我国国土资源面临的主要生态问题及对策探讨

陈瑜琦，郭旭东，吕春艳

（中国土地勘测规划院…国土资源部土地利用重点实验室，北京……100035）

伴随资源、生态、环境问题逐渐成为制约我国社会经济可持续发展的关键因素，生态文明建设成为中国特色社会主义事业的重要内容。国土资源作为生态文明建设的物质基础、空间载体和构成要素，其生态状况不仅关系到我国生态文明建设战略的成败，而且对人民生活质量和社会经济发展都起着决定作用。全面了解我国国土资源生态现状、发现我国国土资源生态问题、有效推进国土生态文明建设成为国土资源管理部门面临的重要任务。

目前我国不同行业部门和专家学者都针对生态问题开展了大量监测调查和研究工作。从政府工作看，我国林业、农业、环保、国土等不同行业部门都开展了一系列生态资源和生态状况调查工作，如国家林业局的全国森林资源清查、水利部的全国土壤侵蚀遥感调查、农业部的草地资源清查、国家环境保护部的全国生态环境遥感监测等。尽管这些工作都提供了某类单项生态要素的基础性信息，但由于国土资源涉及林地、草地、土壤、湿地、城市公园、绿地等多个方面，这些信息都难以全面反映国土资源的整体生态状况。从现有国土资源相关的生态状况科学研究成果看，文献数量虽多，但多数着眼于土地生态状况的某一个方面或几个方面，如水土流失、沙漠化或城市生态环境问题，对全国尺度上土地生态问题的全面系统介绍较为少见，且受不同研究目的影响，不同研究提出的土地生态问题定量化数据也有较大差异，不利于对我国土地生态问题进行客观认识。

基于此，为全面认识我国国土资源生态状况，本研究全面搜集了近年来全国权威的与土地生态相关的调查监测数据，如全国水土流失遥感调查，全国荒漠化、沙化土地监测，全国土地利用调查及最新变更调查，全国森林资源清查，全国湿地资源调查，中国环境状况公报，中国国土绿化状况公报等，系统综述了我国国土资源面临的生态用地面积减少和土地退化问题，并在此基础上提出了推进国土资源生态文明的政策建议。

1 生态用地面积总体减少

生态用地是具备较强的生态系统服务功能，对维护关键生态过程具有重要意义的土地利用类型，如林地、草地、湿地、公园绿地等。近年来，受耕地开垦、建设用地占用等影响，具备生态涵养功能的林地、草地、滩涂、湿地、冰川和积雪面积均处于不断减少趋势，生态承载功能削弱。生态用地面积减少、承载力削弱严重制约着土地生态功能的发挥，是我国国土生态面临的首要问题。

1.1 林地生态系统脆弱

林地植被对于增加降水、调节径流、减少洪涝与干旱灾害、减轻污染以及保持水土改善生态环境等都具有重要作用。2015年我国土地利用变更调查结果显示，林地①这里的林地概念来源于《土地利用分类系统》（GB/T21010-2007），指生长乔木、竹类、灌木的土地，及沿海生长红树林的土地。包括迹地，不包括居民点内部的绿化林木用地，铁路、公路征地范围内的林木，以及河流、沟渠的护堤林。面积为25299.20万hm2，相对于2009年减少了95.82万hm2。其中，生态服务功能最高的有林地减少面积最大，6年间减少了61.69万hm2；灌木林地和其他林地分别减少了12.78万hm2和21.36万hm2。

