我国行政处罚听证制度面临的困境及其破解

2017-01-25阎桂芳张晋杰

中共山西省委党校学报 2017年3期

关键词：处罚法最高人民法院行政处罚

阎桂芳，张晋杰

（1.太原师范学院法律系，山西晋中 030619；2.山西大学法学院，太原 030006）

我国行政处罚听证制度面临的困境及其破解

阎桂芳1，张晋杰2

（1.太原师范学院法律系，山西晋中 030619；2.山西大学法学院，太原 030006）

行政处罚听证制度有利于通过程序控权维护处罚结果的公正性，推进行政处罚民主化、法治化进程，协调公正与效率的价值冲突。目前，扩大我国行政处罚听证范围面临着诸多困境，如立法者对采用扩大行政处罚听证范围的标准不明确，下位法对“等”字的解释不统一，学界对“等”字的解释存在分歧等。为此，扩大我国行政处罚听证范围，必须坚持利益标准，加强行政处罚听证法制建设；完善立法解释体制，明确行政处罚听证程序适用的范围；坚持正当程序理念，正确理解法律规范的精神实质。

行政处罚；听证制度；听证范围；程序控权

在现代社会中，为了保障行政相对人的正当权益免受不法公权力的侵害，人们在强调事后司法监督行政权的同时，也更加重视行政程序的事中控权作用。行政听证制度是行政程序中最重要的制度，是程序控权的主要内容。20世纪90年代末期，我国已建立了行政听证制度，最早被应用在行政处罚领域中。多年以来，我国的行政处罚听证制度在不断地完善，但仍存在诸多问题，其中最突出的问题就是行政处罚听证的适用范围过窄。为此，有必要对我国的行政处罚听证范围进行深入研究，以切实维护行政相对人的权益。

一、行政处罚听证制度的实践价值

“听证是裁决的前提，即了解双方当事人，尤其是了解对被告不利的控告，以免发生错判”〔1〕。在行政法里，听证不仅是一项重要的法定程序，而且还是当事人享有的一项重要的程序性权利。行政听证制度彰显现代民主精神，是现代行政程序法的核心制度。笔者认为，行政处罚听证制度是行政主体在对行政相对人作出行政处罚决定之前，由当事人申请或处罚机关依职权决定举行听证会，就违法事实的认定以及有关的法律适用等问题，听取当事人的陈述、申辩，防止公权力恣意行使的程序性制度。

在普通法系国家，听证制度直接渊源于英国古老的自然公正原则。第二次世界大战后，因受普通法系自然公正原则的影响，许多大陆法系的国家也开始重视发挥听证制度在保障行政相对人程序参与、保护人权上的积极作用。欧洲公约规定，在合理时间内由一独立的裁判机关举行“公平听证”，听取双方的意见，进行公开审判，乃是任何人在任何刑事诉讼中的权利与义务。目前，这一刑事司法规则已扩展到了行政处罚领域，是当代行政法学的一个飞跃，并在司法实践中发挥着极为重要的作用。

（一）通过程序控权维护处罚结果的公正性

行政处罚听证制度能够保障行政相对人享有听证权，确保其能真正地参与到行政处罚的决策过程之中，了解行政处罚决定所依据的全部事实和理由，通过提供证据，表达意见，进行辩论和反驳，防止行政偏私和权力滥用，使行政相对人通过行使法律所规定的听证权以实现看得见的程序正义，最终保障行政相对人实体正义的实现。在现代行政法中，行政听证程序的功能日渐凸显：一方面，行政听证程序的沟通、协商和宣泄功能在很大程度上缓解行政主体与相对人的紧张对立关系，提高行政执法的认可水平；另一方面，行政听证程序采用事中控权的机制，对实现听证程序的独特价值与确保行政处罚结果的公正性具有重要意义。

