论我国人民陪审员选任机制的完善*

(国家法官学院，北京 100070)

论我国人民陪审员选任机制的完善*

胡云红

(国家法官学院，北京 100070)

2015年4月，全国人大常委会、最高人民法院、司法部，授权和决定在全国10个省(区、市)50家法院开展人民陪审员制度改革试点工作。目前，我国人民陪审员制度改革试点进程已经过半，上述50家法院在试点中取得一些有益的经验，显露出国民对人民陪审员制度认知度低，陪审制度的监督功能未得到有效发挥；随机抽选机制与人口管理制度之间存在矛盾，且陪审员名额确定基数缺乏科学依据、选任方式单一；随机抽选机制与任期制之间存在冲突；部门协调配合上缺乏依据等等问题。建议从以下途径完善我国人民陪审员机制，即提高陪审认知度，充分发挥陪审制度的作用；采取区分普通陪审员和专家陪审员的选任方式，根据地域、人口特点合理分配随机抽选名额，采取随机抽选为主、推荐与自荐为辅的选任方式，设立专门管理机构，有效实现随机抽选等多样化选任方式；缩短陪审员任期，改人大任命制为备案制；加强各政府部门之间的配合等。

人民陪审员制度；改革试点；选任；完善

自2004年8月第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过了《关于完善人民陪审员制度的决定》(以下简称：《决定》)以来，已十年有余。期间，我国的政治体制改革和司法体制改革也在如火如荼地进行着。党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，在“推进法治中国建设”一章中，明确提出要健全司法权力运行机制，“广泛实行人民陪审员、人民监督员制度，拓宽人民群众有序参与司法渠道”。2014年10月，党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，在“保证公正司法，提高司法公信力”一章中，进一步提出要保障人民群众参与司法，“完善人民陪审员制度，保障公民陪审权利，扩大参审范围，完善随机抽选方式，提高人民陪审制度公信度。逐步实行人民陪审员不再审理法律适用问题，只参与审理事实认定问题”。

2015年2月，最高人民法院发布《全面深化法院改革的意见——人民法院第四个五年改革纲要(2014-2018)》，在“健全审判权力运行机制”中，对推动人民陪审员制度改革提出了明确要求：落实人民陪审员“倍增计划”，拓宽人民陪审员选任渠道和范围，保障人民群众参与司法，确保基层群众所占比例不低于新增人民陪审员的三分之二；进一步规范人民陪审员的选任条件，改革选任方式，完善退出机制；明确人民陪审员参审案件职权，完善随机抽取机制；改革陪审方式，逐步实行人民陪审员不再审理法律适用问题，只参与审理事实认定问题；加强人民陪审员依法履职的经费保障；建立人民陪审员动态管理机制。

2015年4月，最高人民法院、司法部制定了《人民陪审员制度改革试点方案》(以下简称：《试点方案》)，《试点方案》报送全国人大以后，十二届全国人大常委会第十四次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于授权在部分地区开展人民陪审员制度改革试点工作的决定》，授权在全国10个省(区、市)50家人民法院开展人民陪审员制度改革试点工作。2015年5月20日，最高人民法院、司法部发布了《人民陪审员制度改革试点工作实施办法》(以下简称：实施办法)，落实贯彻党的十八届三中、四中全会和全国人大关于人民陪审员制度改革部署的重要措施。北京、河北、黑龙江、江苏、福建、山东、河南、广西、重庆、陕西10个省(区、市)共11个中级人民法院和39个基层人民法院参与本次改革试点。改革试点的主要内容包括改革人民陪审员选任条件、完善人民陪审员选任程序、扩大人民陪审员选任范围、完善人民陪审员参审机制，探索人民陪审员参审案件职权改革、完善人民陪审员的退出和惩戒机制、完善人民陪审员履职保障制度等7个方面。由于各中、基层试点法院一般都是在2015年9月份至12月份完成的新任人民陪审员选任工作，最晚的2014年4月底完成。到目前为止，新任人民陪审员任期一年有余，各试点法院实施《试点方案》和《实施办法》也仅仅一年有余，因此，在试点过程中反映的问题更多地集中在选任阶段。在选任过程中所暴露出的问题也不容忽视，因为试点中出现的问题如不能及时解决并从制度上加以完善，那么在试点工作中取得的成果将难以在全国顺利推广，从而影响我国人民陪审员制度改革的成效。

