监察委员会权力配置的模式选择与边界

(东南大学法学院，江苏南京 211189)

监察委员会权力配置的模式选择与边界

周佑勇

(东南大学法学院，江苏南京 211189)

设立监察委员会是我国事关全局的重大政治体制改革，目的在于通过整合分散的反腐败监督权，形成一种与其他国家权力相独立的宪法性权力，其核心在于监察委员会权力的合理配置。考量权力和权利、效率和正义等因素的不同侧重，权力配置具有集权和分权两种模式。监察委员会承载着高效反腐的职责，其权力配置必将侧重于集权模式。基于法治和人权保障，权力不可以过度集中，应当辅之以分权模式，实现监察委员会权力内部和外部的制衡，从而防止滥权，保障权利和正义。基于这样的模式选择，一方面，侦查权应当转为监察委员的调查权，另一方面，批捕权和公诉权仍应保留在检察机关，以实现权力平面化上监察委员会的调查权与检察机关的批捕权、公诉权和审判机关的审判权之间的相互制约。对于审计权，基于其承载的职能复杂，不宜将其划归监察委员会。监察委员会的处置权属于程序性质，并不涉及实体内容，与其调查权一样，都应当严格遵循法律的正当程序。

监察委员会；权力配置；模式选择；权力边界；调查权

改革监察体制，设立监察委员会，是“事关全局的重大政治体制改革”。*在2016 年1 月召开的十八届中央纪委六次全会上，习近平总书记就明确提出：“要坚持党对党风廉政建设和反腐败工作的统一领导，扩大监察范围，整合监察力量，健全国家监察组织架构，形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系。”2016年11月7日，中共中央办公厅正式印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》。同年12月25日，十二届全国人大常委会第二十五次会议通过的《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》，正式拉开了监察体制改革的序幕。该决定明确指出：“实行监察体制改革，设立监察委员会，建立集中统一、权威高效的监察体系，是事关全局的重大政治体制改革。”所谓体制改革主要涉及权力的重新调整。审视当下监察体制改革的路径，其实质便在于对国家监督权的重新配置。*秦前红：《监察体制改革的逻辑与方法》，《环球法律评论》2017年第2期。在传统体制下，国家监督权分散于各个部门，因此如何将这些分散的监督权合理地划归监察委员会，并在现行宪制框架内对其权力的配置和运行进行科学合理的制度安排，既是监察委员会设置的核心所在，也是确保监察体制改革顺利推进的关键环节。目前我国学界对此热议不断，却难以形成共识。这个问题的核心，主要是要从根本上解决对监察委员会权力的宪法定位及权力配置的模式选择，并在此基础上合理地划定其权力的边界。可以说，一切有关监察体制改革问题的讨论，都必须回归于此。笔者于本文中拟对此做些初步探讨。

一、监察委员会权力的宪法定位及其权力需求

(一)监察委员会及其权力的宪法定位

对于此次监察体制改革中监察委员会的角色设定，有学者形象地概括为“位高”、“权重”、“有力”。*参见戴立兴：《设立监察委员会为的是啥》，《人民论坛》2016年第35期。“位高”形容的是监察委员会在国家权力架构中的位置，“权重”和“有力”则是指监察委员会的权力配置和运行；“权重”和“有力”，往往取决于“位高”。也就是说，由于我国《宪法》具备国家根本法的地位，对监察委员会如何进行权力配置和运行，一个重要的前提就是明确监察委员会在国家权力结构中的宪法定位。

尽管该前提在十二届全国人大常委会第二十五次会议通过的《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》(以下简称：《决定》)中并没有明确，但《决定》以及中央的相关说明在三个方面给予了线索。第一，监察委员会与人民代表大会的关系。对此，《决定》概括为“监察委员会由人大产生、对人大负责，受人大监督”。*对于监察委员与人大的关系，《决定》规定：“试点地区监察委员会由本级人民代表大会产生。监察委员会主任由本级人民代表大会选举产生；监察委员会副主任、委员，由监察委员会主任提请本级人民代表大会常务委员会任免。监察委员会对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责，并接受监督。”这与我国宪法及相关组织法对政府、法院、检察院的定位是一致的。2016年10月通过的《中国共产党第十八届中央委员会第六次全体会议公报》提出的“各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督”，直接将监察机关与人大、政府、司法机关置于并列的位置。可见，监察委员会实际上将被设置为一个独立于政府、法院、检察院的机关，即与同级的“一府两院”相平行的国家机关。学者形象地称此种国家机关设置方式为“一府一委两院”。*马怀德：《国家监察体制改革的重要意义和主要任务》，《国家行政学院学报》2016年第6期。第二，监察委员会的职权。《决定》明确规定，监察委员会“行使监察职权”，“将试点地区人民政府的监察厅(局)、预防腐败局及人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合至监察委员会”。可见，在职权方面，监察委员会整合了之前分散在各机关的反腐败监督权。第三，监察委员会的职能承载。对此，王岐山在北京、山西、浙江调研监察体制改革试点工作时指出：“监察委员会作为监督执法机关，实质上是反腐败机构，监察体制改革的任务是加强党对反腐败工作的统一领导。”*王岐山：《实现对公职人员监察全覆盖，完善党和国家的自我监督》，http://news.xinhuanet.com/politics/2016-11/25/c_1119993502.htm。2017年5月30日访问由此可见，在此次监察体制改革中，监察委员会属于反腐败机构，承担的是反腐败职能，是为加强党对反腐败工作的统一领导。