从林业部门的第八次全国森林②森林的概念来源于国家林业局《全国森林资源连续清查主要技术规定》，凡疏密度（单位面积上林木实有木材蓄积量或断面积与当地同树种最大蓄积量或断面积之比）在 0.3以上的天然林；南方3年以上，北方5年以上的人工林；南方5年以上，北方7年以上的飞机播种造林，生长稳定，每亩成活保存株数不低于合理造林株数的70%，或郁闭度（森林中树冠对林地的覆盖程度）达到0.4以上的林分,均构成森林资源。因此森林面积要少于林地面积。资源清查结果看[1]，2013年全国森林面积2.08亿hm2，森林覆盖率21.63%，森林蓄积151.37亿m3。森林资源普遍存在着绝对量大相对量小、人工林面积大、单位面积蓄积量小、区域分布不均等问题。首先，受人口数量影响，我国森林覆盖率远低于全球31%的平均水平，人均森林面积仅为世界人均水平的1/4，人均森林蓄积只有世界人均水平的1/7。其次，从森林资源结构看，我国人工林面积所占比重较高，2013年达0.69亿hm2，占全国森林总面积的33.17%，而人工林整体质量不高，且残次林比重大，导致人工林蓄积量较低，为24.83亿m3，仅相当于森林总蓄积量的16.40%。第三，从区域分布看，我国森林资源集中分布在东北和西南地区，而广大的西部干旱半干旱地区的森林覆盖率尚不到1%，且幼龄林和中龄林较多，林龄结构不合理，严重制约森林生态功能的发挥。

1.2 草地面积减少，质量退化

草地兼具调节气候、调蓄水量、净化水体、释放氧气等生态价值，在维护区域生态安全、建设生态屏障、发挥生态功能等方面都具有重要作用。我国土地利用变更调查结果显示，截止到2015年，我国草地面积为28640.20万hm2，其中，天然草地21759.66万hm2，人工草地182.41万hm2，其他草地6698.13万hm2，主要分布在西藏、内蒙古、新疆、青海等省（区）。从我国草地资源变化情况看，近年来草地面积一直处于减少趋势，与2009年相比，合计减少了91.21万hm2，其中天然牧草地、人工牧草地和其他草地分别减少了25.47万hm2、4.52万hm2和61.21万hm2。

除草地面积不断减少外，在气候干旱、全球变暖的自然因素和超载过牧、乱采滥挖、滥捕野生动物的人为因素双重作用下，草地质量也在不断退化，具体表现为：植被种群变少，草群稀疏低矮，草原土壤干旱化、沙化与贫瘠化，生物多样性减少，草原景观荒漠化等。这些变化可直接导致草地生产力下降，载畜量减少，并可能造成物种灭绝、沙尘暴、气候恶化等后果。

1.3 湿地面积不断萎缩

近年来，我国湿地资源面积萎缩、质量下降的趋势不断加剧，导致自然湿地的生态服务功能退化显著，淡水储量减少、蓄洪防旱净化水质功能下降、生物多样性迅速降低等一系列问题。第二次全国湿地资源调查结果显示[2]，到2013年，全国湿地总面积5360.26万hm2，湿地面积占国土面积的比率（即湿地率）为5.58%。其中，自然湿地面积4667.47万hm2，占87.37%；人工湿地面积674.59万hm2，占12.63%。自然湿地中，近海与海岸湿地面积579.59万hm2，河流湿地面积1055.21万hm2，湖泊湿地面积859.38万hm2，沼泽湿地面积2173.29万hm2。

与第一次全国湿地资源调查相比，十年间，我国湿地面积减少了339.63万hm2，其中自然湿地面积减少337.62万hm2，减少率为9.33%。此外，河流、湖泊湿地沼泽化，河流湿地转为人工库塘等情况也很突出。污染、过度捕捞和采集、围垦、外来物种入侵和基建占用成为威胁湿地面积和生态状况的主要因素。导致湿地生态系统功能下降，生物多样性减退。仅从湿地鸟类资源变化情况看，两次调查记录到的鸟类种类呈现减少趋势，超过一半的鸟类种群数量明显减少。