一、《实施办法》中规定的人民陪审员选任机制

过去我国人民陪审员的选任主要有两种模式：一种是个人(向法院)申请——法院审核——人大任命的模式；另一种是单位(向法院)推荐——法院审核——人大任命的方式。在这两种选任模式下，选任人民陪审员的最终决定权由法院掌握，人大任命基本上成为一种形式程序。法院可以根据自己的需要选择人民陪审员，在一定程度上限制了人民陪审员的广泛性和代表性。*胡云红：《陪审制度比较与实证研究》，人民法院出版社2014年版，第291页。有的法院甚至把人民陪审员作为缓解“案多人少”矛盾的“权宜之计”，导致陪审制度的异化。

此次人民陪审员制度改革试点的亮点之一，就是规定实行“三个随机抽选”机制，以保证人民陪审员抽选、任命与参审的公开、公正与平等。

(一)候选人民陪审员的随机抽选机制

《实施办法》第六条规定：“人民法院每五年从符合条件的选民或者常住居民名单中，随机抽选本院法官员额数5倍以上的人员作为人民陪审员候选人，建立人民陪审员候选人信息库。”这样，除了任职回避及资格欠缺者外，每一个普通公民都有可能进入人民陪审员候选人库。这一随机抽选机制，体现了陪审制度民主参与的价值和功能。

(二)人民陪审员库的随机抽选机制

《实施办法》第八条规定：“人民法院会同司法行政机关，从通过资格审查的候选人名单中以随机抽选的方式确定人民陪审员人选，由院长提请人民代表大会常务委员会任命。”根据这一规定，在第一次随机抽选出的候选人民陪审员库中再次进行抽选，被抽选中的人经所在辖区人民法院院长提请人民代表大会常务委员会任命后成为正式的人民陪审员。

(三)参审个案人民陪审员的随机抽选

《实施办法》第十六条规定：“参与合议庭审理案件的人民陪审员，应当在开庭前通过随机抽选的方式确立。”这样，根据三大诉讼法的规定，由法官和人民陪审员组成合议庭审理具体案件时，合议庭的人民陪审员需要从该法院全体人民陪审员名册中随机抽选确定，防止出现“陪审专业户”或“驻庭陪审员”现象。

应该说，“三个随机抽选”作为陪审制度改革的一项重大机制创新，体现了人民陪审员制度从陪审员候选到选任，再到参审的全面规范化，在一定程度上保障了人民群众参审的广泛性，遏制了一直以来饱受诟病的陪审员沦为“编外法官”的弊端。然而，由于随机抽选机制与我国目前社会治理体系存在着诸多矛盾和冲突，从而导致实践中各试点人民法院在推进该机制时困难重重。这些矛盾和冲突如不及时解决，将严重影响我国人民陪审员制度的改革进程，进而挫伤改革的积极性。

二、人民陪审员随机抽选机制推进中遇到的矛盾和问题

(一)国民对人民陪审员制度认知度低，陪审制度的监督功能未得到有效发挥

司法民主是陪审制度的基本价值和功能之一。陪审制度作为公民参与司法的重要途径之一，其实施的前提是国民对该制度的充分了解和认知。英国、美国这些传统的陪审团制度国家自不待言，以2009年开始实施“裁判员制度”(陪审制度)的日本为例，2009年裁判员制度实施第一年，日本民众对该制度的认知率为98.2%，2010年至2015年分别为99.1%、99.1%、98.5%、98.8%、98.1%、97.8%。*日本最高裁判所：《裁判員制度の実施状況について》，http://www.saibanin.courts.go.jp/vcms_lf/27.4jissi.pdf，2016年11月26日访问。之所以有如此高的国民认知度，是因为日本《裁判员法》从2004年颁布到2009年生效实施的五年期间里，日本政府一直通过各种渠道致力于对裁判员制度的宣传，并不断对国民的认知度进行调查。因为随机抽选的裁判员来自于不特定的普通国民，如果这些国民对裁判员制度没有充分的了解和认知，将极大地影响其参审的积极性和有效性。也正是有了这种高度认知率，日本的裁判员制度才得以顺利实施。

在我国，虽然《决定》实施以来已逾十年，但陪审制度的改革基本上在法院内部运行，并未在全社会引起很大的反响。近几年来，尽管最高人民法院推出了一系列改革方案，如人民陪审员的倍增计划以及改革试点等，各试点人民法院也在新任人民陪审员选任前和选任过程中就通过微博、微信公众号、门户网站等媒体进行了一定程度的宣传，但由于宣传时间短、力度不大，导致在选任过程中群众对该制度的认知度非常低，参审热情不高。许多试点法院随机抽取的人民陪审员候选人中，有一半以上的候选人表示不愿意担任人民陪审员，这在一定程度上影响了选任工作的顺利进行。

