完善行政机关负责人出庭应诉制度

郝煜玮

(上海政法学院 法律学院，上海 201701)

我国行政诉讼法于2014年迎来了颁布以来的初次修改。修订后的行政诉讼法增加了行政机关负责人出庭应诉制度。

一、行政机关负责人出庭应诉制度的固有价值

曾担任最高人民法院院长的肖扬说过：“行政审判工作是社会主义法治国家的晴雨表，直接反映群众的法制意识，直接体现依法行政的水平，直接衡量公民权利的保障程度。”由此，行政机关负责人出庭应诉制度从一个小范围的地方实践发展成具有法律基础的基本制度，其重要价值和作用不言而喻。

(一)有助于法治化政府的建设

打造法治政府是我国全面推进依法治国的重大目标。中共中央和国务院在《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》中指出要加大对行政权力进行制约与监督的力度，而行政机关负责人出庭应诉制度的出现和落实正是科学有效地保障和健全行政权力制约与监督、预防和惩治腐败这两大体系在法治政府建设中的集中体现。如果忽视对行政机关的监督，则很难保障广大人民的知情权、参与权、表达权。一些减损公民、法人和其他组织权益的违法行政行为也将难以得到及时纠正，在坚信其对完善行政权力的监督制度与建设法治政府有重大作用的同时注重其化解行政机关与公民之间的纠纷中所起的关键作用。

最新出台的《行政诉讼法》对行政机关负责人出庭应诉制度提出了一定要求，该法第3条规定了行政机关负责人“应当”出庭应诉，就强调行政机关负责人若不履行该职责即负责人不出庭，等待他的则是相应的法律上的处罚。整体上看，行政机关负责人出庭应诉制度可以督促行政机关负责人积极主动地反思其自身所处单位现阶段的执法情况，从而得知行政机关所做的何种行为会给人们带来不便以及找出工作的整个过程中依旧存在的问题，有效地将司法审查程序落实到行政机关实践工作中去，也进一步加快了问题从被发现到被解决的进程。此外，还有利于行政机关执政能力的提高，也在一定程度上缓和了人们熟知的民众想要告官却见不到官这一尴尬处境。新的行政诉讼法颁布之后，全国范围内部分省市积极地响应行政机关负责人出庭制度，上海、浙江、江苏等地更是相继建立该制度。“行政负责人出庭应诉制度增强了行政机关依法行政的观念，提高了各级政府的法治化水平，实现了勤政为民的目标。同时，出庭参加应诉使得行政机关负责人可以更好地掌握本单位执法活动的一些真实情况，并为了解老百姓真正的需要提供了途径，这对于行政执法水平的提高以及法治政府的建设都有着极为重要的深远意义。”[1]

(二)有助于司法权威的提升

树立司法权威的重要途径正是司法公正。首先要大力提高司法公信力，司法公正是维护社会公平正义的最后一道防线。在《行政诉讼法》修改之前，行政机关负责人一般不出庭应诉，如果长时间放任这种行为继续下去，后果将很严重。但是如果能够更加妥善地解决行政争议案件，法官也能通过双方举证质证来掌握案件的实情，继而做出更合理的判断。“这样不仅使得原告更加期待行政诉讼的结果，增加了人民大众对于司法公正的信任感，而且从另一个侧面彰显出司法权威得到了大力提升，这些提升与之前行政机关负责人不出庭应诉的状况形成鲜明的对比。”[2]94-104

(三)有助于行政纠纷得到实质性解决

伴随着科技的持续发展和经济水平的不断提高，社会公众的法律知识和水平也得到了质的飞跃。在日常生活中发生行政纠纷的时候，越来越多的人会拿起手中的法律武器，通过行使自己的权利来捍卫自身合法权益。大多数人将行政纠纷诉诸法院，希望通过司法程序使得自己在纠纷处理过程中受到公平公正的对待。在《行政诉讼法》修改之前，民告官的“民”在纠纷解决过程中通常处于比较弱势、被动的地位，而行政机关负责人出庭应诉制度的制定和实施实则使行政相对方改变以往常态，减弱了相对人心中可能存在的抵抗心理。同样地，负责人出庭这一制度很大程度上促进了和解与调解的实现，和解、调解方式正是众多的能够从实质上解决纠纷的途径的其中之一。得益于行政机关负责人出庭制度，相对人与行政机关面对面有效沟通的机会得到了增加，双方更加趋向于达成和解或者调解，从而避免持续纠纷状态 。一些想法和相应诉求可以让行政机关及其他人员从心理上重视行政行为的实施效果，负责人则在闭庭后对下属人员提出加强依法行政水平高效有序的要求并进行督促，从而将压力转变为动力。行政机关履行出庭应诉这一义务的意义即“当行政诉讼的过程中存在争议的时候，行政机关可以及时地对行政相对人做出解释，避免一些不必要的麻烦，从而使得行政纠纷可以及时地得到妥善解决”[3]。

