政府主导精准脱贫责任的法律解释*

蒋悟真

(浙江大学光华法学院，浙江杭州 310008)

政府主导精准脱贫责任的法律解释*

蒋悟真

(浙江大学光华法学院，浙江杭州 310008)

政府主导精准脱贫责任，是《关于打赢脱贫攻坚战的决定》与《脱贫攻坚责任制实施办法》所确立的政治任务，也是政府的行政义务。这种责任内含的受拘束属性，在逻辑上可解构为“引导-激励”的构成要件，分别以积极性引导和契约式激励作为初级规则与二级规则。在可供监测的初级要件上，政府应担当的脱贫责任导向外化为财政供给责任、造血式脱贫变革责任与社会资源整合责任三个维度。在激励担当的二级要件上，政府主导精准脱贫责任的内生要素应遵循责权利相统一的法治思维，以角色担当、说明回应与责任追究作为建构准则，并注重精准脱贫成效的考核与政府脱贫治理能力的提升。

精准脱贫责任；引导-激励机制；脱贫绩效；责权利原则；国家治理能力

彻底消除贫困、实现共同富裕，是社会主义的本质要求和执政党的重要使命。2015年11月29日中共中央与国务院作出的《关于打赢脱贫攻坚战的决定》(以下简称：《决定》)，不仅确立了脱贫致富的总体目标和基本原则，而且明确了精准扶贫的重要战略和政策保障。《决定》全面列举的扶贫模式，无论是通过产业扶持、转移就业、异地搬迁、教育支持、医疗救助等措施实现脱贫，还是对完全或部分丧失劳动能力的贫困人口实行社保政策兜底脱贫，*依照《决定》精神，政府主导脱贫主要有开发式脱贫和救助式脱贫两种方式，两者既有严格区别亦有重要联系。由于我国目前贫困人口主要集中在经济欠发达、资源相对匮乏的中西部农村地区，相对于少量依据自然资源优势而进行的开发式脱贫而言，我国脱贫攻坚任务的完成仍只能主要依靠政府采用的救助式脱贫才能实现。并且，政府主导开发式脱贫投入比较容易确定，产出即绩效考评明显；相对而言，救助式脱贫不仅涉及人口众多，地域广，且投入不确定绩效亦难以评估。为了集中论述，笔者于本文中所称的精准脱贫一般指救助式脱贫。都应坚持政府主导、强化政府责任的脱贫准则。2016年10月17日中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《脱贫攻坚责任制实施办法》(以下简称：《办法》)是对不同主体脱贫攻坚责任落实的进一步具体化。这种政府主导精准脱贫责任，作为一种对贫困进行识别、救济、消除与预防的实践综合体，既非传统性的行政责任，也非普遍性的社会福利。目前，法学界对政府主导精准脱贫责任的性质定位、内在机理以及推进路径等尚缺乏系统的提炼与深入的阐述。*以往对贫困问题的代表性研究主要集中于社会福利或权利保障的视角。相关论述参见[印度]阿玛蒂亚·森：《贫困与饥荒——论权利与剥夺》，王宇、王文玉译，商务印书馆2001年版；陈国刚：《福利权研究》，中国民主法制出版社2009年版；汪习根：《免于贫困的权利及其法律保障机制》，《法学研究》2012年第1期；郑智航：《论免于贫困的权利在中国的实现——以中国的反贫困政策为中心的分析》，《法商研究》2013年第2期。基于此，笔者将在本文中围绕政府主导精准脱贫责任问题的核心要素展开法律解释与追问，以更好地实现精准脱贫的有效性与规范性。

一、政府主导精准脱贫责任的理论基础

政府主导精准脱贫责任是在《十三五规划纲要》提出的“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念下对精准脱贫工作实践的系统性概括，包含着对执政党和政府领导人民摆脱贫困之现实经验的理性思考。明确中国特色脱贫责任的法律性质并予以法理阐释，是理解政府主导精准脱贫责任的关键。

(一)政府主导精准脱贫责任的性质定位

对于政府主导精准脱贫责任，欲刻画出一幅清晰的逻辑图像，首先必须探究这种责任的形式渊源与实质内涵构成，即在现实国情下准确描述政府主导精准脱贫责任的形成依据、表现形态等，深刻把握政府主导精准脱贫责任得以产生与存在的理论基础。

在形式渊源上，政府主导精准脱贫责任既是一种政治责任又是一种法律责任。政府主导精准脱贫责任产生于中共中央作为执政党最高领导机关和国务院作为最高行政机关共同作出的重大决策部署，《决定》的发布与《办法》的印发不仅体现出执政党对于贫困问题所应当肩负的重大政治使命，其中的脱贫攻坚目标亦成为各级党委、人大、政府、政协以及司法主体都必须切实履行的责任或协力承担的义务。因此，政府主导精准脱贫责任在整体上是一种政治责任，*事实上，2015年11月23日召开的中央政治局会议就明确要求“各级党委和政府必须把扶贫开发工作作为重大政治任务来抓”，并将其明确写入《决定》之中。它不仅是对脱贫政策内容是否合理或是否符合民意的考察，也是对推动脱贫政策实施情况的考察。*参见张贤明：《政治责任与法律责任的比较分析》，《政治学研究》2000年第1期。脱贫攻坚政治责任外在的形式逻辑是：下级政府向上级政府负责，中央政府向全国人民负责，以通过对贫苦弱者群体的保护达到共建共享富裕社会的和谐状态。毋庸置疑，实现政府主导精准脱贫责任，对于党执政基础的巩固、党与政府行为政治合法性的保障都有重要的现实意义。同时，政府主导精准脱贫责任也源于国务院作为最高权力执行机关依据宪法为自己及各级政府所设定的义务——通过对精准脱贫的相关责任主体产生普遍约束力与刚性执行力的规范文本，使得宪法上的义务转化为政府必须积极作为的行政义务。*我国《宪法》第14条第3项规定：“国家合理安排积累和消费，兼顾国家、集体和个人的利益，在发展生产的基础上，逐步改善人民的物质生活和文化生活。”在此意义上，精准扶贫是政府的宪法义务与责任。所以，于法律意义层面，政府主导精准脱贫责任由中央与国务院共同发布《决定》与《办法》等政策性文件而成立，是一种非规范性的创设，指向的是政府应当承担的消除贫困与改善民生的责任关系，体现为各级党委必须认真落实的政治(责任)任务和各级政府必须按时完成的行政任务。

