坚政策体系日臻完善。

首先，明确打好脱贫攻坚战。一方面，坚持时间服从质量，科学确定脱贫时间，不搞层层加码。另一方面，落实脱贫攻坚责任制，加快形成中央统筹、省区市负总责、市县抓落实的扶贫开发工作机制。2016年全国农村贫困发生率已下降至4.5%，但要实现2020年全面小康的目标，平均每年还要减贫1000万人以上。因此，脱贫攻坚任务重的地区党委和政府要把脱贫攻坚作为“十三五”期间头等大事和第一民生工程来抓，坚持以脱贫攻坚统揽经济社会发展全局。*《脱贫攻坚战冲锋号已经吹响 全党全国咬定目标苦干实干》，《人民日报》2015年11月29日。

其次，以精准扶贫、精准脱贫为基本方略。2013年11月，习近平总书记到湖南湘西考察时，作出“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”的重要指示。这是他首次提出“精准扶贫”的重要思想。这也是根据我国扶贫形势转变而作出的战略调整。*20世纪80年代中期，国家扶贫主要针对县级贫困区域；2001年国家重点扶贫对象转向15万个村级贫困区域，实施整村推进扶贫；2011年国家划定了14个集中连片特困地区进行重点扶贫，以区域为对象推进扶贫工作。2015年6月，他在贵州考察时提出扶贫开发“六个精准”，即“在扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人(第一书记)精准、脱贫成效精准上想办法、出实招、见真效。要坚持因人因地施策，因贫困原因施策，因贫困类型施策，区别不同情况，做到对症下药、精准滴灌、靶向治疗，不搞大水漫灌、走马观花、大而化之”*《谋划好“十三五”时期扶贫开发工作 确保农村贫困人口到2020年如期脱贫》，《人民日报》2015年6月20日。，要求“扶到点上，扶到根上”*《落实创新协调绿色开放共享发展理念 确保如期实现全面建成小康社会目标》，《人民日报》2016年1月7日。。

再次，创新扶贫方式和体制机制，形成大扶贫格局。扶贫开发是全党全社会的共同责任，要发挥政府、市场和社会多方扶贫合力，要动员和凝聚全社会力量广泛参与。要坚持专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫等多方力量、多种举措有机结合和互为支撑的“三位一体”大扶贫格局，健全东西部协作、党政机关定点扶贫机制，广泛调动社会各界参与扶贫开发积极性。要积极开辟扶贫开发新的资金渠道，多渠道增加扶贫开发资金。*《谋划好“十三五”时期扶贫开发工作 确保农村贫困人口到2020年如期脱贫》，《人民日报》2015年6月20日。要鼓励支持更多企业参与西部地区脱贫攻坚工程*《解放思想真抓实干奋力前进 确保与全国同步建成全面小康社会》，《人民日报》2016年7月21日。。

最后，以扶贫对象能力提高为中心，增强脱贫内生动力。通过产业扶贫、教育扶贫、公共服务保障提升扶贫对象的内生动能。2013年11月，习近平总书记在山东菏泽考察时指出，抓扶贫开发，要紧紧扭住增加农民收入这个中心任务、健全农村基本公共服务体系这个基本保障、提高农村义务教育水平这个治本之策，突出重点，上下联动，综合施策*《一分部署九分落实》，《人民日报(海外版)》2013年11月29日。。他给“国培计划(2014)”北师大贵州研修班参训教师的回信写道：“扶贫必扶智。让贫困地区的孩子们接受良好教育，是扶贫开发的重要任务，也是阻断贫困代际传递的重要途径。”*《习近平给“国培计划(二○一四)”北师大贵州研修班参训教师回信》，《人民日报》2015年9月10日。2014年9月，习近平总书记在中央民族工作会议上强调：扶贫既要输血更要造血，要坚持输血和造血相结合，坚持民族和区域相统筹，重在培育自我发展能力，重在促进贫困区域内各民族共同发展。2016年7月，他在宁夏考察时讲道，好日子是通过辛勤劳动得到的。发展产业是实现脱贫的根本之策。要因地制宜，把培育产业作为推动脱贫攻坚的根本出路。*《解放思想真抓实干奋力前进 确保与全国同步建成全面小康社会》，《人民日报》2016年7月21日。