综合以上三方面内容可以看出：此次监察体制改革的实质在于将传统体制中分散在诸多机构中的反腐败监督权加以重新整合，并将其提升为一种新的权力类型即国家监察权，使其成为一个专门承担反腐败综合职能并与其他国家权力相独立的宪法性权力。由此可见，对监察委员会的监察权的定位至少有三点：第一，它是一种宪法性权力；第二，它是一种与立法权、行政权、司法权相并列的“第四权”；第三，它专门承担一种综合性反腐败的重要职能。

(二)监察委员会的权力需求

既然如此，那么监察委员会又有着哪些具体的权力需求呢？毕竟，中央对监察委员会承担反腐败的顶层设计，与其能否承担起反腐败职能则是两个层面的问题。因为“位高”并不代表就能实现反腐败的有效治理，如欲切实实现监察委员会反腐败职能的有效发挥，就必须使其在自身的职能上能够有效地承载反腐败的职责，获得反腐败所需要的相应权力，并能够灵活地加以运行。其主要包括两点要旨。第一，监察委员会权力的合理配置。只有权力配置合理、科学，其功能才能有效发挥，其承担反腐败职责的权力需求才能得以满足。第二，监察委员会权力的规范运行。权力的规范运行也是监察委员会反腐败职能发挥的关键。拥有权力不代表就能用得好权力，如果权力得不到有效而规范地运行，极可能出现权力滥用，监察委员会的权力配置与其承担的反腐败职能必将南辕北辙。

虽然监察体制改革的核心在于权力的配置与运行，但这不代表权力配置与权力运行相互割裂存在而分别支撑着监察委员会反腐败职能的发挥。相反，如欲实现监察委员会反腐败职能的完美实现，权力配置与权力运行需要实现双向反馈、互相影响。从过程的角度看，权力配置是对监察委员会权力的静态安排，权力运行则是权力价值的具体实现，是动态的过程。正如学者形容行政权力配置和运行的关系一样，如果监察委员会的权力配置不合理，其规范运行就失去了理性的前提；如果监察委员会权力的运行不规范，其配置的价值就难以实现。两者相辅相成，互相影响。*参见石佑启、陈咏梅：《论法治社会下行政权力的配置与运行》，《江海学刊》2014年第2期。

纵览《决定》全文，笔者发现，此次监察体制改革的试点工作，很大一部分也在于监察委员会的权力配置和运行。《决定》所题列的三点内容，全部都是监察委员会的职能整合的规定，第二点和第三点则在论及监察委员会职能整合的同时，也对监察委员会权力的运行作了规定，如“对涉嫌职务犯罪的，移送检察机关依法提起公诉”，“暂时调整或者暂时停止适用《中华人民共和国行政监察法》，《中华人民共和国刑事诉讼法》第3条、第18条、第148条以及第二编第二章第十一节关于检察机关对直接受理的案件进行侦查的有关规定”等。当然，《决定》的规定并没有涵盖监察委员会权力配置和运行的所有内容，《决定》中很多权力的配置和运行的试点措施也需要进一步地理清和研究。

二、监察委员会权力配置的因素考量与模式选择

在我国的传统体制下，监督权力分散在诸多机构中，权力配置不合理，制度运转成本高，导致对腐败治理效能不高，治理目标难以有效达成。此次监察体制改革所追求的目的，就在于革除旧弊，通过监察委员会权力的合理配置实现监察委员会反腐败职能的有效发挥。那么，如何才能实现对监察委员会权力的合理配置呢？对此，首先有必要对影响监察委员会权力合理配置的因素进行考量，并由此对权力配置模式做一权衡选择。如此，才能进一步对监察委员会权力整合进行清晰地分析和梳理。