人民陪审员制度作为一项关系到每个公民权利义务的制度，在实施过程中到底有没有发挥出其应有的价值和功能，社会公众对该制度的反响如何，从目前各试点人民法院统计的数据来看，无从知晓。人民陪审员制度是一项需要全民参与的制度，社会对该制度的认可程度直接影响着司法公信力的提高和国民对司法的态度。各试点人民法院虽然一年多来对陪审员数量、构成、参审案件的数量、调解数量有一定的统计，却忽视了社会公众对该项改革的反映和反馈。从日本《裁判员法》实施以来的统计数据看，该法实施后，三分之一左右的日本国民不仅关注该制度的实施，而且该制度实施后国民对裁判的公信力、司法公正等方面的看法都发生了变化。*同上注。

国民对陪审制度的认知程度直接影响着陪审制度实施的效果和社会对司法机关活动的评价，忽视民意调查，将难以准确判断改革的效果。陪审制度的重要功能之一就是司法监督。陪审制度通过吸收普通国民参与审判过程，与法官共同对案件的事实或法律问题进行认定，并按照少数服从多数原则对个案进行裁决，在合议庭内部形成了民众监督机制与民主决策机制的有机统一，可以在一定程度上抵制各种非法干预，遏制司法腐败。这种监督功能要求陪审员应当超脱于法院，不受法院的任何制约。然而，无论从过去我国人民陪审员的选任机制还是目前试点的随机抽选机制都不难看出，陪审员的选任一直是由人民法院主导，人民法院对陪审员的任用具有最终决定权。《试点办法》中虽然规定了三次随机抽选，但无论是陪审员候选人的随机抽选还是最后个案参审陪审员的确定，都由法院主导。与美国、英国、法国等国由法官、检察官、当事人和律师从选民名单中共同选任个案陪审员的随机抽选机制相比，我国的陪审员选任环节相对封闭。选任主体与使用主体不分离，势必影响陪审制度的公信力，难以充分发挥陪审制度的司法监督功能。

(二)随机抽选机制与人口管理制度之间存在矛盾，且陪审员名额确定基数缺乏科学依据、选任方式单一

各试点法院在新任人民陪审员选任阶段遇到的普遍难题是随机抽选难度大，候选人信息缺失导致法院需要动用大量人力、物力和财力采集人口信息、征求候选人意见、审核候选人资格条件等。这从另一方面也反映出当前我国社会治理力度薄弱、人口信息更新缓慢。如《实施办法》规定人民陪审员可以在选民或常住居民中随机抽选产生，但人大对选民登记工作每五年进行一次，其信息往往滞后；街道、社区虽然与居民最接近，但他们对居民信息的了解和掌握也不完善，绝大多数联系电话缺失、信息地址不准；公安机关所掌握的当地常住居民信息严重缺失，居民无联系方式或联系方式和地址信息过时、死亡人口未及时销户、常年外出务工和迁居外地人员无统计数据、居民文化程度信息登记不准不全不新；常住居民未上户口等也是普遍现象。 如根据北京市门头沟区人民法院的人民陪审员候选人资格审查反馈结果统计，在488名资格审查未通过的人员中，人员信息有误的27人，因信息更新不及时导致的学历不符合者33人，身体精神状况不符合者36人。特别是近两年门头沟区因棚户区改造、拆迁等原因，人员流动性较强，未通过人员中有138人长期不在本区居住。因选民基础信息不理想导致的资格审查未通过人员占未通过总数的48%。

这种现象不仅造成法院在选任人民陪审员时存在很大困难，而且也不利于对本地区人口情况的把握，不利于维护本地区甚至整个社会的安全。在信息技术日新月异的今天，各级国家机关纷纷建立起名目繁多、功能各异的信息系统，但系统的维护、数据的更新和完善以及各部门之间信息的相互共享和交互并未有效实现，导致社会治理力度薄弱，效率低下。因此，此次人民陪审员制度改革试点所衍生出的两个值得重视的问题是，应当把此项改革与整个社会治理体系相结合，使之融合其中；应当建立各级政府部门信息、资源共享机制和配套的技术支持，避免重复建设和资源浪费。