实质内涵上，政府主导精准脱贫责任是指按照《决定》与《办法》第1条、第2条和第3条之规定，为了直接满足与保障农村贫困人口的基本生活所需而要求各级党委和政府及时主动做出必要精准脱贫行为的创设性义务，旨在从根本上全面落实脱贫攻坚责任，“保障国民能过像人那样的生活，以在实际社会生活中确保人的尊严”，*[日]大须贺明：《生存权论》，林浩译，法律出版社2001年版，第16页。“致力于实现所有人的符合平等尊严要求的生活”。*[美]玛莎·C·纳斯鲍姆：《寻求有尊严的生活——正义的能力理论》，田雷译，中国人民大学出版社2016年版，第128-129页。以法律安定性视角可以对政府主导精准脱贫责任进行逻辑解构*法的安定性是法治的核心要素，它包括两个层面：即可预测性和对裁量权的约束。前者在于提升普通公民对具体法律决定的预见可能，后者在于约束政府官员，以提升法律决定的可预测性。参见雷磊：《法律方法、法的安定性与法治》，《法学家》2015年第4期。：首先，依照信赖保护原则和诚实信用原则，*信赖保护原则与诚实信用原则都是作为维护法律秩序安定性这一主要法治基础的补充。参见李洪雷：《行政法释义学：行政法学理的更新》，中国人民大学出版社2014年版，第105页。此种责任形式是各级政府及其党政领导应当采取的行为模式，其核心要素为脱贫人员所期待的精准脱贫开发之模式化行为；其次，责任主体行为模式的内容既包括实施具体性的给付行政行为，*广泛意义上的给付行政，既包括“通过公共设施、公共企业等进行的社会、经济、文化性服务的提供”，也包括“通过社会保障、公共扶助等进行的生活保护、保障，以及资金的交付、助成等”，即“通过授益性活动，积极地提高、增进国民福利的公行政活动”。参见杨建顺：《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版，第329页。也包括制定引领性的脱贫开发政策；再次，为促进《决定》中“静态任务要求”向“动态行动效果”的转化，所有脱贫开发行为都将接受规范、客观、公正地考量，并以此为基础对其作出积极或消极的评价。整体而言，若对责任之内涵进行解析，*责任之解析可归纳为两个层面：一是表示责任关系，如分内应做之事；二是表示实现责任的方式或手段，如应承担的不利后果。参见孙笑侠：《法的现象与观念》，山东人民出版社2001年版，第194-195页。政府主导精准脱贫责任所内含的受拘束属性可以表现为两项互为关联的逻辑层次：一是各级党委和政府的精准脱贫应统筹和处理好的责任关系；二是以一定责任承担的方式或手段来保障这种责任关系的推进。*责任的本义乃是“受拘束的”，即对豁免(或免除)的相反界定或否定。参见[美]霍菲尔德：《基本法律概念》，张书友译，中国法制出版社2009年版，第67页。

(二)政府主导精准脱贫责任的构成要件

传统法律责任强调的是责任主体因违反法律义务而需承担的惩戒或负担，法律责任的实现以国家强制力为后盾，“具有必然承担和实现的性质，而不管有责主体的意愿如何”。*刘作翔：《法律责任的概念分析》，《法学》1997年第10期。政府主导精准脱贫责任，无疑具有传统法律责任的属性，例如，在脱贫过程中政府官员不作为、滥用职权、侵占扶贫资金、违法决策等违反第一性义务的体现，都可能导致追责机制的启动而使责任者承担第二性义务。同时，对政府精准脱贫行为，除了要达到权力控制之“合法性考量”，还需要思考如何设计最佳的治理结构(包括组织、人员、手段、程序等)以实现《决定》与《办法》所设置的任务与目标，此即“最佳性考量”。*参见朱新力等：《行政法基础理论改革的基本图谱》，法律出版社2013年版，第3-15页。因为作为一种蕴含政治任务的行政行为，政府精准脱贫行为并不是一种被完全模式化的行为。精准脱贫需要各级政府及相关职能部门因地制宜，并充分运用行政裁量权。实践中，不乏有一些地方政府及工作人员存在形式作为但实质不作为的现象，*关于“形式作为而实质不作为的行政行为”的构成要件，参见黄学贤：《形式作为而实质不作为行政行为探讨——行政不作为的新视角》，《中国法学》2009年第5期。而传统的法律责任理论对此难以发挥有效的作用。落实政府主导精准脱贫责任，在要求违反“第一性义务”的政府官员承担不利的“第二性义务”之外，更需引入新型的责任实现方式以达到精准脱贫之目的，笔者将其归纳为“引导-激励”模式。为此，根据责任构成要件的不同，责任实现的结构模式可划分为两种形态：一是传统意义上的义务(禁止)-惩戒模式；二是新型意义上的引导-激励模式。这两者分别以禁止、引导为第一性义务的建构要素，如果违反第一性义务，将相应地出现以惩戒、激励为第二性义务的建构要素。政府主导精准脱贫责任正是新型意义上的责任模式。*某责任主体无论是依禁止的方式还是按引导的方式采取某种既定行为，在这一过程中，该主体都能预料到其自身将体验的某种痛苦，而惩戒与激励只是表示这种痛苦的来源方式存在一定差异罢了，这种痛苦才是真正促使某主体按既定方式行事的根源。参见[英]H.L.A.哈特：《哈特论边沁——法律学与政治理论研究》，谌洪果译，法律出版社2015年版，第138页。该责任模式相对于传统责任模式有着自身独有的特点。