二、行政机关负责人出庭应诉制度目前存在的问题

(一)现有立法的制度设计稍显粗陋

2015年5月1日，修改后的《行政诉讼法》初次进入施行阶段，但实践中与此配套的相关制度仍然处于一个模糊的立法空白阶段，很多法条中的表述仍旧值得商榷。

1.行政机关负责人的概念不清。对于“行政机关负责人”这一重要概念至今没有一个明确统一的法条对其进行解释，这就导致在行政诉讼中很难确定到底谁才是真正的负责人。在已经颁布的200多个规范性法律条文中，少数人把“行政机关负责人”界定成行政领导或首长，除此之外未做任何内容上的具体解释。其他多数人则用了二十多种不同的表达方式对“行政机关负责人”这一概念分别作了解释。但是这些解释对“负责人”概念界定差异显著，仍未形成一个统一的定义。《行政诉讼法》对这一问题也没有明确规定，实践中，通常情况下都是由其他工作人员或律师代为应诉。

2.“正当理由”的界定标准不同。《行政诉讼法》第3条“被诉行政机关负责人应当出庭，确因正当理由不能出庭参加诉讼的，应委托相关工作人员代为出庭”中，对于“确因正当理由不能出庭”的“正当理由”的界定标准未统一，仍然很模糊，这就给行政机关在执行的过程中增添了许多难度。

(二)各地方所制定的相关的规范性文件，缺乏针对性，有消极应对之嫌

在《行政诉讼法》修改之后，各省市相继出台了自己的规范性文件， 2015年10月，诸如上海、广东、河南等省市相继颁布了相关文件。在这样的背景之下，相互抄袭照搬照抄的现象比比皆是，大部分地区所颁布的规范性文件都是随波逐流的行为，其真正的目的一目了然，即不希望自己在法律法规落实这一环节上落后于其他地区。截止到2017年1月，在已经颁布的200多个与行政机关负责人出庭应诉制度相关的规范性法律文件当中，笔者查阅了部分省市的相关性法律文件，发现大部分存在相互抄袭的现象，几乎都是互相借鉴模仿才得以完成。对于这些需要经过反复研究才能够颁布的利于公民生活的文件，不应该背离各个地区自身基本情况而制定。如果行政机关一直持有这样的消极应对态度，在不久的将来，这些文件将会成为法治政府建设的道路上的一枚重磅炸弹。

(三)从行政机关负责人自身来看，法律知识匮乏制约其更好地履行出庭应诉义务

随着法治理念的不断深入人心，法治进程的快速发展与完善，《行政诉讼法》这一部比较专业的程序法一直在诉讼法中有着举足轻重的地位。我国《行政诉讼法》出台时间比较晚，在1990年才开始实施，不像民事诉讼法、刑事诉讼法一样普遍存在于人们的日常生活中，且《行政诉讼法》在专业上富有十分强劲的特性，如若想要灵动驾驭与行政诉讼法相关的大量法律法规则必然要求其拥有充足的法律知识和较高的法律素养。同时要求其对包括当庭审理程序在内的行政诉讼全过程有深度了解，并且积累了一定数量的诉讼经验，目的是能够使其非常自然地投入行政诉讼的庭审工作。笔者认为其主要原因是行政机关的人员工作之余并无多余时间学习新的行政法律法规，这样就导致机关人员在法庭上面对法官及相对人时不够自信。

此外，容易受到传统观念的束缚，严重缺乏法律意识。首先，行政机关负责人不愿自己在法庭上被戴上被告的“手铐”。他们会觉得自己平日里都是各个行政机关的一把手负责人，怎么就突然之间变成了被审问的对象坐上被告席，这样与自己日常的身份完全不符合，认为这是一件很丢面子的事[4]。其次，害怕输官司。作为一个机关负责人，当亲自出庭应诉的时候，很害怕输掉官司而导致自己无地自容。在行政诉讼当中，一定是存在着这样那样违法行为的时候，行政相对人才会去人民法院行使自己的权利提起行政诉讼。有诉讼必然会有赢家和输家，如果行政机关负责人代表行政机关出庭应诉最终败诉，那么由此带来的过失责任就必须要由这个相关负责人承担。这样的后果就导致许许多多行政机关负责人将其看成是一种伴随着风险的履职行为，也很直接地反映出负责人拒绝出庭的主要原因。