(一)权力合理配置的影响因素

通过理清权力合理配置的影响因素，可以清晰地把握权力合理配置的均衡点，进而对权力配置的合理性有一个权衡的判断标准。

1.权力与权利

公民权利是国家权力的基础和渊源，权力是为了保障权利而存在的。权利性也是权力的价值属性，权力的内在属性中包含了权利的价值指向与功能，权力的起源、运行与发展过程均要受到其指导与规制。*胡杰：《论权力的权利性》，《法制与社会发展》2013年第2期。这是就权力与权利关系的普遍认识，而且这样的认识已经渗透进现代法治理念之中，并为人们所接受，也指导着世界各国法治建设的实践。虽然从理论上考察，似乎可以看到权力与权利达到了高度和谐的状态，然而在事实上，权力与权利自产生之日起，就是一对蕴含冲突的矛盾体。人们不得不面对这样一个事实：权力与权利的冲突是不可避免的，权力限制权利甚至否定权利的情况是非常多见的。*参见郭道晖：《法理学精义》，湖南人民出版社2005年版，第121页。如何协调二者的关系，是整个法学实践的根本问题。

这样的冲突关系，在此次监察体制改革中也须加以重视。《决定》指出，监察委员会要对“所有行使公权力的公职人员依法实施监察”，由此必然涉及监察委员会和作为被监察者的公职人员之间的关系。一方面，监察委员会通过行使公权力实现对公职人员的监察，另一方面，作为被监察者的公职人员并非单纯的客体，其作为公民也享有着最基本的权利保障。虽然说，国家权力的加强并不意味着个体权利的缩小，因为个体权利的保障和加强亦需要国家权力的积极运用，*湛中乐、肖能：《论政治社会中个体权利与国家权力的平衡关系——以卢梭社会契约论为视角》，《政治与法律》2010年第8期。但监察委员会权力的行使本质上是纯粹的干预性质，必须合理调配权力与权利的关系，正如学者所言，“被监察者权利的保障与监察者权力的运用具有同等重要性，两者在实践上应当协调实现，不应片面强调其中一方而牺牲另一方”。*童之伟：《对监察委员会自身的监督制约何以强化》，《法学评论》2017年第1期。因此，监察委员会的权力配置，必须考虑自身权力与被监察者权利的关系，在权力配置的选择上体现出对权利的尊重，避免“只转权力、不转权利”的片面思维。*熊秋红：《监察体制改革中职务犯罪侦查权比较研究》，《环球法律评论》2017年第2期。

然而，监察委员会毕竟承担着反腐败的职能，监察委员会的设立也是为了统一反腐败的权力资源。单纯地强调被监察者权利的保障，必然影响反腐败职能的发挥。因此，如何实现反腐败职能的完美履行与被监察者权利的全面保障之间的平衡，就是实现合理配置监察委员会权力的重要考量因素。

2.效率与正义

此次监察体制改革的重要任务和主要目的在于全面整合反腐败力量和资源，“建立集中统一、权威高效的监察体系”，从而实现反腐败工作效率的整体提升。因此，“效率”无疑是监察体制改革的重要追求，而在监察委员会权力配置方面，“效率”也必然成为考量的关键因素。基于“职权法定”的原则，监察委员会的权力配置实际上是由立法来完成的，监察委员会权力配置中的“效率”追求，其实就是法律的效率价值问题。然而，效率亦并非现代社会法律制度价值追求的全部，如同法律在其制度设计和实际应用中不能片面强调秩序、自由和平等一样，它也同样不能绝对地强调效率的价值。*舒国滢主编：《法理学阶梯》，清华大学出版社2006年版，第205页。尤其在此次监察体制改革中，应当要处理好效率与正义的关系，在追求效率的同时，切不可忽略正义价值的实现。*之所以将效率和正义结合讨论，而不是谈效率和公平，是因为在监察委员会权力配置上，更多地体现的是正义问题，而非平等问题。其具体包含以下两个方面。

第一，效率对正义的促进作用。通常认为，效率与正义是紧张与冲突的关系，但波斯纳教授《法律的经济分析》一书问世后，这样的关系得到了很大的缓和，更让人们认识到正义不仅内生于效率, 而且是效率得以维持的重要条件之一。*汪丁丁、林来梵、叶航：《效率与正义：一场经济学与法学的对话》，《学术月刊》2006年第3期。如果一项权力不能得到有效地行使，那么公民权利亦无法得到保障，正义便无法实现。监察委员会的权力配置，如果不能保障效率的实现，那么反腐败职能也将难以发挥作用。毕竟，反腐败本身就是对正义的一种追求。在这一点上，监察委员会的权力配置应当能够使得效率与正义得以统合。