第一，不同于传统责任模式以行为禁止为初级规则，政府主导精准脱贫责任以行动引导作为初级规则。虽然二者的共同之处都在于调整或指引相应责任主体的行为以实现对相应责任主体的制约或约束，但前者是以一种消极性的不应为的形式发挥作用，后者则是以一种积极性的所应为之方式实现指引。首先，政府主导精准脱贫责任的积极应为属性体现为以严格性作为责任先导，并凸显为一种积极性责任倾向，即责任的承担以严格的绝对性为前提，只要是遭受贫困风险或陷入贫困危机的居民，各级党委和政府就具有使其脱离贫困的责任。其次，它以精准性作为责任指向，强调的是扶贫对象、项目安排、资金使用、措施到户、因村派人、脱贫成效的六大精准要求。再次，它以民主性作为责任保障，责任的落实反对专断作出扶贫开发的具体决定，应积极发挥辩论、批评以及异议等民主渠道确定扶贫开发措施的范围、主次。*参见张步峰：《福尔斯托霍夫给付行政理论的反民主倾向及其批判》，载杨建顺主编：《比较行政法——给付行政的法原理及实证性研究》，中国人民大学出版社2008年版，第103-111页。只有实现以严格性、精准性与民主性的建构要求来打造原始的或先在的义务体系，才能形成政府主导精准脱贫责任的正当性基础。

第二，不同于传统责任模式完全以责任惩戒为二级规则，*譬如,凯尔森认为“法律责任是……一个人在法律上要对一定的行为负责，意思就是，他作相反行为时，他应受制裁。”([奥]凯尔森：《法与国家的一般理论》，商务印书馆2014年版，第113页。)类似论断,参见张恒山：《法理要论》，北京大学出版社2009年版，第463页；郭道晖：《法理学精义》，湖南人民出版社2005年版，第238页。政府主导精准脱贫责任以惩戒和激励为二级规则，且以后者为主。传统法律(政治)责任模式往往仅以行为所造成的损害为归责依据。*我国对政治责任的追究往往是在主体决策(行为)产生了不当后果后再使主体承担责任，而实际上“负责任的政治是从履行积极意义的政治责任开始的，最理想的情况也是政治责任主体能自觉地履行积极意义的政治责任”。张贤明：《政治责任的逻辑与实现》，《政治学研究》2003年第4期。这种立足于损害结果以惩戒为二级规则的责任模式，使得在脱贫过程中行政主体只要直接不侵害相对人的利益或滥用权力，其他主体(包括贫困对象、权力机关、行政机关、司法机关等)就无法对行政主体的无为(不当不作为)进行追责。面对传统责任模式对政府行为规制的失灵，要使政府脱贫责任得到合理的实现，政府主导精准脱贫责任(归责模式)不仅要约束政府的不当作为、积极鼓励合理的作为，更要规制政府的无为。*例如，2004年11月23日，中共浙江省委办公厅、浙江省人民政府办公厅就通过了《浙江省影响机关工作效能行为责任追究办法(试行)》，在全国率先推出的“庸官问责制”对精准脱贫中政府无为责任进行追究就具有典型借鉴意义。当然，对政府无为不仅要纳入惩戒范围，还要通过激励措施使得政府主体主动积极作为。同时，因为在逻辑上就如同初级规则在于施加限制一样，二级规则的存在是为了进一步产生操作或影响那些限制作用的能力，*参见[加]L.W.萨姆纳：《权利的道德基础》，李茂森译，中国人民大学出版社2011年版，第27页。诚如博登海默所言：“法律的主要作用不是惩罚或压制，而是为人类共处和为满足某些基本需要提供规范性安排。”*[美]E·博登海默：《法理学：法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社2004年版，第366页。为了达到积极鼓励政府作为、合理规制政府不当作为或无为目的，政府主导精准脱贫责任突破了以往过于注重责任之强制性惩戒功能的窠臼，适当融合了惩戒与激励的双重功能即将层层激励功能置于主导地位(例如，《办法》第3条确立“中央统筹、省总负责、市县抓落实”的责任体系，《办法》第9条要求“省级党委和政府主要负责人向中央签署脱贫责任书”)*正如某些学者所提出的，“法律激励的研究需要包容奖励与惩罚的双面研究，并摆脱技术化的藩篱，实现理念化的提升，以励治法治观替换惩治法治观”。丰霏：《从立法技术到治理理念——中国语境下法律激励理论的转向》，《法商研究》2015年第3期。，通过一定的利益诱导方式(例如，依《决定》第29条使积极行动者能获得相应的名誉奖励、职位升迁来激发责任主体的潜能，*有学者提出“法律只能诱导，而不可能强制人们选择社会所希望的行动”。参见张维迎：《信息、信任与法律》，三联出版社2006年版，第77页。是一种以契约式激励方式来调整相关主体扶贫开发的行为模式，并辅以强制性惩戒方式对精准脱贫中的违法行为予以否定评价，从而促使相关责任主体在现行贫困状况下作出最佳精准扶贫方略的抉择——“从一个给定的投入量中获得最大的产出”，*[美]阿瑟·奥肯：《平等与效率——重大抉择》，王奔洲等译，华夏出版社2010年版，第3页。最终达到个体利益与社会利益之双重统一。因此，如何建立系统、全面和有效的责任激励机制以推动各级党委与政府认真扶贫履职，将是落实政府主导精准脱贫责任的重要内容。

二、政府主导精准脱贫责任的初级要件及其外化维度

政府主导精准脱贫责任兼具时效性与目标性，实现脱贫任务之关键在于提升政府实施脱贫行为的效率，脱贫效率内在地要求政府积极落实精准脱贫引导责任。政府精准脱贫的实现表现为政府给付责任和制度保障责任的实施过程，为此，结合目前我国精准脱贫的现实背景，可将政府精准脱贫引导责任外化为三个积极作为维度：政府财政供给责任、脱贫方式变革责任及社会救助资源整合责任。

(一)政府精准脱贫的财政供给责任

当前中国经济发展进入新常态，一方面，经济下行和结构调整客观上增加了低收入群体陷入贫困的风险，另一方面，财政收入降低也制约社会脱贫资金投入。*参见李晓辉等：《应对经济新常态与发展型社会政策2.0版——以社会扶贫机制创新为例》，《江苏社会科学》2015年第2期。这就要求政府精准脱贫的财政供给既要注重脱贫资金的瞄准精度，又要保证脱贫资金的覆盖广度，以增强有限性脱贫资源的配置效用来保障政府精准脱贫引导责任的实施。