负责人抱有自以为高高在上的思想仍旧非常普遍，在其真实的内心并不愿意真正参与到庭审中去，但碍于新《行政诉讼法》的规定又不得不按照文件规定行事，因此，到了庭审阶段，常出现出庭不出声，见官没有效果的情况。实践中给了很多行政机关负责人钻空子的机会，这正是该制度出现漏洞的原因之一。

三、行政机关负责人出庭应诉制度的完善路径

在行政诉讼法修改实施之后，行政机关负责人出庭应诉制度的实践成为人们关注的焦点。行政诉讼法第3条：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”法律明确指出“应当”就给行为人设定了义务的，并且是必要的义务。从立法角度看，全国人民代表大会常务委员会特别重视该制度，人大法工委也对负责人应当出庭的问题做出了“这是一个最为根本的规定”的释义[5]。所以我们要不断加强和完善行政机关负责人出庭应诉制度，使其在行政诉讼中发挥其应有的功效，推动法治政府建设的进程。

(一)合理界定行政机关负责人的范围

出台与其制度相关配套的司法解释。为了更好地促进新《行政诉讼法》能够全面地实施，更好地推动行政机关负责人出庭应诉制度，我们首先应当从立法上确定由什么人出庭、什么样的案件需要出庭，明确行政负责人出庭应诉的主体。但是由于相关法律法规并没有对正职和副职进行详细的解释，使得“负责人”的概念模糊不清。本人将所谓的正职负责人解释为单位或部门的主要责任人。《行政诉讼法》第3条中提到的可以受委托的工作人员应该指的是除掉行政机关主要负责人之外的其他副职领导。实践中有的副职领导对相关的案情并不了解，只是出于走形式而出庭应诉，这样达不到解决纠纷的效果。所以笔者认为副职领导人就应当由被诉行政行为的直接分管负责人出庭应诉。

(二)强化行政机关负责人出庭应诉的实务操作能力

新的《行政诉讼法》在2015年5月实施之后，行政机关负责人出庭应诉将会越来越多地出现在行政纠纷之中，也会有更多行政机关负责人代表行政机关走上法庭，坐在被告的位置上，出庭参加应诉[6]。无论是正职还是副职出庭应诉的，都应当首先做好庭前准备工作，充分了解案情，知道行政相对人的诉讼请求，必须对行政行为是否违法、相关证据是否收集完整、行政机关是否有滥用职权、失职渎职等做到了如指掌，不能囫囵吞枣，避免应付差事。

这样的高标准就使得我们应当建立健全行政机关负责人出庭应诉培训机制，在该培训机制的配合之下大力推进负责人的法律教育课程，以提高负责人的法律程度为目的。在行政诉讼当中，老百姓希望看到的是行政机关负责人在庭审中积极应诉，努力去和行政相对人沟通协商解决矛盾，高效地化解纠纷，而不是应付差事被动出庭应诉[7]。在日常生活中，我们可以在省市级政府建立行政机关负责人出庭应诉培训制度。同时我们要加强对相应的监督激励机制，一方面可以由政府法制机构来负责统筹对所涉及单位的行政机关负责人出庭应诉工作情况，进行监督考核，定期打分，向社会公开结果，并将行政机关负责人出庭的情况纳入行政机关年度考核并定期予以通报。关于这一方面在江苏省2010年年底率先颁布的《关于进一步做好行政机关负责人出庭应诉工作的通知》中进行了详细的阐述。另一方面，应当将行政机关负责人出庭应诉的组织权和考核权分开，工作中的考核权力则交给人民法院来行使[8]。

(三)完善行政机关责任人出庭应诉的义务保障与责任追究机制

《行政诉讼法》对行政负责人的界定范围相对模糊，没有一个相关的法条和统一的标准。行政机关的正职负责人必须出庭应诉确实没有太大的必要，况且在如今生活中也非常不实际。在实践中大体上的行政机关负责人包括：一是行政机关或法律法规明确授权的法定代表人，二是负责行政机关全局工作的负责人。修改后的行政诉讼法将“人民法院应当保障公民、法人和其他组织的起诉权利，对应当受理的行政案件依法受理，行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件。被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭”。纳入法条。新添加的内容构建起了行政机关负责人出庭应诉制度。出庭和应诉是两个不同的概念，不能将二者之间画等号。出庭就是指行政机关的负责人在法院庭审的现场即可，而应诉的范围更加宽泛，它是指要求行政机关负责人积极地去参加诉讼活动，不仅包括出庭到庭审现场，而且要求其积极主动地参加到诉讼之中去，依照相关的法定程序履行诉讼程序[9]。我们不能错误地将出庭就等同于积极对所有的诉讼责任的履行，这种让行政机关负责人处于被动方式的出庭对于解决行政诉讼纠纷没有任何价值。