根据《实施办法》第5条的规定，基层人民法院根据本辖区案件数量和陪审工作实际，确定不低于本院法官员额数3倍的人民陪审员名额，陪审案件数量较多的法院也可以将人民陪审员名额设定为本院法官员额数的5倍以上。在规定陪审员名额时，可能是出于法官编制相对固定考虑，故陪审员的基数以法官员额数计算。据笔者了解，大部分中、基层人民法院的编制多年未发生变化，而近几年的受理案件数量却在逐年增加，与5年前相比，基层人民法院的收案总数已经翻了一番。人民陪审员参审是要参与到具体案件的审理，并且合议庭或者大合议庭通常需要陪审员的数量要远大于法官。加之人民陪审员属于兼职参审，对其参审案件要有上限限制。因此，在确认陪审员名额时，应当以上一年度人民法院的收案数为基数，乘以一审普通程序比例系数确定陪审员的名额比较合理。以年收案5000件，一线办案法官50人，陪审员每年审理案件上限为20件的人民法院为例，假设一审程序审理案件的比例为80%，那么每年4000个案件的审理需要人民陪审员参与，假设每个案件合议庭的构成模式为“2(法官)+1(陪审员)”，则至少需要200名陪审员。 “1(法官)+2(陪审员)”模式情况下则需要400名陪审员， “1(法官)+3(陪审员)”、“3(法官)+4(陪审员)”等合议庭模式需要的陪审员人数更多。如此算来，以法官的员额数的倍数确定陪审员名额的基数不甚合理，也不能满足人民法院每年收案量逐年呈30%左右上涨的需求。因为法官作为专职裁判人员，在人民法院编制不变的情况下，可以通过加班等方式来完成结案(笔者虽不赞同法官加班办案，但现实情况确实如此)。但是陪审员则不同，他们都有本职工作。每年审理20个案件意味着如果按照每个案件从阅卷到开庭、评议直至裁判文书完成至少要到法院2次的频率算(复杂案件更多)，每年陪审员至少要到法院40次，平均每个月3次以上。如果参审数量过大，可能会影响到其本职工作和参审积极性，进而影响参审质量。另外，我国人民陪审员任期五年，这本身已经限制了陪审员的流动性和公民参审的概率，不利于充分发挥陪审制度的司法监督和提高司法公信力的功能。如果陪审员每年参审上限过高，也会降低其他陪审员的参审概率。因此，科学合理地确定每个人民法院陪审员的名额和年审案件的上限也是值得思考的问题。

应该说，随机抽选的方式可以最大限度地避免人民陪审员选任中的人为操控因素，使陪审员的来源更具有广泛性和群众性。然而，由于我国人民陪审员制度尚未深入人心，广大人民群众对该制度的认知度极低，如果一下子从原来的组织推荐和个人自荐过渡到完全随机抽选，恐怕也会带来一些问题。如很多试点人民法院反映，一方面，随机抽选的陪审员候选人有一半以上不愿意担任人民陪审员，另一方面，一些对担任人民陪审员有兴趣和意愿的群众却难以被随机抽选上。还有的试点人民法院反映，在随机抽选参审过程中，由电脑系统抽选到的人民陪审员要么不及时反馈是否参审，要么反馈了参审信息却在临近开庭前又以各种理由临时变卦，极大地影响庭审的正常进行，降低审判工作效率。此外，我国幅员辽阔，各地人口、地理条件均有不同，如果一味追求随机抽选，在部分地域面积较大、交通不便地区，有可能造成随机抽选产生的人民陪审员参审困难、参审成本高，从而影响到其参审的积极性。

(三)随机抽选机制与任期制之间存在冲突

随机抽选机制的目的，就是增加陪审员的不确定性和广泛代表性，避免法院等外界力量对陪审员的影响，保障陪审员地位的超然性与独立性，尽可能保障司法公正性，而任期制的主要作用在于维持陪审员队伍的稳定性，增强陪审员审理案件的熟悉程度和适应性，二者之间存在冲突。

无论是英国、美国等传统的陪审团制国家还是新兴的日本等参审制国家，陪审员的随机抽选机制都建立在一案一抽选的基础上。即每个适用陪审制度审理的案件，都先从选民登记名单中抽选出一定数量的候选人，然后在指定的期日由当事人双方的律师或控辩双方对候选人再次进行遴选，通过有因回避或无因回避等程序最终确立个案陪审员的人选。这种一案一抽选的随机抽选机制一方面可以最大限度地保证普通民众的参审比例，发挥陪审制度司法民主和法制教育的功能，另一方面可以不断更新陪审员，避免陪审员重复参与审理案件，沦为法院的附庸或“编外法官”，从而影响陪审制度的司法公信力。以美国为例，进入21世纪后其每年适用陪审团审理的案件有15.4万件，每年发出陪审传票约3200万张，800万人到法院参加陪审团成员的遴选，150万人被选任为陪审员。一生中担任过陪审员的人占美国成年人的29%。*State-of -the-States Survey of Jury Improvement Efforts (April 2007) National Center for State Courts.