1.4 城镇公园与绿地面积仍比较匮乏

城市绿地率是标志城市生态状况和生态功能的重要指标，较高的城市绿化覆盖率能保持良好的生态环境。尽管近年来我国城市绿化水平不断上升，据我国城镇地籍调查数据显示，从2009年到2015年我国城镇公园与绿地面积从19.33万hm2增加到21.81万hm2，增加幅度为12.80%。但从公园与绿地的覆盖度看，目前仅占全国城镇土地总面积的2.38%。按照城市建成区计算，2015年我国城市建成区绿地率为36.34%，人均公园绿地面积为13.16m2[3]，远远低于世界上一些发达城市，如2000年美国华盛顿为50 m2/人，澳大利亚堪培拉为70 m2/人，瑞典斯德哥尔摩超过68.3 m2/人[4]。

2 土地退化

土地退化是指土地受到人为因素或自然因素或人为、自然综合因素的干扰、破坏而改变土地原有的内部结构、理化性状，土地环境日趋恶劣，逐步减少或失去该土地原先所具有的综合生产潜力的演替过程。当前我国主要土地退化类型包括水土流失、土地荒漠化和沙化、土地盐碱化和土地污染等。

2.1 水土流失

水土流失不仅造成肥沃的表土流失，土壤肥力下降，土壤养分越来越贫瘠，而且导致土层越来越薄，土壤的蓄水能力下降，下游农田受泥沙淤埋，大量的坡面泥沙沉积下游河道，淤积湖泊水库，增加洪水的发生频率和洪灾危害，严重影响区域生态环境。受山地面积广大、降水不均，以及长期放牧垦殖、城市化发展等因素影响，我国水土流失问题严重。水利部2010年至2012年开展的第一次全国水利普查结果显示[5]：我国水土流失面积为2.95亿hm2，占国土总面积的30.72%，因水土流失，全国年均损失耕地6.67万hm2，黄土高原严重区每年流失表土1cm以上，东北黑土地变薄。

2.2 土地荒漠化和沙化

土地荒漠化和沙化造成土壤结构破坏，有机质和细粒物质流失，土壤抗风蚀能力降低，还造成土壤养分含量降低，加速土壤的贫瘠化，对农业和牧业的减产、对生态环境和一些生产基本设施都有显著影响。我国目前荒漠化和沙化土地面积分别占国土面积的1/4以上和1/6以上。第五次全国荒漠化、沙化土地监测结果显示[6]，截至2014年，全国荒漠化土地面积2.61亿hm2，占国土面积的27.20%；沙化土地面积1.72亿hm2，占国土总面积的17.93%。尽管与第四次监测相比，5年间荒漠化土地减少了121.20万hm2，沙化土地减少了99.02万hm2，但由于荒漠化和沙化面积较大，未来防治任务仍较为艰巨。

2.3 土地盐碱化

土地盐碱化不仅影响作物对水分和养分的吸收，甚至使作物产生生理毒害，特别是碱化后土壤结构变坏，土壤养分的有效性降低，使土地地力退化，给农业可持续发展造成危害。

我国盐渍土地总面积9900万hm2，其中现代盐渍土壤3693万hm2，潜在盐渍化土壤1733万hm2；全国受盐碱化危害的耕地933万hm2，主要分布在新疆、河西走廊、柴达木盆地、河套平原、银川平原、黄淮海平原、东北平原西部以及滨海地区。在我国的盐碱耕地中27%为中强度盐碱化，对农业生产影响较大[7]。

2.4 土地污染

大量固体废弃物、化肥、农药、工业废水等不断向土地表面堆放和倾倒，不仅导致耕地数量减少，而且造成土地污染，土地质量下降，并通过粮食、蔬菜甚至空气、水资源等影响人体健康。据环保部调查，全国约有1000万hm2耕地受到“三废”危害，其中遭受大工业“三废”污染的耕地达400万hm2，污水灌溉耕地216万hm2[8]，受乡镇企业污染的耕地187万hm2。此外，土地受重金属污染现象也较为严重。据不完全统计，全国受镉污染的土壤1.33万hm2，受汞污染的土壤3.2万hm2，受氟污染的土壤66.7万hm2。全国受农药严重污染的土地面积超过1333万hm2。被污染耕地约占全国耕地总面积的1/10以上，其中多数集中在经济发达地区[9]。耕地污染同时造成有害物质在农作物中积累，通过食物链进入人体，从而引发各种疾病，最终危害到人体健康。