当大多数没有理由拒绝出庭、即使出庭也不发表任何意见、并仍具有自己处于最高地位这一心态的行政机关负责人出现在行政诉讼中时，我们应该如何规制他们？由于法律并未对该规制机制进行规定，我们应当联系制度实施的具体情况和可能存在的问题来创设相关的追责机制，力求通过法律的强制性规定来追责负责人在出庭应诉中所表现出的懈怠行为。前文也提到了新的《行政诉讼法》第3条给行政机关负责人设定了强制性义务，有义务则必定伴随着相对应的责任，否则该义务将失去任何的实效性。如果没有这些责任来限制行政机关负责人，那么这项制度很有可能在行政诉讼当中子虚乌有，形同虚设。就此，首要切入点是细化责任的标准。譬如，列举哪些类型的案件必须要求负责人当庭应诉、哪类机关负责人可以由代理人代替出庭、哪些事由可以作为不出庭应诉的正当原因。将以上内容通过列举的方式进行细化是落实责任的前提。只要有了这些具体的细化的内容，我们对行政机关负责人在何种情况下应当受到责任追究就会一目了然。其次，我们应当确定行政机关负责人出庭应诉的责任追究制度由谁来行使、通过哪些方式来追究其责任。笔者建议可以通过以下三种途径：首先，将追究责任的权力交给司法机关行使。在行政诉讼当中原告行政相对人合理合法地行使自己的权利，他们向人民法院提出希望行政机关负责人到庭应诉的请求，此时，应当将决定行政机关负责人是否应当出庭的权力交给法官[2]101。除了司法机关之外还可以赋予立法机关以一定的追责权力[10]。其次，加强上级行政机关对下级行政机关所做行为进行追责的制度来惩戒下级的不出庭应诉行为。上级机关对不履行应诉义务的负责人做出行政处分，致其年度绩效不合格。

四、总结

虽然在新行政诉讼法中对行政机关负责人出庭应诉制度已经做出具体规定，但这并不意味着对于该制度的实施就可以高枕无忧。力求保障行政诉讼法有效实施，全面推进依法行政，加快建设法治政府，其目的就在于从各个方面解决现阶段制度上一直存续的问题。我们要继续加强对行政机关负责人法律知识的培训，提高他们的法律水平，增强法律素养和法律意识，让他们站在被告席上时可以发挥出自己应有的水平。

行政机关负责人出庭应诉制度作为《行政诉讼法》修订时增加的一项最主要制度，它的积极意义是举世瞩目的，但是要想让这项制度发挥其应有的作用，还要在现实生活中去不断地实践，需要经过很长一段时间才能实现其效果。只要我们坚持从立法宗旨出发，结合我国特有的国情，不断完善并保障其发展，这些难题肯定可以被我们逐个击破。只有这样我们才能持续推进法治政府的建设进程，从而真正地实现依法行政，进一步朝着全面推进依法治国的目标不断迈进。

[1] 马斌，王新亮.行政首长出庭应诉价值意蕴探究[N].人民法院报，2014-09-20(2).

[2] 章志远.行政诉讼中的行政首长出庭应诉制度研究[J].法学杂志，2013,(3).

[3] 黄明春 ，陈希国.行政机关负责人出庭应诉制度入法的价值底蕴[N].人民法院报，2015-02-11.

[4] 尹群.实行行政首长出庭应诉的必要性[EB/OL].(2015-12-23).http://hrbvcourt.gov.com.court.

[5] 全国人大常委会法工委行政法室.中华人民共和国行政诉讼法解读[M].北京：中国法制出版社，2014：14.

[6] 潘姝君.司法实践视角下的行政诉讼调解[J].新疆社会科学，2009,(4)：84-87.

[7] 王胜俊.在纪念行政诉讼法颁布20周年座谈会上的讲话[J].行政法学研究，2009，(3)：3-5.

[8] 张俊.行政首长出庭应诉的实证研究[D].苏州:苏州大学，2014.

[9] 段葳，刘权.论行政首长出庭应诉[J].长江大学学报(社会科学版)，2011,(1).

[10] 章志远.行政机关负责人出庭应诉制度的法治意义解读[J].中国法律评论，2014，(4).