青海司法行政执法队伍“三化”建设的调查与思考

青海省司法厅课题调研组

青海司法行政执法队伍“三化”建设的调查与思考

青海省司法厅课题调研组

十八届四中全会指出：“公正是法治的生命线”“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。”建设正规化、专业化、职业化执法队伍，是执法的根本环节，是执法公正的组织保障和人才基础。在法治中国建设大背景下，在全面深入研究的基础上，对执法队伍“三化”建设进行全面、深入、系统的研究具有重要的现实意义。本文就青海省执法队伍“三化建设”实践作了系统归纳，并就取得的经验、存在的问题作了系统分析，还就在新的历史条件下如何进一步加强执法队伍“三化建设”作了积极的探索，对未来工作提出了建议对策，以便更好地促进执法队伍“三化”建设工作。

一、基本状况

青海省司法行政执法队伍主要包括刑罚执行队伍和行政执法（强制隔离戒毒）队伍。

（一）刑罚执行队伍。刑罚执法人员性别结构：男女比例为1.9∶1；年龄结构：40岁以下占总数的38.74%，41-50岁占总数的37.65%，50岁以上占总数的23.61%；学历结构：研究生学历占总数的2.76%，本科学历占总数的80.63%，大专及大专以下学历占总数的16.61%；民族结构：汉族占总数的85.45%，少数民族占总数的14.55%；政治结构：党员占总数的63.26%。

（二）强制隔离戒毒队伍。强制隔离戒毒执法队伍性别结构：男女比例为1.97∶1；年龄结构：40岁以下占总数的41.31%，41-50岁占总数的36.84%，50岁以上占总数的21.85%；学历结构：研究生学历占总数的4%，本科学历占总数的69%，大专及大专以下学历占总数的27%；民族结构：汉族与少数民族比例为2.8∶1；政治结构：党员占总数的71%。

二、基本做法

近年来，青海省司法厅党组高度重视执法队伍“三化”建设工作，以社会主义法治理念为指导，以狱所安全为保障，以教育改造为目标，以规范化建设为载体，以强化专业素质为途径，大力塑造职业形象，为执法工作提供了坚实的人才支撑。

（一）始终坚持政治建警原则。坚持政治建警。把政治建警作为根本原则，教育执法人员以高度的政治自觉和行动自觉，忠诚履行党和人民赋予的神圣职责。强化政治教育。通过完善党的生活，加强政治教育，开展系统的政治培训，提高政治理论水平，以党内主题教育实践活动为载体，丰富政治教育手段和内容，不断加强党的建设，坚持“三会一课”制度，发挥党基层组织的战斗堡垒和共产党员先锋模范作用。丰富教育形式。近年来，先后开展了“深入学习实践科学发展观”“发扬传统、坚定信念、执法为民”“忠诚、为民、公正、廉洁”政法干警核心价值观、“增强党的理想信念”“党的群众路线”“三严三实”等专题教育实践活动，有力地激发了执法人员的政治热情。

（二）高度重视职业形象塑造。普遍重视执法人员的职业形象教育、塑造与培训。坚持职业教育。凡进入执法岗位，在除系统开展公务员培训基础上，围绕执法，特别是刑罚执行、强制隔离戒毒的职业要求，普遍开展职业素养培训，强化职业教育，增强职业认同，把握职业规律，自觉进入规范执法状态。同时，在系统总结青海省六十多年执法经验的基础上，运用以老带新、师承先辈的方式，传递职业经验，衔接职业传统，取得积极的教育效果。强化职业认同。大力营造积极向上的氛围，不断增强执法人员职业荣誉感。大力改善学习工作环境，不断强化执法人员爱岗敬业，组织开展文体活动，增强执法人员的集体荣誉感。近年来，对127个集体予以奖励，933人予以表彰。固化职业操守。不断总结青海执法工作经验，把长期执法过程中形成的文化积淀凝结成特色鲜明的职业操守与规范，作为对执法人员进行职业教育培养与塑造的主要内容，使广大执法人员热爱职业、敬重职业，不断丰富职业内涵，并且在职业实践中，不断探索，不断完善，适时体现国家刑事司法政策的调整所表现出的执法文明与进步，体现时代特色，体现法治文明，使广大执法人员的职业操守得到固化。