1.政府精准脱贫及财政供给困境

我国贫困治理的范围已经从单一化、收入式、绝对性贫困领域发展到多元化、支出型、相对性贫困领域，相应地，贫困治理的模式也应当满足“精准脱贫”的发展需要。然而，我国现行的脱贫法律文件仍然以收入要素作为政府财政供给责任的实现依据，脱贫财政供给法律机制无法全面回应脱贫需求的多元化。这导致政府脱贫财政供给责任的实现与“精准脱贫”的政策取向发生错位，带来资金供给瞄准机制偏离、财政脱贫适用范围局限等问题。

第一，脱贫财政供给的资金瞄准法律机制存在纵向与横向两类偏离。脱贫财政供给的纵向瞄准偏离主要体现为中央与地方政府的财政责任分担结构不合理，其根源在于社会救助的财政分权不充分。一方面，地方政府缺少独立的财政收入以弥补其不断扩大的支出责任，另一方面，纵向财政激励机制评价标准偏重GDP增长率，对地方政府的救助支出结构产生扭曲。*参见王增文、邓大松：《财政分权不充分、竞争策略扭曲与社会救助支出：内在逻辑与中国的实际》，《社会保障研究》2015年第2期。地方政府在脱贫财政资金瞄准机制中的信息优势无法准确反馈到财政资金的运行和管理中，财政资金的使用目的便与“精准脱贫”整体目标产生偏离。救助脱贫的横向财政瞄准偏离主要体现为不同项目之间的资源分配结构不均衡。以2014年的社会救助财政数据为例，占全年社会救助财政支出12.9%的医疗救助所覆盖的人数占到了全年社会救助覆盖人数的51.6%；相比之下，城市低保全年占财政支出比重为32.8%，其覆盖人数却只占全年社会救助覆盖人数的10.9%。*相关数据来源于《中国民政统计2015》，中国统计出版社2015年版，第111页、第124页。脱贫财政资金向覆盖人数较少的领域集中，显然会制约脱贫财政资金整体效用的发挥。

第二，脱贫救助的财政覆盖范围受到局限。近年来，我国脱贫财政投入对脱贫人口增长的贡献系数呈现比较明显的下降趋势，2012年和2013年甚至出现负值。*参见江治强：《经济新常态下社会救助政策的改革思路》，《西部论坛》2015年第4期。脱贫财政投入的增长无法带来精准脱贫覆盖范围的扩大，不仅导致区域脱贫财政投入不平衡，东部与西部、城市与农村的脱贫资源分配结构失衡，亦导致以留守儿童、留守妇女、留守老人与残疾人为主的特殊群体所急需的教育、医疗、心理等方面的脱贫救助无法获得充分的财政支持。

2.政府财政精准供给责任的落实

当前脱贫的财政供给困境，主要源于层级制政府组织框架中纵向府际脱贫职权配置不均衡，下级政府的脱贫供给行为偏离于上级政府的脱贫政策目标，政府脱贫组织内部的行为合作性与信息回应性弱化。因此，恢复政府脱贫财政精准供给的关键在于调整纵向府际脱贫职权的配置结构，完善内部财政信息交流机制，合理规制上级政府对下级政府的脱贫财政引导行为。虽然《办法》针对脱贫财政供给困境在其第10条总体上规定省级党委和政府应调整财政支出结构，明确各扶贫投融资主体，以确保扶贫投入与扶贫攻坚任务相适应，但依然缺乏全面性、具体性的规定，有待于进一步完善。

第一，恢复脱贫财政资源分配结构的均衡，以实现脱贫财政供给机制的回应性。精准脱贫的财政供给责任在纵向分担上不仅应当扩大中央政府的支出责任，适当解放地方政府的财政收入权限，减轻地方政府筹资负担，还应建立全面合理的脱贫财政绩效评价体系，引导地方政府科学合理推进救助资源的精准化使用。*参见杨红燕：《中央与地方政府间社会救助支出责任划分——理论基础、国际经验与改革思路》，《中国软科学》2011年第1期。而“精准脱贫”财政资源的横向分配应当提升医疗救助、教育救助、住房救助以及临时救助等新项目的独立性，尤其应当加强对农村地区推行这些新脱贫项目的支持力度。

第二，完善转移支付法律机制，以提升救助脱贫财政实现机制的合作性。“精准脱贫”的合作型转移支付机制应当注重纵向与横向、常规与专项的资源分配均衡。首先，纵向转移支付机制强调脱贫资金的及时到位和转化效率。与我国当前的预算治理改革相呼应，通过减少财政转移支付的经过环节，加强中央财政、省级财政与掌握最大救助信息优势的县乡脱贫部门的联系。*在此方面可以借鉴澳大利亚的制度经验。See Peter B. Dixon,Mark R. Picton and Maureen T.Rimmer, Efficiency Effects of Inter-Government Financial Transfers in Australia, The Australian Economic Review, Vol.35, No.3, 2002, pp.304-315.其次，横向转移支付机制倡导区域间财政联动，重点解决城市外来务工人员的衍生救助问题。针对城市外来务工人员及其留乡亲属的生活保障与救助，需要打破层级制财政供给的局限，建立以中央民政部门牵头、劳务输出地区与劳务输入地区地方政府参与的救助财政合作网络。

(二)政府主导精准脱贫与脱贫方式变革责任

目前我国农村的贫困状况从根本上讲仍是一种“制度性”贫困，是国家(政府)供给的本应赋予贫困主体物质利益、精神利益、能力激励的制度的不足导致了农村的物质贫困、能力贫困及动力贫困。要想在政府主导精准脱贫实施中具备科学有效的制度供给与制度激励，必须转变传统的输血式脱贫思维而实施造血式脱贫的制度供给，以此实现对有限脱贫资源的优化配置与贫困主体权益的保障。