(二)富裕农民、提高农民、扶持农民

农民的持续增收是农村经济的重中之重。习近平总书记指出：“农村经济社会发展关键在人。要通过富裕农民、提高农民、扶持农民，解决好‘地谁来种、新农村谁来建’的问题……要让农业成为有奔头的产业，让农民成为体面的职业，让农村成为安居乐业的美丽家园。”*《习近平总书记系列重要讲话读本(2016年版)》，第159页。

在富裕农民上，广辟农民增收门路，提高农民收入和生活水平。为此，既要帮助农民获取非农收入，又要不断挖掘农业农村内部增收潜能。通过深化农村集体产权制度改革，激活农村各类要素潜能，赋予农民更多财产权利；加快建立现代农业产业体系，加快发展农产品经营和农产品电商联合配送等现代农产品流动方式，拓展和开发农业的生态、休闲文化等多种功能，延伸农业产业链、价值链，促进一、二、三产业交叉融合，创新农业产业链组织形式和利益联结机制，让农民更多地分享产业链增值收益。

在提高农民上，习近平总书记指出：“‘谁来种地’这个问题，说到底，是愿不愿意种地、会不会种地、什么人来种地、怎样种地的问题。”*习近平：《在中央农村工作会议上的讲话》(2013年12月23日)，《十八大以来重要文献选编》(上)，第678页。因此，要适应农村劳动力状况和资源配置新变化新趋势，适应建设现代农业新要求，积极培育新型职业农民，吸引大批青壮年留在农村，培育一大批种田能手、农机作业能手、科技带头人、农产品营销人才、农业经营管理人才，确保现代农业发展后继有人；要以解决好“地怎么种”为导向，加快构建新型农业经营体系；要切实办好农村义务教育，让农村下一代掌握更多知识和技能。

在扶持农民上，强化政府对农业的支持保护，提高农民生产积极性。要考虑如何提高粮食生产效益、增加农民种粮收入，实现农民生产粮食和增加收入齐头并进，不让种粮农民在经济上吃亏，不让种粮大县在财政上吃亏。*《放活土地经营权要把选择权交给农民》，《新华日报》2016年4月29日。继续改革和完善农业支持保护制度，坚持多予少取放活的基本方针，确保投入只增不减，提高农业支持保护效能，由黄箱政策向绿箱政策转变，加快形成覆盖全面、指向明确、重点突出、措施配套、操作简便的农业支持保护制度体系。在总量不断扩大基础上，让新增补贴重点向种粮大户、家庭农场、农民合作社等新型经营主体倾斜，向绿色农业倾斜；建立粮食主产区利益补偿机制，给粮食主产区的种粮农民吃上长效定心丸。

五、以人民为中心，加强党的领导是实现“三农”新发展的根本保障

立党为公、执政为民是党的根本宗旨，人民立场是党的根本政治立场。以习近平同志为核心的党中央鲜明提出“坚持以人民为中心的发展思想”，使强农惠农政策照顾到大多数普通农户；要求坚持群众路线，尊重基层创造，营造改革良好氛围；强调务必加强党对“三农”工作的领导，加强农村基层党组织建设，在从严治党中真抓实干、求真务实。

(一)始终坚持以人民为中心的发展思想

2012年11月15日，习近平总书记在新当选的十八届中央政治局常委同中外记者见面时就讲道：“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。”他还多次谈道，“治政之要在于安民，安民之道在于察其疾苦”。党的十八大以来的五年间，中央领导每次到地方考察都会深入农村调研，体察民情、问计于民。

但愿苍生俱饱暖，不辞辛苦出山林。2014年1月，习近平总书记在内蒙古阿尔山市考察时指出：“我们党员干部都要有这样一个意识：只要还有一家一户乃至一个人没有解决基本生活问题，我们就不能安之若素；只要群众对幸福生活的憧憬还没有变成现实，我们就要毫不懈怠团结带领群众一起奋斗。”*《习近平向全国各族人民祝福新春》，《人民日报(海外版)》2014年1月30日。2015年6月，习近平总书记在贵州遵义县考察时说：党中央的政策好不好，要看乡亲们是笑还是哭。如果乡亲们笑，就是好政策，要坚持；如果有人哭，说明政策还要完善和调整*《看清形势适应趋势发挥优势 善于运用辩证思维谋划发展》，《人民日报》2015年6月19日。。他强调要尊重农民意愿和维护农民权益，把选择权交给农民，由农民选择而不是代替农民选择；可以示范和引导，但不搞强迫命令、不刮风、不一刀切*《放活土地经营权要把选择权交给农民》，《新华日报》2016年4月29日。。2015年10月，习近平总书记出席减贫与发展高层论坛并发表主旨演讲时讲道：“到乡亲们家中，同他们聊天。他们的生活存在困难，我感到揪心。他们生活每好一点，我都感到高兴。”*习近平：《携手消除贫困 促进共同发展》，《人民日报》2015年10月17日。在庆祝中国共产党成立95周年纪念大会上的讲话中，习近平总书记以“不忘初心、继续前进”为题，再次强调“坚持以人民为中心的发展思想”。