（二）推进行政处罚民主化、法治化进程

民主与法治一直以来就是人类不懈追求的两大社会理想。根据人民当家作主的社会主义宪政精神，依法行政不仅要求行政主体应严格遵守法律，依法行使处罚权，而且要更加重视民主制度背后所反映出来的国家伦理——控公权以保民权。因此，行政主体在处罚决定作出前，应认真听取并合理吸纳行政相对人的申辩意见，尊重当事人的程序参与权，这是彰显我国民主制度的一个很好的窗口。在处罚时引入听证程序，不仅能够改变“公权力单方面命令、相对人被动服从”的传统行使权力的模式，而且可以将民主因素融入行政处罚制度之中，彰显“以人为本”的制度特色，有利于推进行政处罚民主化进程〔2〕。行政处罚听证制度的建立，保障了行政相对人的程序参与权，听证会上的陈述、申辩、质证等实质上是行政主体与行政相对人进行理性沟通的一种正式的程序性方式，有利于实现行政主体与行政相对人的良性互动，在一定程度上杜绝了行政权力的独断性，有利于推进行政处罚的法治化进程。

（三）协调公正与效率的价值冲突

行政处罚听证程序，一方面要求行政主体在对相对人作出处罚决定前，必须要尽最大可能地努力去搜集相关的违法证据并依法认定违法事实，以证明其处理决定的合法性与合理性；另一方面，行政主体也会依法尊重行政相对人所享有的陈述权、申辩权，在处罚决定作出前进行充分的审慎的考量，以防在后续的听证程序甚至复议、诉讼程序中因举证不能而承担法律责任。由此可见，公正是该制度的一个重要价值追求。行政听证制度从程序设计和流程经过来看似乎比较繁琐，但从长远的效果来看则是大大地提高了行政效率。因为在听证过程中注重违法事实和处罚流程的透明化、公开化、民主化，并且最后作出的处罚结果能够最大程度地实现双方当事人的利益平衡。更为重要的是使行政相对人心服口服，既接受了处罚又接受了法治教育，这样就会在将来大大减少行政相对人寻求权利救济途径——行政复议和行政诉讼的可能性，有利于行政机关去集中有限的行政资源从事其他为人民服务的工作，而非被申诉的相对人纠缠于某个个案疲于应对。

二、扩大我国行政处罚听证范围面临的困境

根据《行政处罚法》（以下简称《处罚法》）第42条的规定，我国当前的处罚听证范围仅限于责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等财产罚和行为罚，不包括对行政相对人利益影响更大的人身自由罚、声誉罚。那么如何解释《处罚法》第42条规定的“等”字，就关涉我国行政处罚听证范围究竟有多大的问题。对“等”字尚无统一的理解是当前扩大我国行政处罚听证范围所面临的主要困境。

（一）立法者对采用扩大行政处罚听证范围的标准不明确

1996年3月，《全国人大法律委员会关于〈中华人民共和国行政处罚法（草案）〉审议结果的报告》提出，行政相对人只有在受到责令停产停业、吊销营业执照、较大数额罚款这三种行政处罚类型时方可要求举行听证会。有些人大代表认为，这项制度仅适用于这三种行政处罚范围较窄，吊销各种许可证和执照也是对当事人权益影响较大的行政处罚，建议扩大允许听证的范围，将吊销许可证或执照也纳入行政处罚听证程序的适用范围，以更充分地保护相对人的正当程序权益〔3〕。由此，最后表决通过的《处罚法》就采纳了上述代表的建议意见。可见，立法者原本是想扩大行政处罚听证程序的适用范围，但其仅仅是一种带有主观倾向的本意，并没有提出一个客观的扩大适用行政处罚听证范围的标准。

（二）下位法对“等”字的解释不相统一

虽然立法者的本意是想扩大行政处罚听证的适用范围，但是由于正式出台的法律文本并没有对此作出明确的规定，再加上也没有相关配套的立法解释，这就导致在下位立法中对“等”字的解释存在如下三种版本：一是直接沿用《处罚法》第42条的规定而不对“等”作解释，该版本与《处罚法》第42条的规定完全一致；二是对“等”字进行扩大解释，明确规定其他类型的处罚也应适用听证程序；三是对“等”字进行缩小解释，明确规定处罚听证的适用范围小于《处罚法》所列举的范围。上述三种下位法立法版本的差异之大，一方面反映出各地方和各部门在细化法律规定上的程度不同的探索和努力，另一方面则突出了我国立法的不协调、不统一的大问题。究其根源还在于《处罚法》第42条之规定的模糊性和相关权威、统一的立法解释的缺乏。