1.政府主导精准脱贫下脱贫方式的理性选择

长期以来，我国的扶贫工作更多地强调通过政府能动性来实现对贫困主体的帮助(如通过财政补贴、制定相应制度或加强贫困地区基础设施建设等)，忽视了对贫困者的类型化区分和主体能动性的发挥，使得贫困主体短期内脱贫又反贫或造成福利依赖。《决定》实现了从被动扶贫到主动脱贫的过程，*《决定》强调“坚持精准扶贫，提高扶贫成效”、“坚持保护生态，实现绿色发展”、“坚持群众主体，激发内生动力”、“坚持因地制宜，创新体制机制”等原则。《办法》也强调调动贫困群众的主动性与创造性，*《办法》第17条规定：“县级党委和政府应当指导乡、村加强政策宣传，充分调动贫困群体的主动性和创造性，把脱贫攻坚政策措施落实到村到户到人。”两者无疑为贫困主体自身能力与脱贫积极性的提升提供了总体思路，但仍需进一步的细化与完善以提高其可操作性。

作为对现实制度需求的回应，政府主导下精准脱贫制度供给内容的创新与改革不仅应反映出客观实践需要，更要重视贫困主体自身能力和脱贫积极性的提升。*有学者认为，贫困者自身能力的不足是导致其陷入贫穷的主因，政府的一些核心职责便在于保障人民的能力。See Martha C. Nussbaum, Capabilities, Entitlements, Rights, Supplementation and Critique, Journal of Human Development and Capabilities, Vol.12, Iss.1, 2011, pp.23-37.按照制度经济学理论，制度的形成引导并确定了经济活动的激励与非激励系统，国家最终要对造成经济增长、停滞和衰退的制度结构的效率负责，因而制度内容的确定过程中必然要考虑相关的激励与效率因素。*参见[美]道格拉斯·C·诺思：《经济史中的结构与变迁》，陈郁、罗华平等译，上海三联书店、上海人民出版社1994年版，第17页。以发展权为依托的造血扶贫制度更关注贫困人群内部的能力建设问题，造血式扶贫制度作为一种利益配置机制，通过对贫困主体正当权益予以合理配置，实现对贫困主体行为的调节或激励，并通过对贫困主体需求的合理满足，激励贫困主体合理预期行为的发生。针对我国现阶段政府主导脱贫中贫困主体能力不足和积极性缺失的现实，造血式扶贫方式的选择已成为确保精准脱贫的制度供给内容真正符合农村贫困人口脱贫现实需求、提高脱贫精准性与实效性以及推动精准脱贫目标实现的关键路径。

2.造血式脱贫方式的合理供给

制度结构中不同制度安排实施是彼此依存的，某个特定制度变迁将引起对相应制度安排的服务需求。*参见林毅夫：《关于制度变迁的经济学理论：诱致性变迁与强制性变迁》，载[美]科斯等：《财产权利与制度变迁：产权学派与新制度学派译文集》，上海三联书店1991年版，第388页。作为国家(政府)特定制度给付责任的造血式脱贫制度的变革，应在习近平总书记“六个精准”和“五个一批”脱贫理念的导向下，以提升主体脱贫能力和积极性为中心，从产业扶贫、积极就业政策以及教育政策的完善等方面予以推进。

第一，产业扶贫机制的完善。传统产业(开发式)扶贫作为重要的造血式脱贫方式之所以饱受争议，关键在于忽视了脱贫的精准性，未以贫困主体的利益为中心。首先，政府应针对贫困地区特定的资源、技术或产业优势，选择符合当地特色的产业，推行“一村一品”、“一乡一业”等建设。其次，政府部门必须强调扶贫到户，以贫困主体为中心，如采取“政府+公司+农户”、“公司+基地+农户”、“合作组织+农户”等扶贫模式使贫困主体真正受益。再次，虽然《办法》第20条对东西部地区对口支援扶贫作出了整体性的规定，但缺乏对口扶贫鼓励政策。应对对口支援扶贫鼓励机制予以完善，特别是对特定扶贫企业实施资金、税收等政策上的激励，如上海市对扶贫企业予以专项资金资助就值得借鉴。*《上海对口支援与合作交流专项基金资助企业投资项目实施细则》的规定，上海市的设立1年以上的企业或个人在国家级贫困地区投资农林牧副渔种植养殖及产品深加工、开发当地特色优势资源、劳动密集型产业等项目固定资产超过1000万的，可以最高获得300万的资助。

第二，就业政策的完善。在实现就业救助与最低生活保障制度的脱钩的前提下，在就业政策的实施方面，应进一步提高其救助对象的精准性及就业促进方式的有效性，包括实现就业政策与劳动力市场政策的有机结合，政府可依据市场岗位需求情况开展“订单式”培训，实现培训和就业良性互动，同时通过小额贷款、税收优惠、技术支持等措施鼓励农村困难主体自主创业就业。

第三，教育政策的完善。教育政策对贫困主体脱贫能力的提升至关重要，我国虽出台了多项政策，但依然存在着农村贫困主体上学或职业技术培训难等问题。对此，首先，要加强教育救助在农村脱贫中的长效性，注重教育救助的“上游”配套机制的完善，配合职业教育的开展发挥教育对脱贫的促进功能；其次，依据不同的贫困程度对幼儿教育、高中教育和继续教育实施教育救助，从而保障困难群体受教育的机会，提升素养；再次，推行职业培训计划增加贫困主体的素养和技能，并对培训机构进行税收、补贴等政策支持，鼓励其发展，为些要调整中央和省级财政教育支出结构，最大限度向贫困地区义务教育薄弱环节倾斜。*辜胜阻、杨艺贤、李睿：《推进科教扶贫、增强脱贫内生动能》，《江淮论坛》2016年第4期。

(三)政府精准脱贫的社会资源整合责任

政府尽管具有主导和兜底责任，但并不是唯一的脱贫责任主体。社会力量在政府引导下，自愿参与救助扶贫活动，不仅能弥补国家在扶贫救助中的信息不对称，也可以拓宽救助脱贫的资金来源，提升政府主导救助扶贫的实施效率。因此，政府在精准脱贫中的引导责任也表现为挖掘和整合社会资源力量参与扶贫的责任，从而确保“政府——社会中间层主体——市场主体”的多元化脱贫主体模式的开展。