第二，正义对效率的矫正。虽然在监察委员会权力配置中效率与正义具有统合的取向，但这是就实现普遍正义而言的，是在监察委员会反腐败的高效性与普通公民的正义感具有一致性的场域中实现的融合。事实是，正义不仅仅具有普遍性，它还具有个别性。监察委员会履行监察职能追求普遍正义时，也不能忽视“被监察者”的个案正义。因为，“被监察”并不代表被监察者一定存在贪腐、渎职等行为，切不可为了实现反腐败的高效性，而陷入漠视被监察者个案正义的困境之中。在监察委员会权力配置时必须实现二者的恰当平衡。

当然，以上因素的考量具有权衡的一面，在对监察委员会进行权力配置时发挥着指引作用，但这并不代表任何权力都可以基于以上因素而随意进行配置，因为权力本身的性质才是权力配置的出发点，它是权力与权利、效率与正义因素考量的前提和基础。不能因为侧重效率，而将立法权和行政权全部配置于行政机关；也不能因为对正义的注重，而将行政权全部配置于立法机关或者司法机关，毕竟权力本身的性质决定着它所能承载的功能。忽略权力性质，只顾权力与权利、效率与正义因素的考量，可能会适得其反。

(二)多元因素考量下权力配置模式的区分

在以上两对因素的不同侧重下，权力的配置会具体地呈现出以下两种模式。

1.集权模式

集权模式，又可称为权力集中模式，顾名思义就是将权力集中起来的一种权力配置模式。由于人们普遍受到孟德斯鸠“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验，有权力的人使用权力一直到遇有界限的地方才休止”，以及英国人阿克顿“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败”等思想观念的深刻影响，“集权”逐渐成了“专制”的代名词，人们往往谈“集权”色变。这也是人类几千年来对权力侵犯权利的历史性教训总结后而形成的“抵抗基因”。在这里，笔者不想否定权力集中所可能带来的“专制”，但笔者认为，也应当注意到，在功能发挥方面，如果权力过于分散，相互“扯皮”，那么权力功能的发挥必然效率低下。相反，权力的集中在很大程度上可以有效避免这样的问题，提高权力运行的效率。国务院力推的相对集中行政处罚权和相对集中行政许可权，正是基于这样的考虑而展开的行政执法改革措施。毕竟，有限政府(这里指广义上的政府)如果没有国家能力，会变成一个办不成事的“否决型政体”。*杨光斌：《走出集权—分权的二元对立误区——论十八届三中全会〈决定〉中的集权与分权问题》，《中国特色社会主义研究》2014年第1期。《决定》提出的“将试点地区人民政府的监察厅(局)、预防腐败局及人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合至监察委员会”，就是权力集中模式的体现，是为了通过集权，改变以往反腐败力量和资源的分散，实现高效统一的反腐败权力整合。

2.分权模式

分权模式，又可称为权力分立模式，是与集权相对应的一种权力配置方式。关于权力分立思想最早可以追溯至亚里士多德时期，其提出一切政体都有三个要素：议事机能、行政机能、审判机能。*参见[古希腊]亚里士多德：《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆1996年版，第214页。正式提出权力分立模式的是近代的政治思想家洛克，洛克在其著作《政府论(下篇)》中将国家权力划分为立法权、行政权和外交权，并强调了立法权和行政权的分立。*[英]洛克：《政府论(下篇)》，瞿菊农、叶启芳译，商务印书馆1997年版，第89-91页。孟德斯鸠总结了洛克的思想，将国家权力分为立法权、行政权和司法权。*参见[法]孟德斯鸠：《论法的精神》，许明龙译，商务印书馆2010年版，第166页。此后，权力分立逐渐成为西方国家宪政的基本原则之一，并且被运用到西方国家的政治实践中。与集权模式追求效率不同，分权模式侧重于权力之间的相互制约，从而防止权力滥用，保障权利。也就是说，分权模式在权力与权利、效率与正义之间，更加关注权利与正义。然而，这并不是说，制约是分权的全部思想，单纯的制约会变成无谓的扯皮，造成国家权力的过度内耗，这显然也不是权力分立的初衷。一个权力过分集中的强大政府固然是对人权的致命威胁，但一个政权支离破碎的无能政府也同样不能达到其保护公民权利之目的。*张千帆：《西方宪政体系(上册·美国宪法)》(第二版)，中国政法大学出版社2004年版，第6页。相反，权力之间的相互尊重也是权力分立所追求的目的之一。它要求各权力部门应避免不当干涉其他核心权力之行使，并尊重其决策(决定)。*汤德宗：《权力分立新论》(增订三版)，元照出版有限公司(台北)2005年版，第141页。对此，德国行政法鼻祖奥托·迈耶也承认：“分权也是一种预防措施，通过分权使得国家中各种实际权力的意志都联系在一起，如果一种权力不遵守其界限，那么就会有损于其他权力。”*[德]奥托·迈耶：《德国行政法》，刘飞译，商务印书馆2002年版，第59页。从功能主义的角度看，分权就是通过权力的分离，来防止权力之间的相互侵轧，实现权力运行的效率性。监察委员会的权力配置，必须防止由于权力集中所可能招致的“权力庞大”和“权力倾轧”，避免在提高反腐败效率的同时，出现过度的“内耗”。