（三）不断强化素质能力培训。把改善执法人员的素质结构作为基础工程，狠抓不放。坚持业务培训。在“十二五”期间全面完成执法队伍大学本科学历结构的基础上，先后开展以强化法律素质为主的业务素质培训和以提高教育改造能力，实施文明、规范执法，在注意提高执法人员的政治、业务素养和职业素质的同时加大对执法人员心理专业方面知识与能力的培训，满足执法专业化的发展需求。坚持警体训练。在全国司法行政系统岗位大练兵的专项活动中，依据执法不同岗位的实践需要，形成了系统配套的执法规则与相应的岗位职能要求，把岗位练兵常态化，每年集中安排为期一个月的岗位实战练兵，执法人员实践能力普遍得到增强。特别是随着执法场所警体训练中心的全面完成，各执法单位积极发挥警体训练中心的功能作用，使警营充满生机与活力。强化综合素质。近5年分别采取培训、实践练兵、挂职锻炼、知识竞赛等方式，大力提高执法人员的综合素质。除强调规范执法，适用法律行为外，更多地从教育矫治方面下大力气，使执法人员在执法的同时切实提高刑罚执行的终极价值。5年间运用各类方式培训人员506期2.97万人次，其中选派骨干赴内地挂职330人次，投入经费2000多万元。

（四）积极探索规范执法行为。在规范化建设方面，通过建章立制、完善制度体系、规范执法行为、严格执法标准，基本形成制度控制体系。强化规范意识。多年来，采取多种方式，不断强化专业规范意识教育。凡接受培训，首选强化规范意识教育，突出执法活动的规范性与严肃性。凡主题教育实践活动，都把规范执法行为作为主要内容，贯穿于教育全过程。为强化执法活动的规范化与严肃性，始终把执法场所定位为“准军事化”管理单位，强化执法人员言谈举止的规范性，切实使服刑和强制隔离戒毒学员感受到法律的严肃与规范。坚持执法的规范性，使青海省执法工作创造了刑罚执行场所连续15年达到“四无”目标，强制隔离戒毒场所连续7年受到表彰与达到“六无”目标。优化执法流程。在制度控制的基础上，把一些关键、敏感、容易发生随意性行为的环节细化为制度，固化成流程，实行程序化控制，大大规范了执法环节，减少了发生纠纷的可能性，提高了文明执法程度。强化制度规范。近年来，按照国家刑事司法政策要求，结合青海省实际情况，全面开展执法制度废、改、并、立工作，进一步增强制度的约束性。通过组织开展执法执纪专项整顿、“规范执法行为、促进执法公正”和“规范执法行为、提高执法水平”等专项活动，有力地促进了执法规范性。

（五）大力强化改造能力训练。青海省司法行政系统始终把教育改造培育新人作为执法工作的根本价值追求。上世纪九十年代，塘格木监狱所在地发生强烈地震，监狱服刑人员无一人逃跑，全部投入抗震救灾。这一历史事实被写入《中国罪犯改造白皮书》，创造了历史辉煌，这使我们认识到教育改造工作在刑罚执行过程中的极端重要性。在长期刑罚执行过程中，青海省始终坚持对执法人员教育改造能力的提高。强化教育改造意识。在确保监管安全的前提下，始终强化执法人员的教育改造意识，把教育改造作为首要任务和根本价值追求，采取一系列教育工作措施，强化教育改造意识。执法人员通过集中培训和参加国家心理咨询师资格考试，已经形成了一支具有心理矫治能力的工作队伍，较好地满足了服刑人员的心理矫治需求。主动开展执法人员专业结构改善，大力吸纳具有教育、心理、医疗专业的执法人员调优专业结构。通过集中培训、重点培训等方式方法促进专业结构的调整与转型，随着教育改造能力的提升，狱内改造秩序持续平稳，教育改造环境日趋优化。强化教育矫正能力。通过大力引导和教育，执法人员一般都能在规范执法的同时，把着眼点出发点始终放在教育改造上，转观念、调思路、改方法、去训斥的状况基本形成。强化教育重塑能力。为了适应对特殊心理状况规律的把握，采取了一系列塑造灵魂的方法，并要求执法人员积极自觉运用这些方法，全面开展畸形心理与人格重塑工作。组织学习中国传统文化代表作《弟子规》，细品做人的规范；组织开展文化课学习，启迪心智，重塑品格，提高悔罪意识；通过技术技能的学习培训，掌握自食其力的一技之长，为重新做人打下坚实的基础。