我国通过随机抽选机制抽选出来的人民陪审员采取的是五年任期制。这就意味着人民法院五年内审理的适用陪审制度案件都在固定数量的陪审员中进行抽选，这将极大地降低普通民众的参与力度。以北京市海淀区法院为例，目前该法院共有陪审员666人，海淀区户籍人口230.7万人，常住人口348.4万人，人民陪审员占该区常住人口总数的0.019%。2014年至2016年6月30日，海淀区法院适用陪审审理的案件20389件，在这两年半内，假设每个案件的合议庭只有一名陪审员参加的话，人均审理案件的数量达到了30.61件，如果每个合议庭有两名陪审员参加，人均审理案件的数量将翻一倍。*此统计数据由北京市海淀区人民法院提供。需要说明的是，2015年以后北京市海淀区人民法院陪审员人数才增加至666人，故人均参审案件数量的统计并不准确。基本上每个月陪审员都要参与一到两个案件的审理，陪审员难免再次落入“编外法官”的境地。

任期制不仅使随机抽选机制的目的落空，而且也极大地限制了普通民众参与的力度与规模，同时也使陪审员在五年中不可避免地受到法官思维的影响或形成审理思维惯性，难以保持超然性和独立性，不利于陪审制度司法民主与司法公正功能的实现。

(四)部门协调配合上存在一些问题

此次试点与以往不同的是，《实施办法》由最高人民法院和司法部联合下发，并在《实施办法》第31条规定，试点人民法院会同同级司法行政机关，根据《试点方案》和《实施办法》，结合工作实际，制定具体工作方案和相关制度规定。也就是说，试点人民法院和同级司法行政机关共同负责此次人民陪审员制度改革试点。然而，某些试点人民法院反映，与其同行政区域的基层司法局至今未收到上级司法部门下发的任何有关人民陪审员制度改革的文件，也没有上级司法部门的文件规定来约束基层司法局严格履行此次改革试点的工作。这种局面在一定程度上造成此项工作由人民法院一家独立承担，辖区司法局的配合相对有限和被动。 也有一些试点法院与辖区司法局和司法所达成良性合作机制，司法局全程参与方案起草、随机选任、资格审查、岗前培训与宣誓等一系列工作环节，取得了较好的效果。鉴于各试点人民法院在选任中的做法不同，应当从制度设计环节将各部门的配合和分工进行明确具体的规定，以使各项工作有法可依。

此外，依据《实施办法》的规定，人民陪审员候选人的随机抽选要从法院辖区选民或常住居民中产生。同时，人民代表大会常务委员会组成人员、人民法院、人民检察院、公安机关、国家安全机关、司法行政机关的工作人员；执业律师、基层法律服务工作者等从事法律服务工作的人员；因犯罪受过刑事处罚人员；被开除公职的人员；被人民法院纳入失信被执行人名单的人员和因受惩戒被免除人民陪审员职务的人员都不得担任人民陪审员。这就需要人大、公安机关、检察院、司法行政机关等部门相互配合，把好资格审查关。由于此次试点是由最高人民法院和司法部联合进行，虽然有的试点人民法院积极与本级人大、公安、检察机关等沟通，使选任工作顺利推进，但很多试点人民法院反映由于没有人大、公安、检察等上级部门的文件，在与这些部门的沟通和配合上相对被动。

人民陪审员制度改革作为我国政治制度改革和司法体制改革的重要环节，在未来制度设计中应当明确该制度所涉及的各个政府部门的职责，分工协作，加强部门间的配合，防止变成人民法院一家之事，使改革的目标落空。

三、我国人民陪审员选任机制的完善

(一)提高陪审认知度，充分发挥陪审制度的作用

法国著名思想家托克维尔在谈到陪审制度的政治作用时，把有陪审员参加的法庭看成是免费的学校。“这个学校向人民传授治国的艺术，培养公民的守法精神。”*[法]托克维尔：《论美国的民主》(上卷)，董果良译，商务印书馆1996年版，第316-317 页。可见，人民陪审员制度是一项需要全民参与的制度。广大社会群众对该制度没有全面、系统的了解，就不可能真正地去拥护它，进而参与进来。因此，要开展全民教育，从学校到单位、社区等进行广泛地宣传教育，使每一个公民都意识到这项制度的价值和功能以及对整个社会的影响。只有建立在广泛的群众基础之上，人民陪审制度才会真正得到认可，得以有效实施。