(三)监察委员会权力配置的模式融合

其实，在现代法治国家，对权力的配置并不是绝对地采取集权模式或者分权模式，而是对两者进行融合，同时有所侧重。比如，美国是典型的三权分立的国家，在权力配置方面，无疑侧重分权模式，但这并不代表美国就没有集权的配置模式，其议会下设的独立管制机构就是例证。相反，我国的相关作法比较接近于权力配置的集权模式，但这并不意味着我国就没有分权模式，立法权、行政权、审判权、检察权的分设是我国最基本的分权模式。

监察委员会的权力配置也不例外，绝对地采行集权或者分权模式是不科学的，也是不合理的。毕竟，监察委员会在追求反腐败监督的效率时，也要防范自我的权力腐败。那么，在两种模式融合下，监察委员会的权力配置应当侧重何者？对于这一点，《决定》明确指出，“建立集中统一、权威高效的监察体系”。集中反腐败权力，提高反腐败效率是监察体制改革追求的主要目的。而且，当前反腐败行动在发现实质真实和保障人权两大价值取向方面，更侧重于发现实质真实。从国家监察委员会试点方案中可以清楚看到，新监察制度仍然以便于查清案情为主要价值取向。*张建伟：《法律正当程序视野下的新监察制度》，《环球法律评论》2017年第2期。在这样的制度试点初衷和价值偏重之下，集权无疑是此次监察体制改革所欲采取的主要的权力配置模式。

然而，监察委员会的权力集中必然导致其“位高权重”，如何避免监察委员会自身的权力腐败，应当成为监察体制改革必须警惕的问题。对此，王岐山在北京、山西、浙江调研监察体制改革试点工作时强调，要“强化对监察委员会自身的监督制约”，“监察委员会履行监督、调查、处置职责，与执法、司法机关有机衔接、相互制衡，实现依规治党和依法治国有机统一”，“把握好动态平衡，防止过犹不及”。*同前注⑥，王岐山文。可见，中央在推进监察体制改革中，并没有忽视权力集中可能带来的腐败风险，通过权力的分立、相互制衡，预防监察委员会权力过于集中，防止监察体制改革的过犹不及，是必须看到的监察体制改革的另一面。也就是说，在监察委员会权力的配置过程中，在注重权力与效率的同时，不能忽略权利与正义的实现，否则权力配置必将失衡。

三、融合模式下监察委员会权力的合理配置及其边界

《决定》对于监察委员会的权力作了初步的设定。然而，《决定》的设定只是一种顶层设计，具体如何进行权力配置，权力之间如何衔接运行，则需要理论和实践的进一步探索。

(一)《决定》对监察委员会的权力转隶与创设

关于监察委员会的权力配置，《决定》采取了概括加列举的方式。《决定》规定，监察委员会“行使监察职权”。这是对监察委员会权力的一种概括性规定，也是对监察委员会的一种定性。为实现监察委员会的监察职能，《决定》规定：“将试点地区人民政府的监察厅(局)、预防腐败局及人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合至监察委员会。”这是《决定》在组织法层面对监察委员会权力配置的设计，是反腐败权力集中的整合措施，具体包括以下两个方面的内容。

一方面，在机构上，随着职能的转移，人民政府的监察厅(局)、预防腐败局及人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门也将失去存在的必要，将被撤销。监察委员会在承接相关职能后，基于分工的必要，将在内部设置不同的部门具体承载整合后的职权，至于具体如何设置内设部门，有待试点经验总结和科学的制度设计。