三、经验分析

在长期的“三化”建设实践中，青海省司法厅积极进取、敢于探索，摸索出一些带有规律性的认识，这些认识具有重要指导意义。

（一）必须坚持政治建警。坚持政治建警是党管政法的根本要求，只有坚持政治建警，强化思想政治建设，才能保持政法工作的政治方向。政治建警是政法队伍建设的基本特征，只有把思想政治建设摆在第一位，强化政治训练，才能建设一支信念坚定、执法为民、敢于担当、清正廉洁的执法队伍。政治建警是执法为民的本质体现，只有强化执法队伍的政治性、人民性，才能造就一支执法为民队伍。

（二）必须强化规范执法。规范执法是法律严肃性的内在要求，只有规范运行才能严格执法，只有严格执法，才能体现法律的根本价值，达到规范社会的目的。规范执法是法律实践的需要，只有坚持规范执法，才能有效实践，才能确保场所安全稳定，确保法律的正确实施。

（三）必须强化教育改造工作。教育改造是执法价值的根本趋向，只有充分运用现代教育管理手段、心理矫治手段、技术培训手段，不断提高改造水平，才能切实还原刑罚执行教育改造人的本质属性，体现执法价值所在。教育改造是执法活动的根本目的，只有以思想教育为核心、文化教育为基础、技术教育为重点，进行思想、法律、道德、文化、技术等教育，才能真正实现服刑人员、戒毒人员再社会化的转化。教育改造是执法活动的总体要求，只有不断强化教育改造工作，才能实现真正意义上对特殊人群的教育改造；只有提高教育改造质量，才能实现场所的“四无”“六无”目标，才能切实维护场所的长治久安，使服刑人员、戒毒人员顺利回归社会，减少重新犯罪。

（四）必须重视职业形象。职业形象是执法人员的外在表现，只有不断强化职业素养培养，才能提高教育改造水平和执法水平。职业形象是执法职能的根本体现，只有牢牢把握刑罚执行与强制隔离戒毒法律属性与特殊教育属性要求，才能不断提高职业素养和专业水平。职业形象是凝聚队伍的重要载体，只有按照政治过硬、业务过硬、责任过硬、纪律过硬、作风过硬的要求，坚持把培养职业形象贯穿到队伍建设全过程，切实提高队伍建设科学化水平，才能更好地肩负起维护社会大局稳定、促进社会公平正义、保障人民安居乐业的职责使命。

（五）必须改善专业结构。改善专业结构是执法岗位的特殊要求。只有将单一注重法律专业知识结构，向以法律为主兼顾教育、心理、咨询、矫治等专业并重的专业结构过渡，才能满足执法要求。改善专业结构是现代执法的重要特征，只有改善专业知识结构，实现执法队伍的综合发展，提高执法能力和素养，才能实现公正、文明、科学执法，才能确保刑罚执行工作回归本来的目的，才能真正实现教育改造人的目标。

四、问题分析

青海省执法工作创造了很多辉煌成绩。但是，与党和国家的新要求相比，与人民对执法工作的新期待相比，与我国法治国家建设的进步相比，还有一定的距离，特别是队伍“三化”建设中还存在比较明显的问题。

（一）素质结构不适应。年龄结构不适应。执法人员中50岁以上占23%；40岁-50岁以上占37%，女性占35%，客观上存在“跑不过、谈不清、打不赢”的状况。文化素质不适应。执法人员素质以法律素质为主，普遍缺乏政治、教育、心理等专业素养，人文理念不强，生硬执法情况普遍存在，教育矫治能力普遍缺乏。专业结构不适应。执法队伍中法律专业占40.86%，与教育改造工作密切相关的教育学、管理学、心理学专业人才紧缺，需要通过政策性调整、有针对性调整专业结构，改善执法人员的专业结构。

（二）职业能力不适应。缺少职业认同感。由于政治风险大、安全压力强，工作任务重，民警身心疲惫，监管任务重、民警疾病频发，加之待遇福利低、无职业保障、无维权机制等，导致职业认同感不强，普遍缺乏对职业的热爱。缺少职业特性体现，体现司法行政工作专业化、职业化要求的人事制度、薪酬制度、科学的人才评价体制、灵活的人才激励机制，以及吸引和留住创新发展急需的优秀人才的机制尚未形成，执法队伍作为构建社会主义和谐社会高墙内“灵魂工程师”的作用没有得到有效彰显。缺少职业操守。个别执法者失去职业操守，在执法过程中办“人情案、关系案、金钱案”，违法违规办理假释、减刑、保外就医等，个别执法人员收受贿赂，导致走向违法犯罪道路的问题还一定程度存在。