1.政府挖掘社会力量实现精准脱贫的责任

面对扶贫对象数量巨大的现实，我国脱贫任务自始便形成了国家责任为主体框架的脱贫制度结构。然而政府作为具有一定自利性的主体，其推进脱贫行政的目标并非与脱贫的公益性完全一致，这就使得政府主导的精准脱贫运动容易陷入效率低下与“精英俘获”的困境，仅依靠政府力量精准配置脱贫资源会导致脱贫运动中的“政府失灵”。一方面，政府内部由于脱贫信息不对称而产生纵向脱贫行政目标偏差，中央政府的脱贫资源调配方向与地方政府的具体脱贫执法行为产生矛盾，大量脱贫资金闲置甚至被地方政府挪用。*根据审计署公布的2016年第二季度国家重大政策措施跟踪审计结果，“433.47 万元扶贫资金被违规套取或用于与扶贫任务无关的支出，9706.82 万元扶贫资金闲置未及时发挥效益”。扶贫财政资源使用效率急待提升。参见王珂：《超27亿元财政资金还躺着》，《人民日报》2016年8月4日，第002版。中央纪委同时还曝光了九起具有典型性的基层扶贫资金腐败案件，均涉及基层政府工作人员或者居民自治组织工作人员利用制度漏洞侵占扶贫资金。参见江琳：《九起扶贫领域腐败问题典型案例曝光》，《人民日报》2016年8月2日，第006版。另一方面，在我国政府多层级的“权力支配”体系下，地方政府(尤其是基层政府)为了突破脱贫财政的硬性制约，往往将大量脱贫工作摊派给基层居民自治组织，这种摊派并无合理的法律依据，且由于缺乏公众参与而容易引发基层居民自治组织的成员(尤其是“乡村精英”)滥用其脱贫信息优势地位之风险。*参见左停、杨雨鑫、钟玲：《精准扶贫：技术靶向、理论解析和现实挑战》，《贵州社会科学》2015年第8期。

相对于政府的社会保障机制而言，社会性慈善行动肇始于对贫困等社会问题解决的关照，也是“社会保障”的最初阶段和表现形式，故社会性慈善组织天然是国家脱贫运动的主要力量。*美国法官霍雷斯·格雷曾在一份判决中指出：“法律上的慈善，……或以其他方式减轻政府负担。”这一观点成为后来美国政府长期支持社会组织参与脱贫运动的理论支持。See Jackson v. Phillips, 96 Mass. 539(1867).我国精准脱贫路径从“输血”向“造血”的转换，本身即要求增加非政府力量对脱贫运动的参与。有效发挥公共资源使用者自主供给制度的主体作用，是公共资源配置最优化的关键。*参见胡舒扬、赵丽江：《新制度供给与公共资源治理——埃莉诺·奥斯特罗姆的理论分析》，《学习与实践》2015年第10期。因此政府的精准脱贫引导责任不仅需保证财政供给均衡和脱贫方式的革新，还负有挖掘社会力量共同承担精准脱贫的责任。

2.政府挖掘社会力量参与精准脱贫的促进机制

在政府主导的脱贫攻坚运动中，政府作为主导力量对绝大多数社会资源具有支配效力，而社会性脱贫力量无论在资金能力还是专业程度上都显得力量不足。同时，虽然《决定》与《办法》的相关内容都鼓励社会组织在脱贫攻坚中发挥应有作用，但对于社会性力量的激励政策却有缺失。为此，完善政府挖掘社会力量的责任，应当充分发挥政府在资金和制度两方面的调控职能，从而更好地激励社会力量参与脱贫攻坚。

第一，应转变激励理念，以绩效作为政府购买和税费激励制度的衡量标准，强化社会力量参与脱贫的深度。美国政府从凯恩斯时代开始对社会组织进行长期和大量的资金支持，其政府购买和税费激励措施经历了从“设计型”向“绩效型”转变的过程。*参见王浦劬、[美]莱斯特·M.萨拉蒙：《政府向社会组织购买公共服务研究：中国与全球经验分析》，北京大学出版社2010年版，第294页。当前以我国《慈善法》、《政府购买管理办法(暂行)》以及《税收减免管理办法》等相关规定所构成的我国社会力量财政支持规范体系仍然强调以相应社会组织的行为资格为财政支持标准，至于其行为效率的考量较为匮乏，容易导致社会性脱贫组织内部管理混乱以及财务诚信下降等问题。*参见刘春湘、郭梓焱：《当前我国社会组织公信力危机及重构》，《湘潭大学学报》2016年第4期。因此，政府对社会力量参与精准脱贫的财政支持责任应当重点关注相应社会组织的行为绩效，在政府购买中引入市场调节机制以弥补行政垄断在脱贫资源配置上的效率不足，对于社会性脱贫力量的税费激励，则应通过财政杠杆拓宽社会力量的进入渠道，以“绩效型”财政促进机制正确扶持和引导我国社会性脱贫组织的成长与发展。

第二，应重点强化政府对于社会组织的专业性和能动性的引导规范。政府对于参与到精准脱贫工作中的社会组织的监管应当从外部性和形式性转向内部性和实质性，各地方政府应切实从社会组织的发展需求出发，提供相应的公共服务与制度引导。首先，社会组织参与精准脱贫的资格登记审查程序应当向多元化转变。我国《慈善法》第9条对于慈善组织的设立条件规定较为单一，在实际操作中仍可能出现“一刀切”的弊端，无法满足多元化扶贫需求。故应当针对不同脱贫项目的提供主体设立不同的等级审查程序，对于当前精准脱贫工作急需的个性化脱贫项目的社会组织可以设计简化程序的绿色通道。其次，应当在相应的脱贫法律法规中明确社会组织的内部治理规范，尤其是对于社会性脱贫救助组织的意思表示机关、内部监督机关及其财务人事等机关进行兜底性规范，保证其服务质量及效益控制等内部体制能够符合社会化精准脱贫的总体目标。

三、政府主导精准脱贫责任的二级要件及其内生要素

精准脱贫中政府积极作为责任形式的确定为实践中落实政府主导脱贫责任提供了可操作性的维度，但正如笔者所分析指出的，这种引导责任的实现或追究方式不可能采取传统意义上“禁止——惩戒”的追责模式。只有实现精准扶贫开发价值目标与责任主体自身利益目标的相吻合，为相关责任主体规范设立符合其理性选择的制度轨道，才能推动与促进相关主体切实承担精准扶贫脱贫职责。换言之，促进政府精准脱贫中引导责任之自觉履行，关键是在脱贫思维上主动地发挥规范化的激励功能(主要是由法律规定所体现出的激励功能)来调动责任主体的积极性，使政府的精准扶贫脱贫行为信守“责任——权利(力)——利益相统一”的责任落实原则。