另一方面，在职权上，人民政府的监察厅(局)、预防腐败局及人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合至监察委员会。这与机构的转隶是两个层面的问题。对此，有学者认为：“试点方案已经明确检察院的反贪、反渎和预防职务犯罪部门转隶到国家监察委员会，即整建制改变隶属关系，成为国家监察委员会的内部职能部门。”*同前注⑤，马怀德文。笔者认为，这曲解了《决定》的规定，因为《决定》只是规定了将试点地区部门的相关职能整合至监察委员会，并没有说将试点地区的部门整合至监察委员会。如此区别的意义，在于监察委员会内部机构的设置是基于职能整合的安排，而不是基于原机构转隶的安排。

在对监察委员会权力作出概括规定的同时，《决定》还进行了细致的列举。《决定》规定，监察委员会履行监督、调查、处置三项职责，监督职责是指“监督检查公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守情况”，调查职责是指“调查涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪行为”，处置职责是指对被调查的行为“作出处置决定，对涉嫌职务犯罪的，移送检察机关依法提起公诉”。这三项职责间存在着相互联系又相互区别的关系。

从总体上看，监督职责是一种概括性的职责，从广义上看，调查、处置的职责是可以包含于广义的监督范围之内的。一般来说，监督可以分为事前、事中和事后监督。从《决定》的内容上看，监察委员会的监督职责更加侧重于事前和事中监督，调查和处置职责则明显属于事后监督的范围。另外，就《决定》规定的监察委员会所侧重的事前和事中监督而言，其对接的主要是预防腐败局、人民检察院预防职务犯罪等部门转移过来的职权；调查和处置职责则主要是承接人民政府的监察厅(局)、人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职等部门的相关职能，具有事后监督的性质和作用。

为确保监察委员会顺利履行监督、调查、处置职责，《决定》还规定：“监察委员会可以采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等措施。”对此，有学者认为：“监察体制改革，使行使相应职权的主体和机关发生变化，有关监察措施的名称发生变化，但是并没有创制出新的权力类型，也没有根本改变监察措施的性质。”*陈越峰：《监察措施的合法性研究》，《环球法律评论》2017年第2期。笔者认为这样的认识是不妥当的。单就《决定》规定的职能整合来看，说监察委员会的监督、调查和处置职责，只是对原有监察权整合后的规定，而不是创设一种新的权力，是可以自圆其说的。然而，就履行三项职权的措施而言，《决定》的规定已超出了单纯的职能整合的范畴。因为，从《决定》的内容来看，这十二项措施是无区别地适用于职务违法行为和职务犯罪行为的。然而，我国《行政监察法》及该法的实施条例虽赋予监察机关检查、调查、建议和行政处分等权力，但并未赋予监察机关行使查封、扣押、冻结等强制措施以及强制执行的权力。*同前注⑤，马怀德文。也就是说，《决定》明确赋予的监察委员会对职务违法行为具有查封、扣押、冻结等强制性措施的权力，超出了《决定》所作出的人民政府监察厅(局)所能转移的职能范围，已属于赋权的范畴。与之同理，这十二项措施也适用于偏重预防的监督职责，这也超出了转隶前预防腐败局、人民检察院预防职务犯罪等部门的相关职能。

因此，笔者认为，《决定》在对反腐败权力整合并进行转隶的同时，也暗含了创设新的权力内容，是一种复杂的权力结构。其实质是一种兼具转隶和创设双重属性的新型混合性权力，而并非单一的行政权或司法权性质或两者的简单相加。此外，《决定》对监察委员会权力整合的概括规定和具体列举存在着不完全对应的关系，需要进一步地阐释和分析。

(二)监察委员会权力整合的边界

为实现监察委员会反腐败职能的高效性，集权是监察委员会权力配置的主要模式。然而，基于权利和正义，不能以矫枉过正的姿态，一股脑地将所有反腐败权力都集中于监察委员会之手，否则可能以导致新的腐败出现。因此，对监察委员会权力的合理配置就必须严格划定其权力的边界。这主要集中于以下几个方面。