（三）执法方式不适应。执法方式生硬。个别执法人员不能正确适用法律、严格遵循程序，采用简单、生硬的执法方式，一定程度上把法律庸俗化，影响了法律的严肃性与公正性。执法方式简单。个别执法人员执法意识不强，任意简化执法程序，把文明执法消极理解为放松管理甚至不敢管理，存在执法不严、不公、不作为的现象。执法方式随意。个别执法人员观念淡薄，有的重权轻法，把执法活动当成是自主行使权力，或者对法律规定的执法程序和方式随意变更。一些没有法律依据的“不法之法”为其自封自授的行政权力披上了合法的外衣，形成了事实上的随意执法。

五、对策研究

中央提出执法队伍“三化”建设这一重大命题，对于未来执法工作作出了重大调整，对执法队伍建设提出了新的要求，必须以国家法律政策调整为依据，以队伍建设现状为基础，更新观念，改革创新，建立一支适应新形势要求的执法队伍。

（一）把政治建警贯彻于队伍建设始终。坚持思想政治教育。始终把思想政治建设摆在首位，用习近平总书记系列重要讲话精神武装头脑、指导实践、推动工作。进一步完善政治建警措施，坚定中国特色社会主义的道路自信、理论自信、制度自信，始终保持对党绝对忠诚的政治品格，严守政治纪律和政治规矩，在思想上政治上行动上牢固树立和践行“四个意识”，不断打牢高举旗帜、听党指挥、忠诚使命的思想基础。坚持政治理论培训。建立健全思想政治教育制度，组织开展“学、训、赛、考”，完善行之有效的学习方式方法。将政治理论培训作为各类各层培训班的必修课，强化中国特色社会主义理论体系的学习，努力提高执法人员思想政治素质，从思想上解决好“权从何来、为谁执法、为谁服务”的问题，端正执法为民理念。践行党的工作宗旨。常态化开展“三严三实”“两学一做”学习教育，增强执法人员担当意识，始终保持奋发有为的精神状态，忠诚履行职责使命。坚决贯彻党的路线方针政策，确保中央决策部署在执法环节不折不扣地贯彻落实，打造一支有信仰、有原则、有担当、有作为的执法队伍。

（二）把规范执法贯穿于队伍建设始终。强化规范执法意识。坚守严格执法、公平公正这一根本要求，牢固树立正确的执法理念，确保执法队伍在政治上忠诚可靠。广泛开展思想教育活动，真正用法治理念及习近平总书记系列重要讲话精神指导实践，切实提高法治思维能力和运用法治方式解决实际问题的能力。做到坚决依法、忠诚执法、严格守法，把每一项执法活动作为落实依法治省新要求的具体行动，自觉养成“带头信仰法治、崇尚法治、坚守法治”的执法理念，打牢严格执法、规范执法的思想根基。严格规范执法行为。以执行国家法律为基础，制定执法行为规范。坚持问题导向，对照法规、禁令定期开展执法行为不规范、不严格、不到位的问题和具体表现形式查摆工作，以负面清单、挂牌整改的方式严格规范执法行为，不断打牢执法规范化基础，提升执法公信力和人民群众满意度。自觉遵守执法规范。坚持一手抓突出问题整改、一手抓长效机制建设，做到以制度规范行为，以机制促进公正，切实做到一心为民、公正执法。进一步健全完善执法岗位标准、执法工作规范和执法环节流程，完善执法质量考评体系，健全权力运行制约监督机制，完善刑罚执行、行政执法制度体系；坚持法定职责必须为、法无授权不可为，依法全面履行职责，以铁的纪律带出一支铁的队伍。

（三）把优化结构贯穿于队伍建设始终。改善执法队伍组织结构。坚持重在基层、基础为先，按照“重心下移、力量下沉、保障下倾”的原则，优化职能设置，精简机关科室，推动警力下沉，解决好基层一线人员短缺问题，促进执法执业队伍长远发展。完善职业准入制度，建立持证上岗和资格管理制度，不断提高队伍管理的科学化水平。健全完善队伍建设规章制度，不断推进队伍建设制度化、规范化。加强民警科技应用培训，培养一大批精业务、懂科技的基层民警，以科技进步缓解警力不足的问题。改善执法队伍素质结构。高度重视执法人员政治素质，从严管理队伍，特别是把对基层监所、区队“一把手”的监督、管理作为重中之重，使管理人员心有所畏、言有所戒、行有所止，以“四个意识”指导约束执法行为。切实增强民警业务素质，建立健全各类执法人员岗位素质基本能力标准，建立符合监狱戒毒民警执法特点的绩效考核评价体系，在职务晋升、薪酬待遇、荣誉激励等方面全面体现能力和业绩导向。推行新入职民警业务导师制，加强民警基层磨砺，帮助青年民警快速成长。改善执法队伍专业结构。根据执法队伍中教育矫治、医务、信息技术等紧缺专业，研究制定司法行政执法队伍人才规划。建立适应执法队伍专业化要求的人事制度，放宽急需紧缺人才的职业准入标准，完善特殊岗位招录制度，加大向警察院校招录比例和力度。适当提高监狱“双语”民警招录比例，强化“双语”能力培训。加强民警应知应会的信息科技知识和技能培训，实现执法执业工作流程信息化管理，以信息化建设促进执法执业规范化。