(一)政府主导精准脱贫的激励准则

第一，政府主导精准脱贫的主体角色机制的明晰化。政府在精准扶贫开发的活动过程中具备双重角色：脱贫制度的供给者和脱贫行为的践行者。前者意味着政府是脱贫开发规则的制定者，为规范扶贫主体开发行为和推进贫困主体脱贫致富，中央政府应制定全国统一的协调、监管等方面的规范，地方政府则应根据行政区域内的实际，加快扶贫开发方面的立法步伐，以此推进扶贫工作迈入法制化轨道。后者意味着责任主体权力和义务配置的优化、各级政府具体职责的落实。这既包括纵向层面省、市、县、乡四级责任主体的权责厘定(如各级主要党政领导分别向上级党委签署脱贫攻坚责任书)，也包括横向层面政府各部门、各单位之间的沟通协调(如加强扶贫办与财政、金融等部门的沟通协调)，同样亦离不开贫困地区与发达地区之间的扶贫协作和对口支援(如完善省际结对关系、推动县与县精准对接)。

第二，政府主导精准脱贫的说明回应机制的强调。要为政府主导精准脱贫开发提供持续动力，必须要求承担扶贫开发责任的主体以民主原则为导向，就其作出的行为和结果进行解释和说明，对贫困主体的质疑或疑惑应及时作出回应，同时积极配合日常行为监督、汇报行为动态、反馈群众意见以及公开扶贫开发信息。例如，具有脱贫任务的各级主要党政领导应定期公布精准扶贫的决策程序与扶贫项目的进展报告；全面配合审计、检查、巡查等监督主体，确保财政扶贫资金安全、规范、高效的使用；规范建立扶贫项目公告公示制度。*以贵州2016年11月1日实施的《贵州省大扶贫条例》为例，其第五章关于“扶贫项目和资金管理”的第49条、第50条、第52条、第53条、第55条具体对承担扶贫开发工作的责任人应承担的说明回应义务进行了详细规定。在宪法民主原则下倡导扶贫开发过程的公民参与和程序公开，既能利用行政外部的制衡力量来弥补行政内部监督的不足，又能激发和调动贫困主体自身的脱贫主动性与创造性。

第三，政府主导精准脱贫的激励责任追究机制的完善。首先，是必要的负激励机制的强化。目前许多地方政府虽已制定扶贫脱贫方面的问责办法，*例如，贵州省的《贵州省脱贫攻坚问责暂行办法》、湖北麻城的《麻城市精准扶贫工作问责暂行办法》、甘肃定西的《定西市精准扶贫精准脱贫工作问责办法(试行)》。但仍需从学理上对这种问责追究予以解析并提出完善建议。在问责方式上，源于政府主导精准脱贫责任具有党委决策与行政决策的双重秉性，因而前者主要以针对党政领导干部的政治责任和针对全体党员的党纪责任为主；后者则以针对行政机关公务员的行政责任甚至刑事责任为主。在问责事由上，可以分为精准扶贫开发工作出现重大决策失误并造成严重后果或重大损失的过错归责情形、精准扶贫开发过程存在违法滥权行为的违法归责情形以及未按时完成脱贫攻坚任务的结果归责情形。*2016年8月1日新华社发布《中央纪委公开曝光九起扶贫领域腐败问题典型案例》，在这些案例中，针对不同的扶贫腐败事由，责任人分别受到了党纪处分、行政处分以及刑事处分等。参见新华社：《中央纪委公开曝光九起扶贫领域腐败问题典型案例》，http://news.xinhuanet.com/2016-08/01/c_1119317932.htm，2016年8月10日访问。2016年4月25日，中组部和国务院扶贫办联合下发了《关于脱贫攻坚期内保持贫困县党政正职稳定的通知》，明确规定“贫困县不摘帽党政正职不调整”。参见褚朝新：《扶贫新政影响换届人事调整 不脱贫，主官不调走》，《南方周末》2016年7月13日。在问责主体上，目前主要由各级纪律监察机关和组织人事部门负责精准脱贫责任的追究，而各级地方人大、司法部门只是待启动问责程序后才予以必要的配合(如罢免相关责任人的人大代表资格)。对此，应增强追责主体的独立性，规范建构分工明确的合作追责机制，形成党委主导、人大、政府、司法、社会等多方参与的追责体系。*参见韩春晖：《行政决策终身责任追究制度的法律难题及其解决》，《中国法学》2015年第6期。其次，是保证正面激励机制的不缺位。法律制度中奖励模式的内容包括精神奖励与物质奖励，两种奖励形式往往配合使用。*丰霏：《法律治理中的激励模式》，《法制与社会发展》2012年第2期。《决定》、《办法》、《关于加大脱贫攻坚力度支持革命老区开发建设的指导意见》及中央与地方政府制定的其他扶贫政策性文件，大多提出对在扶贫工作中的先进典型予以表彰或提拔任用。*例如，湖北省专门出台了《关于建立精准脱贫激励机制的实施意见》；宁夏回族自治区为提前实现脱贫任务，建立了以脱贫攻坚成效选用干部的制度，将脱贫攻坚考核权重由原来的7%提高到45%，并取消了对贫困县的GDP考核。参见范文杰：《提高脱贫攻坚考核权重取消贫困县GDP考核》，《人民政协报》2016年5月27日。在当下的权力结构、人事任命方式及公共事务治理模式下，职务晋升等正激励方式，对于落实精准扶贫责任，无疑具有十分重要的导向作用。