一切为了人民，这是逻辑起点和落脚点，也是推进“三农”改革理论创新的价值基点。历史告诉我们：什么时候我们党把农民问题解决得好，什么时候农业和农村工作抓得紧，革命、建设、改革就顺利进行、蓬勃发展。2015年7月，习近平总书记在吉林考察时再次谆谆告诫：任何时候都不能忽视农业、不能忘记农民、不能淡漠农村，必须始终坚持强农惠农富农政策不减弱，推进农村全面小康不松劲，在认识的高度、重视的程度、投入的力度上保持好势头*《保持战略定力增强发展自信 坚持变中求新变中求进变中突破》，《人民日报》2015年7月19日。。在以民为本的话语坐标下，“三农”发展为了人民、依靠人民、发展成果由人民共享，充分调动最广大人民的积极性、主动性、创造性。

(二)不断加强党对“三农”工作的领导

和中国所有的事业一样，坚持党的领导、强化党的建设是“三农”发展取得成功的根本保障。党的各项方针政策要真正落实到千家万户，必须抓好基层、牢固基础。

做好“三农”工作，关键在各级党委和领导干部。习近平总书记指出：党管农村工作是我们的传统。各级党委要加强对“三农”工作的领导，各级领导干部都要重视“三农”工作，多到农村去走一走、多到农民家里去看一看，真正了解农民诉求和期盼，真心实意帮助农民解决生产生活中的实际问题。“各级领导干部特别是以农业为主产业的市县乡镇干部，要熟悉农业、了解农业，农作物的种类和品质、节气、农业科技等方面的基本知识还是要懂的，不懂要抓紧补课。”*习近平：《在中央农村工作会议上的讲话》(2013年12月23日)，《十八大以来重要文献选编》(上)，第686页。对于党的基层干部，习近平总书记在2016年2月到新华社同进行基层干部作风调查的记者视频连线时强调：基层干部作风事关巩固党的执政基础，事关人民群众切身利益*《总书记连线新华社记者，点题基层干部作风建设调研》，新华网2016年2月19日，http://news.xinhuanet.com/politics/2016-02/19/c_1118095678.htm。。要造就一支过硬的“三农”干部队伍，多为群众办实事，办好事，不断提升工作水平。

做好“三农”工作关键在农村基层党组织。要加强农村基层党组织建设，推动全面从严治党向基层延伸。党的十八大以来，党中央就大抓基层、推动基层建设全面进步、全面过硬和精准扶贫、精准脱贫等作出重要指示和部署，各地选派驻村工作队和“第一书记”到扶贫一线，建强基层组织、推动精准扶贫、为民办事服务、加强思想引领、提升治理水平，不断增强农村基层服务型党组织的凝聚力、创造力、战斗力，为“三农”发展提供强有力的政治保障和组织保障。

民之所望，施政所向。实践表明，在以习近平同志为核心的党中央领导下，“三农”领域顶层设计与尊重基层紧密结合，勇于改革与坚守底线破立并举，以新发展理念指导农业供给侧结构性改革取得阶段性成果，农业发展方式加快转变，美丽宜居乡村建设扎实推进，精准扶贫方略充分落实，各项制度改革蹄疾步稳。展望未来，新目标、新理念、新路径必将引领“三农”事业迎来新的更大发展，农业强、农村美、农民富的“三农梦”必将实现！

(本文作者 中国浦东干部学院经济与工商管理教研部副主任、长三角研究院副院长、副教授 上海 201204)

(责任编辑 朱昌裕)