同时，要注重人民群众对该制度与司法公正之间的反馈，定期进行民意调查，了解群众的认知度以及陪审制度实施对司法公信力等方面的影响，从而有的放矢地对制度进行不断修改、完善。

此外，应充分发挥各类媒体的传播作用，使陪审制度渗透到每一个公民的意识之中，提高其认知度和参与积极性。多媒体时代信息的传播速度和范围都有很大提高，不容置疑的是，虽然网络、微博、微信等自媒体已经成为人们频繁使用的信息交换平台，但是，传统媒体发挥的作用依然不容忽视，也不可替代。以日本为例，日本国民的互联网普及率已经高达90%以上，但从近年来日本最高裁判所的调查看，90%以上的日本国民是通过电视知道和了解其裁判员制度的，70%以上的日本国民是通过广播了解的，而通过网络了解该制度的国民只占不到20%。*同前注②，日本最高裁判所文。这说明，虽然互联网的传播速度和传播范围都比传统媒体要快、要广，但是，电视和广播在传播的有效性上更具优势，特别是对于某些非即时性、教育性、相对乏味的内容，通过电视、广播进行反复、长时间的宣传，效果更好。

既然陪审对于全社会而言，既是权利，也是义务，那么作为宣传机构，也应承担相应的义务，特别是我国的广播电视台属于国有性质，理应承担其政治宣传教育的重任。因此，笔者建议应当在今后的立法中明确宣传媒体，特别是国有媒体在黄金时段按比例免费播放公益广告中要包括人民陪审员制度公益广告。

(二)根据人口、地域等特点采取多样化选任方式，有效实现随机抽选

1.区分普通陪审员和专家陪审员的选任方式

我国幅员辽阔、各地风俗习惯不尽相同，经济发展水平也存在着较大差异。在人民陪审员的选任上，也不宜采取一刀切的、单一的选任方式。应当根据各中级、基层人民法院案件类型、辖区人口构成特点适当分配人民陪审员的名额比例。同时要从便利人民陪审员参审角度考虑，分地区、分片设定陪审员的比例。由于普通陪审员与专家陪审员在审理案件类型上存在差异，而且一般而言，专业技术人员的人数要远远低于普通选民或常住居民人数，加之专家陪审员需要分专业建库，各个专业的技术人员数量非常有限，特别是有些比较偏远、落后的县城，专业技术人员的类型和数量非常有限，因此，在选任时不宜都采用三次随机抽选的方式。

(1)普通人民陪审员的随机抽选

对于普通陪审员，可以按照《实施办法》的规定，采取三次随机抽选的方式。即第一次先从本辖区选民或常住居民中抽选出人民陪审员名额一定倍数的候选人(参照日本《裁判员法》，一般确定6名裁判员时，需要抽选出92名候选人，即候选人是裁判员的15倍)，然后对候选人进行资格审查，排除职业豁免以及具有其他不能担任陪审员的情形的候选人；第二次从陪审员候选人中再随机抽选出所需数量的陪审员；第三次是人民法院审理具体案件时，从陪审员库中随机抽选。

在第一次随机抽选时，为了方便人民陪审员就近参审，如果基层人民法院有派出法庭的，可以根据法院本部和基层法庭的数量以及审理案件的数量比例确定本部和派出法庭所在村镇或社区的陪审员候选人名额比例，经资格审查后，分别建立本部陪审员库和各派出法庭陪审员库，派出法庭可以在本法庭陪审员库中随机抽取具体案件的合议庭成员。

(2)专家陪审员的随机抽选

如前所述，由于专家陪审员库的建立需要根据各人民法院审理案件的类型分专业类别建立专家陪审员子库，如果仍然采取三次随机抽选方式的话，恐怕会因为各法院辖区专业技术人员数量所限难以进行，故建议在决定专家陪审员候选人时，不进行随机抽选，而是由各行业协会、专业机构提供所属行业或专业机构的专业技术人员(最好有一定的从业年限，如从业5年以上)名册，陪审员管理机构对这些专业技术人员进行分类资格审查，审查后的人员再根据专家陪审员各专业子库的名额要求进行随机抽选确定最终的专家陪审员子库人选。在审理具体专业案件时，根据案件类型从子库中随机抽选组成合议庭的专家陪审员。