1.侦查权

对于检察机关的侦查权应否划入监察委员会，我国学界存在两种相反的观点。一种观点认为，检察机关对腐败犯罪的侦查权应当划归监察委员会，《决定》规定的监察委员会的调查职能，既包含针对违反中共党纪和行政法规的一般调查，也包含针对腐败犯罪的特殊调查，相当于此前检察机关针对腐败犯罪的刑事侦查。*陈光中：《监察体制改革需启动系统修法工程》，http://china.caixin.com/2017-01-17/101044638.html，2017年5月30日访问。这样，可以有效实现侦、控分离，避免同一机关内部相互制约所可能引发不利于保护当事人的合法权益、不利于保证刑事诉讼公平公正与合法性的弊端，提高腐败犯罪侦办的透明度与司法反腐的公信力。而且，一旦监察委员会具有独立的侦查权，就可以摒弃在当前饱受诟病、有违侦查法治主义和民主法治建设之嫌的“双规”、“两指”措施，从而使权力的行使更加法治化与透明化。*刘夏：《论我国反腐败机构的整合与完善——以监察体制改革为视角》，《理论导刊》2017年第2期。另一种观点则认为，检察机关的反贪侦查部门不宜并入监察委员会。*何家弘：《论反腐败机构之整合》，《中国高校社会科学》2017年第1期。检察机关反贪、反渎、预防职务犯罪职能转隶国家监察委员会后，承担的调查职能和原来在检察院所承担的侦查职能有所区别。监察委员会的调查权不会取代检察院的侦查权，性质上也不同于侦查权。*同前注⑤，马怀德文。

对此，笔者认为，监察委员会的调查权直接源于检察机关侦查权的转隶，虽然名称改侦查为调查，但其性质并未发生改变。因此，基于权力集中模式的考虑，应当将检察机关对职务犯罪的侦查权全部转隶为监察委员会的调查权，否则，监察委员会反腐败职能的发挥将受到限制，其权威性也将难以实现。实际上，从《决定》第三点的内容上看，检察机关对直接受理案件的侦查权已被划归监察委员会。而且，《决定》所赋予监察委员会的“冻结”、“查封”、“扣押”、“搜查”、“留置”等措施，明显带有强制性，于职务犯罪行为的调查中，明显具有侦查手段的特性。此外，检察机关侦查权的划出，有利于侦控分离，实现权力分立，避免一权独大。

2.审计权

关于审计权应否划归监察委员会，同样存在着两种观点。一种观点认为，审计机关应该并入监察委员会，因为审计是监察机关的重要手段，而且审计署整体并入监察委员会的改革成本也不太高。*同前注，何家弘文。另外，政府的监察(预防)和检察的职务犯罪侦查(预防)部门力量，以及行政审计中对领导干部及国家工作人的履职和离任审计力量，涵盖了反腐败行政执纪和反腐败国家执法，具有发现、查办国家工作人员违纪违规和违法犯罪的关联性、协同性和一致性。*参见吴建雄：《国家监察体制改革的前瞻性思考》，《中国社会科学报》2017年2月15日第5版。另一种观点则认为，审计职能被整合的可能性不大，因为审计机关除了反腐败作用之外，它在财政资金的合理有效利用方面承担着很重的任务。审计的体制机制已经比较健全了，若把审计职能整合到国家监察委员会，可能还有难度。*同前注⑤，马怀德文。笔者赞同第二种观点。虽然，如学者所言，审计权具有反腐的重要作用，应当集中到监察委员会之中，但人们也必须明白，受法治原则和人权原则的约束，虽然应当赋予监察委员会履行反腐败职责所需的必要权力，但“必要权力”并不等于打击腐败所需的全部权力，*参见前注，熊秋红文。审计权即属于不必要也不宜划归监察委员会的权力，其原因有两个方面。第一，如前所述，基于效率考虑而对权力的集中，要以权力功能的总体一致为前提。根据我国《审计法》的规定，审计权除具有审计监督，促进廉政建设作用之外，还承载着维护国家财政经济秩序，提高财政资金使用效益，保障国民经济和社会健康发展的职能。单纯地侧重于审计权的监督职能，而将其划归监察委员会，会影响审计权其他功能的有效实现。第二，当前我国的审计权，主要是针对国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门、国有金融机构和企业事业组织的财务收支情况加以行使，这与监察委员会监察的全覆盖，存在对象范围上的差异。忽略此点而将审计权并入监察委员会是不明智的。

同样的道理，检察机关的公诉权、审判机关的审判权基于其权力的性质，也不可划入监察委员会，因为由检察机关转隶至监察委员会的职权乃是“查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪”，而不包括审查逮捕、侦查监督等职能。*同前注②，秦前红文。而且，这样的权力分立，有利于实现各机关相互之间的制衡，防止监察委员会权力的滥用。至于检察院的批捕权是否应当划入监察委员会，也值得进一步探讨。笔者认为，若单纯地基于监察委员会反腐败权力的效率追求，批捕权应当划入监察委员会。然而，如前所述，在权力的配置过程中，权利和正义是不容忽视的价值追求。批捕权涉及被监察者的人身自由，这是公民最基本的权利，必须得到尊重。对此，笔者认为，应当通过将批捕权留在检察机关的方式达到权力之间的制衡，进而保障被监察者的权利，实现正义。