（三）最高人民法院对“等”字的解释较为保守

2004年5月18日，最高人民法院印发的《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》提出，“法律规范在列举其适用的典型事项后，又以‘等’、‘其他’等词语进行表述的，属于不完全列举的例示性规定。以‘等’、‘其他’等概括性用语表示的事项，均为明文列举的事项以外的事项，且其所概括的情形应为与列举事项类似的事项”。最高人民法院以座谈会纪要的形式主张对“等”字进行扩张解释。根据上述规定，《处罚法》第42条规定的“等”字所包含的处罚事项应是明文列举的责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款以外的其他类型且应符合“类似性”标准事项。同年9月，最高人民法院发布的《关于没收财产是否应进行听证及没收经营药品行为等有关法律问题的答复》（以下简称《答复》）提出，没收较大数额财产应适用听证程序，这是最高人民法院首次明确扩大我国处罚听证范围的规定。该《答复》绝不仅仅针对个案，而是具有准司法解释的效力，具有事实上的普遍适用性〔4〕。2012年4月9日，最高人民法院发布的6号指导性案例的裁判要点，再一次明确没收较大数额涉案财产应适用听证程序。由此可见，最高人民法院通过发布司法文件、指导性案例的方式，仅仅明确指出没收较大数额涉案财产也应适用听证程序，至于其他类型的处罚并没有涉及。

（四）学界对“等”字的解释存在分歧

有的学者主张对《处罚法》第42条“等”字进行限缩解释，认为行政处罚听证程序的适用范围仅为责令停产停业、吊销营业执照、较大数额罚款〔5〕。这种限缩解释，一是不合乎立法者的本意，二是不符合《处罚法》的立法目的和宪法保障人权条款的规定，三是漠视了最高人民法院在扩大行政处罚听证范围上所作出的不懈努力。因此，越来越多的学者主张对“等”字进行扩大解释。顾婷基于最高人民法院《答复》和6号指导性案例对行政执法实践效力进行了分析，强调应从行政相对人的利益保护和法条背后所蕴含的法律精神角度，对“等”字进行合乎社会发展潮流和生动法治实践的解释〔6〕；沈福俊主张，以现代法治的正当程序理念为基础，从法律功能、法律文本、实质法治这三个角度对行政处罚听证范围作出一个与时俱进的解释〔7〕；王紫晴论述了人身自由罚适用听证程序具有很大的必要性，另外通过借鉴域外美、日、德的相关经验，主张我国也应将人身自由罚纳入听证程序的范围〔8〕；有学者主张将没收违法所得和行政拘留都纳入行政处罚听证范围〔9〕；有学者认为，鉴于违法建筑拆除问题一直是社会热点问题，且关涉的行政相对人的利益一般较大，因此，限期拆除违法建筑物也适用听证程序〔10〕。

三、扩大我国行政处罚听证范围的对策建议

行政处罚听证范围的扩张是世界各国发展的共同趋势。在一些发达国家，听证程序的适用范围已经“从‘离我远点’的权利扩张到维系某些受益于政府的基本关系的权利，正当程序听证权利扩展适用至市场经济中的新型利益，即授益行政行为，如政府补助、教育奖学金等”〔11〕。因此，扩大我国行政处罚的听证范围是赶超行政程序法治发达国家的迫切要求，也是我国实现行政程序法治的一个主要着力点。

（一）坚持利益标准，完善行政处罚听证法律制度

在许多大陆法系国家，认定某个行政行为是否适用听证程序，主要是看该具体行政行为是否为负担处分（不利处分），负担处分将会对行政相对人的利益造成不利影响，因此需要赋予相对人听证权。根据相对人在行政处罚时所影响的利益属性与影响程度，确定适用听证程序的范围，是一条重要的行政法制建设经验。因此，我国在确定行政处罚听证范围时，应充分考虑某一行政处罚侵犯相对人权益的属性与影响程度，即立法时应坚持利益标准〔12〕。从保障人权的根本目的出发，应加强行政处罚听证法制建设，对行政处罚听证范围作出更加明确、具体的立法规定；应正确理解立法者的本意，将适用行政处罚听证程序的处罚类型法定化，进而维护法律的稳定性与权威性。