3 对策建议

国土资源是生态文明建设的重要基础要素，在生态文明建设战略推进过程中，国土资源部门要起到源头管控作用，加强土地用途管制，高度重视生态用地保护；强化落实土地“数量-质量-生态”三位一体的综合管理理念；落实国土空间规划，优化国土空间开发格局；做好生态规划、加强土地综合整治等，多方面推进国土生态文明建设工作。

3.1 加强土地用途管制，高度重视生态用地保护

在我国严格的耕地保护和占补平衡政策下，面对城市化和工业化对城镇建设用地、交通用地和采矿用地等的大量需求，相对于耕地，直接占用生态用地在经济补偿和社会影响两方面都有显著优势，因而成为地方政府增加建设用地或者是实现耕地占补平衡的首要选择，也是导致我国生态用地不断减少的重要原因。因此，要推进国土资源生态文明建设，首要的是应加强土地用途管制，高度重视生态用地保护，出台保护林地、草地、湿地、水域等生态用地的相关政策措施及生态补偿制度，尤其是在大城市周边，要坚决杜绝建设用地直接占用生态用地或通过占补平衡政策间接占用生态用地现象，充分发挥生态用地对该区域人居环境改善、人地系统可持续发展的基础性作用。

3.2 强化落实土地“数量-质量-生态”三位一体的综合管理理念

我国长期存在的土地资源管理和开发利用中的“重视数量、轻视质量和忽视生态”问题，是导致土地生态问题的主要原因，尽管目前已经逐步树立土地“数量-质量-生态”三位一体的综合管理理念，但要真正落实还需要长期努力。首先，出台针对土地污染、土地损毁等问题的防治和处罚条例，并以制度建设为基础，切实保障土地生态保护政策及工作的实施。其次，突破当前单部门工作模式，构建跨部门、多利益相关方参与的土地综合管理协作系统。再次，构建土地资源数量-质量-生态监测指标体系，通过长期综合监测获取土地监测数据[10]。最后，基于土地综合监测数据，根据不同区域自然、社会经济特点和功能定位，探索具有区域特色的土地生态管护工作模式和土地生态管护方法。

3.3 落实国土空间规划，优化国土空间开发格局

生态环境的外部性和溢出效应要求从国土空间整体落实生态保护、解决土地生态问题。《全国国土规划纲要（2016～2030年）》体现了整体谋划国土空间开发与保护的思路，通过构建科学的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局，形成合理的生产、生活、生态空间。《全国国土规划纲要（2016～2030年）》提供了宏观指导，在具体落实中，在制定不同区域土地利用规划目标时，应充分考虑环境现状评价和环境监测结果，将生态功能重要性、生态环境敏感性和生物保护多样性等评价结果作为划定建设区域和边界的重要依据，并通过区域布局、城乡建设、交通发展、土地利用、国土整治、生态保护等空间规划编制过程的统一，实现优化国土空间开发格局的目标。

3.4 做好生态规划，加强土地综合整治

开展土地生态状况调查和评价，全面科学了解我国土地的生态状况及存在问题，并深入分析土地生态系统的结构、能流、物流特征，综合分析各种土地利用的生态适宜程度，在此基础上制定土地利用的生态环境规划。对于水土流失、沙漠化、土壤污染等导致的退化土地，要在充分开展退化土地状况评价的基础上，研究不同区域、不同类型土地（农地整治、城乡建设用地整治、损毁土地复垦等）的生态化途径，制定设计规范和竣工验收标准，并基于地块特征，提出生态型技术组合方案，逐步形成国土资源生态管护的完整体系。