鉴于某些偏远、落后地区的基层人民法院存在可能在本辖区难以选任某些专业技术人员的情况，可以同时在中级人民法院建立一个专家陪审员总库，并按照专业类型建立子库。当基层人民法院审理具体专业案件需要专家陪审员而本院没有相关专家陪审员时，可以向中级法院的陪审员管理机构提出申请，由中级法院向基层法院派出其随机抽选的专业技术人员担任专家陪审员。

2.根据地域、人口特点合理分配随机抽选名额

从各试点法院的实践看，如果仅仅按照法院辖区行政区划进行随机抽选人民陪审员的话，有的陪审员可能会因为距离法院比较远，交通、时间成本较高，影响其参审热情。因此，各地人民法院应当根据本辖区地域和人口特点，合理分配陪审员的名额比例。如在人口众多、比较繁华的城市基层法院，可以按照本辖区人口的性别、学历、职业、政治面貌等标准，分配陪审员名额比例，在此基础上进行随机抽选。如果是偏远、少数民族地区的基层法院，可以按照本辖区少数民族人口与汉族人口的比例等分配陪审员名额比例，尽可能地使之与当地人口比例相适应，发挥少数民族陪审员在化解民族矛盾上的作用。对于乡镇派出法庭人民陪审员，可以在法庭辖区内进行随机抽选，建立本法庭人民陪审员库。通过上述灵活变通的方式，尽可能使人民陪审员就近参审，节约交通、时间成本。

3.采取随机抽选为主、推荐与自荐为辅的选任方式

由于我国目前人民陪审员制度采取的是任期制，极大地限制了人民陪审员的流动性，这就要求人民陪审员具有一定的参审积极性，否则难以克服以往“陪而不审”、“审而不议”的积弊。从各试点法院选任人民陪审员的实践看，一方面，在第一次随机抽选的人民陪审员候选人中，有三分之二的人不愿意参选人民陪审员，另一方面，有些具有参审意愿的干部群众却难以被随机抽选上，从而失去担任陪审员的机会。为此，笔者建议，在不改变人民陪审员任期制的情况下， 可以采取随机抽选为主、推荐与自荐为辅的选任方式，即确定一定比例的组织、单位、行业协会推荐和自荐的陪审员候选人比例(可以各占陪审员比例的20%)。这些经推荐和自荐的陪审员候选人可以不参与第一次和第二次随机抽选，直接进入陪审员资格审查阶段，通过审查后即可被纳入陪审员库中。剩下的陪审员人选则通过第一次随机抽选候选人，经资格审查后再进行第二次随机抽选最终确定，并与推荐和自荐的陪审员一起进入人民陪审员库。在审理个案时，从陪审员库中进行随机抽选组成合议庭成员。如此，既避免了陪审员选任中的人为操控因素，又使有意愿参审的人员成为陪审员，可以从一定程度上保证参审质量，提高陪审员的参审积极性。

4.设立专门管理机构，有效实现随机抽选

随着人民陪审员“倍增计划”的实施和试点法院人民陪审员数量的急剧增加，陪审员候选人的随机抽选、候选人库的建立、人民陪审员库的建立、专家陪审员库的建立、陪审员库的更新、陪审员的管理、培训、考核、统计、补助发放等一系列工作都需要由专门机构和专职人员负责。从我国目前人民法院的实际情况和发挥陪审制度监督功能的角度看，人民陪审员的管理机构不宜由法院来承担，更不宜设在法院内部。一方面，我国基层人民法院每年受理案件数量激增，法官普遍存在加班工作的现象，而将来如果试点中的做法在全国法院推广的话，人民陪审员的数量将是法官员额数的3-5倍，对其予以管理的工作量巨大。目前基层法院对各类案件已经疲于应付，再去管理人民陪审员的各项工作无异于雪上加霜。另一方面，人民陪审员代表人民群众参审，既是司法民主的体现，也是监督司法的体现。法院如果兼管人民陪审员的话，不利于人民陪审员独立行使参审职权，也不利于个案人民陪审员随机抽选的有效实现。

鉴于目前我国人民陪审员候选人是从法院辖区选民或常住居民名单中随机抽取，对选民或常住居民相关统计情况比较了解的莫过于当地人大和公安机关。地方人大作为地方最高权力机关，不仅有立法权，还有监督本级人民政府、人民法院和人民检察院等部门的监督权。如果地方人大设立专门的人民陪审员管理机构，不仅从选任上具有一定的优势，而且还能够充分发挥陪审制度对人民法院的监督作用。因为人大相对于人民法院而言，在协调公安机关、司法行政机关、检察机关等政府各职能部门上具有优势，更容易对陪审员候选人选进行资格审查，排除不宜担任陪审员的候选人。在人民陪审员的使用上，法院只需要向专门管理机构提供所需陪审员数量，管理机构通过随机抽选产生人民陪审员，可以防止法院“驻庭陪审”或者经常性使用固定几个陪审员情况的产生。