(二)政府主导精准脱贫的成效考核

一切指导政府积极作为的行动规则都以获得预期的精准脱贫成效为落脚点，因此，要完整打造以责权利相统一为核心的激励机制，还必须将绩效考核置于应有的地位，即构建一套科学完善的精准脱贫成效考核体系。2016年2月中共中央办公厅、国务院办公厅发布《省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法》(以下简称：《考核办法》)，明确了包括“减贫成效、精准识别、精准帮扶、扶贫资金”的四项考核内容，并对考核步骤、考核处理、考核公正、考核指标等方面予以重点规定。审慎地说，《考核办法》只是大体搭建了精准脱贫成效考核的基础架构，尚未形成以目标激励为导向的考核评价体系。《办法》第5条也只是概括性规定国务院扶贫开发领导小组“建立健全扶贫成效考核机制”，“组织实施对省级党委和政府扶贫开发工作成效考核”，以及开展第三方评估，并未作出具有可操作性的具体性规定。全面构建精准脱贫激励机制，仍需要针对政府主导精准脱贫工作的成效设置具体合理的考核标准、公正的评估机制以及严格的激励规则。

第一，精准脱贫成效考核方式的完善。目前《考核办法》中设定的考核体系是一种综合评价方法，这种方法能对精准脱贫成效进行全面整体地把握，但一定程度上会掩盖闲置浪费或低效使用扶贫开发资源的现象。为提高精准脱贫成效评估的精准性，还应引入更具针对性的专项评估方法。以政府主导精准脱贫责任的可操作维度为准，分别形成财政供给责任的专项考评(如财政资金分配结构、到位情况、执行比例的专项考评)、造血式脱贫的专项考评(如特色产业扶贫、劳动就业扶贫、医疗救助扶贫的专项考评等)以及社会资源引导的专项考评(如结对帮扶、公益捐赠、政府购买服务的专项考评等)。通过专项评估方法量化政府主导精准扶贫的具体成效，才能就其中的问题提出更具可行性的改进建议。

第二，精准脱贫成效考核公正度的提升。精准考核作为倒逼帮扶实绩的重要手段，要求形成多方合作参与的精准考核体系，若仅靠驻村帮扶单位的自我评估与扶贫领导机构的内部评估，其考核结果的公信力与可检验性难免不足。为充分保障精准脱贫开发考核结果的公正性与准确性，应大力引入第三方评估机制，按《考核办法》所明确要求的那样，由国务院扶贫办委托更具独立性与专业性的第三方机构或组织，对精准脱贫工作成效进行精准考核，并将第三方评估结果作为精准帮扶成效考核的重要依据。

第三，精准脱贫成效考核结果的激励。为形成政府精准脱贫成效考核的完整激励链条，应实现考核结果与利益诱导的有效联结。《办法》第25条将脱贫攻坚责任落实是否到位、工作是否有成效“作为干部选拔使用的重要依据”，无疑为精准脱贫成效考核结果的激励提供了方向。首先，应加大扶贫成效的考核权重，将考核结果作为精准脱贫责任主体政绩考核的重要依据。其次，应根据考核结果的优劣性制定对应的奖惩规则：如果考核结果优良，将对整个单位予以通报表扬，对主要党政领导予以表彰和重点提拔，并以绩效评价结果作为财政专项扶贫资金分配的重要依据；如果考核不合格，将对考核不合格的单位和个人进行通报批评，并由上级约谈主要党政领导、督促整改，整改不力者，将对其调离岗位。健全精准脱贫结果的利益诱导规则，将有助于为政府主导精准脱贫责任的落实提供持续的动力。

四、结 语

“任何政府都需要建立一套责任机制，只有这样才能获得广泛的社会支持。”*[澳]欧文·E．休斯：《公共管理导论》，张成福等译，中国人民大学出版社2007年版，第279页。基于《决定》、《办法》、《考核办法》等政策文件的相关规定，从理论上对政府主导精准脱贫责任进行法律解读，正是为了构筑这样一种由各级党委和政府主导的责任体系。在推进国家治理体系和治理能力现代化的时代背景下，无论是要求政府积极引导精准脱贫责任的落实，还是强调形成对政府主导精准脱贫责任的规范化激励，政府主导精准脱贫目标的真正实现从根本上仍然取决于政府治理能力的提升与法律制度的不断改善。*参见[美]安格斯·迪顿：《逃离不平等：健康、财富及不平等的起源》，崔传刚译，中信出版社2014年版，第225-276页；[美]罗伯特·库特、[德]汉斯-伯恩特·谢弗：《所罗门之结：法律能为战胜贫困做什么？》，张巍、许可译，北京大学出版社2014年版，中文版序第7-9页。首先，尽管打赢脱贫攻坚战是党中央、国务院自上而下推动的一项工程，但在政府主导精准脱贫过程中却是将各级政府、脱贫对象、各类社会力量囊括其中，以协同治理的模式来实施脱贫行为，其本质“是政府与公民对公共生活的合作管理，是一种‘官民共治’”。*俞可平：《权力与权威：新的解释》，《中国人民大学学报》2016年第3期。因而加强民主与法治政府建设，全面提高政府的治理能力，也成为实现精准脱贫目标必不可少的政治基础。其次，国家治理现代化的核心标志是科学化、民主化、法治化。就国家治理体系而言，法治化首先是国家治理制度的法制化。只有通过法制化，国家治理制度才能定型化、精细化，从而增强其执行力和运行力。*张文显：《习近平法治思想研究(中)——习近平法治思想的一般理论》，《法制与社会发展》2016年第3期。《决定》、《办法》等虽然是国家出台的权威性政策文件，但在政策的可执行性和可操作性方面依然有所缺失，故亟待从规范性层面对相关内容予以制度“硬化”，通过国务院制定相关精准脱贫条例或规范性文件进一步落实政府的脱贫主导责任并规范其积极作为形式，甚至包括通过人大立法来明确在消除贫困上政府应承担的主要责任以及贫困者可赋予的重要权利。当然，为促使政府主导精准脱贫责任按时按质地实现，还必须强化相关配套立法(如“转移支付法”、“教育救助法”和“慈善事业促进法”)的及时跟进和有机衔接。此外，“引导——激励”的新型问责模式的引入，不仅是政府脱贫攻坚责任落实语境下政府责任实现方式上的一次更新与完善，更将丰富和扩展传统的行政责任理论，兼具重要的理论价值与实践价值。

(责任编辑：徐澜波)

蒋悟真，浙江大学光华法学院教授、博士研究生导师。

*本文系国家社科基金重大项目“国家治理现代化视角下预算法治化研究”(项目编号：14ZDC015)的阶段性成果。

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