（四）把教育改造贯穿于队伍建设始终。把重塑新人作为核心理念。将重塑新人作为执法职业使命和价值取向，做到在思想上转型、理念上强化、业务上回归。在保证狱所安全稳定的前提下，全面推进执法人员教育矫治业务技能素质达标升级，为改造人、重塑人做好能力储备。积极营造以重塑新人为主题的监所文化，注重思想道德教育，推动公民身份认知转化，强化社会适应能力。把教育改造作为根本途径。坚持因人施教、分类教育，以理服人的原则。以服刑人员和强戒学员心理健康教育为切入点，做到心理健康教育全覆盖，着力塑造管理对象健全的人格；完善管理对象考核制度，形成教育改造正向激励负向惩处机制，强化自觉接受教育改造的原动力；增强劳动改造中的学习性、技能性，切实为罪犯今后融入社会提供一技之长；持续开展法治教育，让罪犯改变原有不良认知、行为，使其具备符合社会要求和法律要求的基本法治认知。把走向新生作为根本方向。开展创业培训，为罪犯走向社会提供基本就业技能；积极开展社会适应性教育，对刑满释放人员开展社会生活常识教育，使其离开教育改造场所以后能快速适应社会生活；执法机关积极与人力资源和社会保障部门、相关企业协作，帮助即将刑满释放的罪犯取得就业机会，创造良好的融入社会的条件，降低重新犯罪率；积极拓宽社会力量协助执法机关教育管理对象改过自新的渠道，形成国家机关、社会团体、部队、企业事业单位和社会各界人士以及服刑人员、强戒学员的亲属等社会力量共同抓教育改造的合力，培育社会接纳、帮助服刑人员和强戒人员融入社会的责任意识。

（五）把职业素养贯穿于队伍建设始终。确立职业规范。坚持教育熏陶、模范引领、实践养成相结合，重点树立忠诚、为民、担当、公正、廉洁的职业精神，铸就绝对忠诚的政治品格，确立执法职业的政治要求规范；坚持在尊法、学法、守法、用法方面走在前，作表率，确立执法职业法治要求规范；健全职业道德准则、职业行为规范，加强职业伦理、职业操守教育，完善职业道德评价机制，确立职业道德规范。强化职业培训。健全完善执法职前培训制度和在职教育培训体系，切实增强培训的实效性；建立健全岗位练兵长效机制，推进岗位练兵制度化、专题化、实战化；大力开展业务竞赛和岗位技能比武，培养一批岗位能手和业务骨干；加强执法人员道德品行教育，引导执法人员明大德、守公德、严私德；不断提高新媒体时代舆论引导能力、科技信息化应用能力，营造依法履行职责的良好舆论环境。塑造职业形象。健全完善执法职业荣誉制度，实行入职晋级授衔宣誓制度，统一和规范职业仪式。完善树立先进典型、表彰优秀执法人员常态化机制，广泛开展尊崇职业荣誉教育，增强执法职业荣誉感和归属感。加强执法场所外宣工作，以开放姿态争取社会理解支持，树立执法队伍良好形象。认真落实从优待警政策，充分调动执法人员的工作积极性、主动性、创造性。切实关心执法人员生活，落实休假、体检、医疗保险、津贴补贴等福利待遇，帮助解决实际困难，加强人文关怀和心理疏导。

课题组组长：

王小民（青海省司法厅巡视员）

课题组成员：

蔡守科（青海省司法厅政治部警务处副处长）

陆 嘉（青海省司法厅政治部警务部副处长）

杨 恒（青海省司法厅政策法规处主任科员）

石恒堂（青海省司法厅基层工作指导处主任科员）

（见习编辑：贺 堃）