另外，目前我国人民陪审员经抽选后需要经过人大任命，程序比较复杂，而且人大任命仅仅是一个形式上的程序，并不进行实质审查。如果人民陪审员由人大下设机构统一管理、进行资格审查的话，可以免去人大任命这一程序，简化陪审员任命程序，有利于增补陪审员和陪审员的退出。

(三)缩短陪审员任期，改人大任命制为备案制

人民陪审员制度改革的终极目标就是推进司法民主、促进司法公正、提高司法公信力。从笔者调研情况看，各试点人民法院的人民陪审员在任职前，普遍反映对法院工作不了解，不少人与大多数群众的看法一致，认为法院的法官是“吃了原告吃被告”，没有公平、正义可言，然而当这些陪审员任职、参审后，他们对法院的工作有了深入细致的了解，许多人民陪审员参审后都认为，法官太辛苦了，每天要处理那么多案件，开好几个庭；与此同时，通过参与庭审他们发现法官，绝大多数法官审理案件还是非常公平、公正的。人民陪审员对法院工作和法官态度的改变，意味着人民陪审员制度正在逐步发挥着提升司法公信力和保障公平、正义的功能。然而，虽然陪审员自身对法院认识的改变和他们对周围亲友的辐射作用可以逐步提高法院和法官的整体形象，但是，由于我国陪审员任期五年，时间较长、流动性差，导致这种辐射作用影响的人员数量和范围非常有限，不足以从社会层面整体提高法院的公信力。

只有让更多的人加入到陪审员的队伍中来，让尽可能多的人参与案件审理，才能不断扩大陪审制度的作用范围，尽快实现其价值和功能。如日本裁判员制度虽然仅适用于重大刑事案件，但是每年有约13万左右的日本国民被列入裁判员候选人名册，裁判员制度实施6年(截止到2015年底)，已经有70多万日本国民被列入候选人名簿。每一次的选任过程，都是对国民的一次宣传和教育。据统计，美国国民在一生中有过担任人民陪审员的比例达到29%。*Hon. Randall T. Shepard:“State Court Reform of the American Jury”, 117 Yale L.J. Pocket Part 166(2008).相比之下，我国作为拥有近14亿人口的大国，经过“倍增计划”后人民陪审员的总数不过22万左右，占国民人口总数的0.016%。按照目前的五年任期制，即使经过10届50年的选任，担任过人民陪审员的人口总数也不过220万左右，占国民人口总数的1.6%。比例过低将直接影响着制度目标的实现和实施的效果。

因此，未来的人民陪审员制度改革，可以取消任期制，或者将五年任期缩减为1年，使尽可能多的人民群众参审，进而促进陪审制度改革目标的实现。

(四)分工协作，加强各政府部门之间的配合

如前文所述，人民陪审员的选任除了法院外，还涉及公安、检察、司法行政机关、人民代表大会等各机关的工作。作为一项国民参与的政治制度，仅仅依靠法院一家完成人民陪审员的选任工作，不仅会给当前本来就存在“案多人少”问题的基层法院雪上加霜，而且也不利于发挥陪审制度对法院司法活动的有效监督作用。各试点人民法院的实践表明，在人民陪审员的选任阶段，需要花费大量的人力进行排除、筛查、通知、组织等活动，许多试点法院不堪重负。因此，在人民陪审员的选任阶段，建议由司法行政机关主导，公安、检察、人民代表大会等机关配合；由公安机关向选任机构提供符合人民陪审员年龄的无犯罪证明的常住居民名单，公安、司法行政机关、检察机关和地方人民代表大会等负责配合选任机构排除在本机关任职的不宜担任人民陪审员的人员；然后由选任机构在候选人库中进行随机抽选，确定参审的陪审员。

DF718.2

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1005-9512-(2017)11-0152-09

胡云红，国家法官学院副教授，中国社会科学院法学研究所博士后流动站与最高人民法院中国应用法学研究所博士后工作站联合培养博士后，法学博士。

*本文系北京市法学会2015年课题“完善北京市人民陪审员制度研究”(课题编号：BLS[2015]B003)部分研究成果；中国法学会研究课题“人民陪审员主要进行事实认定实证研究”(课题编号：CLS[2016]C35)的阶段性研究成果。

(责任编辑：江 锴)