（二）完善立法解释体制，明确行政处罚听证程序适用的范围

“正确理解法律是准确适用法律的前提。一个法律条文，如果既可以这样理解，又可以那样理解，其在实践中的适用力必然降低，法律本身在公众心目中的信仰度也将随之降低”〔7〕。当前，下位法对《处罚法》第42条“等”的不同版本理解的主要原因是全国人大常委会的立法解释职能不到位。根据《立法法》第45条之规定内容，全国人大常委会是我国法定的立法解释机关，享有权威的法律解释权。当出现需要法律解释机关予以立法解释的现实情形时，全国人大常委会应积极履行法定职权，及时回应现实要求，在前期做好充分调研、分析、研究等工作的基础上，有针对性地对某些法律条款作出权威性的立法解释，明确某些歧义法律规定的具体含义。为此，应完善我国的立法解释体制，确保全国人大常委会完成立法解释的任务，促使其在充分论证与审议的基础上，及时发布相关的立法解释，明确我国行政处罚听证程序适用的具体范围。

（三）最高人民法院应积极推动行政处罚听证范围的扩大

由于涉及行政效率和相对人权益之间的平衡，同时又有非正式听证程序这一次优选项作补充，在某些行政处罚是否应赋予相对人以必要的听证权问题上，最高人民法院并不比执法机关更具有专业能力。对于法律规范中没有明确规定的听证事项，若最高人民法院要予以突破，则需向行政机关提供十分充足的理由，否则在没有法律规定的情况下，最高人民法院很难摆脱越权之嫌疑，容易引起司法机关与行政机关的权力纠葛。因此，最高人民法院在推动行政处罚听证范围扩大的问题上，态度相对谨慎和保守。但是最高人民法院通过发布6号指导性案例，明确没收较大数额涉案财产也可适用听证程序，这就表明法院在扩大行政处罚听证适用范围的问题上，是可以有所作为的。当前，最高人民法院在扩大行政处罚听证适用范围的问题上是以现有规范为依据的且相对自制、审慎的。但是从长远来看，最高人民法院很可能采用利益标准去衡量某些不利处分是否有听证的必要，通过发布相关指导性案例的方式，将某类行政处罚纳入听证范围，这是扩大我国行政处罚听证程序适用范围的一种有效途径。

（四）坚持正当程序理念，正确理解法律规范的精神实质

针对部分学者对《处罚法》第42条“等”字进行限缩理解的情形，笔者认为，我们应坚持正当程序理念。听证程序是现代行政程序法的核心程序，集中体现着行政程序的功能：通过行政相对人的直接参与，促进民主政治的实现；通过限制行政权的恣意行使，维护行政相对人的合法权益；通过权利与权力之间的对话、沟通与合作，减少摩擦、增进互信，不断提高行政效率，提升政府治理水平〔13〕。如果学界能够充分认识到听证程序不仅不妨碍正常行政管理秩序，而且具有其独特的程序价值，那么学者们定能在扩大我国行政处罚听证程序的适用上达成共识。另外，根据《处罚法》第1条的规定，我国《处罚法》有四个立法目的，即规范行政处罚的设定和实施、保障和监督行政机关有效实施行政管理、维护公共利益和社会秩序、保护公民法人或者其他组织的合法权益。笔者认为，第四个目的才是该法的根本目的。维护行政相对人的合法权益是行政处罚法的终极目标，是符合我国社会主义宪法精神的，更是行政主体严格执法、依法行政的根本要求。《处罚法》第42条规定的精神实质就是通过赋予行政相对人程序上的防卫权以对抗强大的公权力，通过保障相对人合法的程序参与权进而实现程序正义乃至实体正义。因此，《处罚法》的立法目的是扩大行政处罚听证范围的重要依据。

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〔2〕张步峰.正当行政程序研究〔M〕.北京：清华大学出版社，2014：62.

〔3〕全国人大法律委员会关于《中华人民共和国行政处罚法（草案）》审议结果的报告〔EB/OL〕.（2005-08-11）.ht t p：//www.l aw-l i b.com/f zdt/newsht m l/20/20050811174917.ht m.

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