(三)监察委员会权力运行的规范化

权力的合理配置有利于实现权力与权利、效率与正义之间的妥切关系。同时，权力合理配置所承载的价值也需要权力的科学运行才能实现，而这最终依赖于监察委员会权力的规范化运行。意欲实现监察委员会权力运行的规范化，关键在于实现监察委员会权力与其他机关权力的有效衔接，这主要涉及以下几个方面。

第一，监察委员会调查权与司法机关的权力衔接。调查权的运行，主要涉及监察委员会调查权与人民检察院的批捕权、公诉权以及人民法院的审判权之间的关系问题。从法律定位上来看，监察委员会与人民检察院、人民法院平级，其拥有的权力也应当是相互平等的，是一种权力平面化的结构关系。处于同一层级的权力，处于同一平台上，在这个平台上，不同的权力主体各自行使法律规定的权力，它们在各自的权力领域内具有最终的权威，同时，各种权力主体之间形成法律上的牵制关系，消灭独尊的、绝对的权力。*参见周永坤：《规范权力——权力的法律研究》，法律出版社2006年版，第223页。也就是说，监察委员会的调查权与人民检察院的批捕权、公诉权以及人民法院的审判权之间处于平等而又相互牵制的地位；监察委员会经过调查之后，人民检察院不是必须以监察委员会调查结论为依据提起公诉，人民法院不是必须依据监察委员会的调查作出判决，人民检察院和人民法院必须依据法律独立作出自己的判断。*江国华、彭超：《国家监察立法的六个基本问题》，《江汉论坛》2017年第2期。具体来说，人民检察院作为法律监督机关，有权对监察委员会的调查进行监督，认为现有证据无法证明被监察对象涉嫌犯罪的，可以撤销案件，或将案件退回监察委员会，或要求监察委员会补充调查。总体上，监察委员会与人民检察院、人民法院在各自的权利范围内行使着判断权，互不干涉，而又相互牵制。

第二，监察委员会处置权与其他机关权力的衔接。对于监察委员会的处置权，《决定》只规定“对涉嫌职务犯罪的，移送检察机关依法提起公诉”。对此，学界不存在异议。学界的分歧在于监察委员会对职务违纪违法的处置权具体指什么。很多学者认为，监察委员会对涉嫌贪污贿赂、侵权渎职等腐败违法案件行使调查权和非刑事处罚权，*吴建雄、李春阳：《健全国家监察组织架构研究》，《湘潭大学学报(哲学社会科学版)》2017年第1期。违反党纪和行政纪律，根据违纪严重程度不同，监察委员会可依次给予纪律处分，如警告、记过、记大过、降级、免职、开除公职等。*同前注，江国华、彭超文。笔者认为，这样的认识存在很大的局限性。监察委员会不仅对涉嫌职务犯罪的行为不具有刑事处罚权，而且对于涉嫌贪污贿赂、侵权渎职等腐败违法案件也不应当具有行政处分权。因为，行政处分本质上是行政系统内部基于行政权对公务员作出的行政性的处分。监察委员会本质上行使的是监察职能，是与行政权相并列的权力束，如果允许监察委员会对涉嫌贪污贿赂、侵权渎职等腐败违法案件行使行政处分权，无疑存在监察权侵犯行政权的嫌疑，这与中央“监察委员会履行监督、调查、处置职责，与执法、司法机关有机衔接、相互制衡，实现依规治党和依法治国有机统一”的精神是相悖的，也不符合权力分立的法理。换句话说，无论是对于涉贪职务违法，还是涉嫌职务犯罪行为，监察委员会只能做过程性的处置，并不拥有最终的处置权。“监察机关的处置权限本身应当是更偏重程序性质的，而非实体性质的”。 所不同的是，根据中央关于监察体制改革的意向来看，监察委员会与纪委合署办公是必然的，也符合我国的政治惯例。在这样的背景之下，对于被监察人涉嫌违纪的行为，监察委员会有权直接进行处分，只不过此时监察委员会的身份是“纪委”，所做的处分是党内处分而已。由此而言，设立国家监察委员会后，纪检机关和监察委员会亟待通过信息引导侦查机制的构建来形成传统的纪检机关与监察机关之间的协作办案机制。这样，有利于更好、更具体处理好这两个机关的处置权力的衔接。*参见刘金芝：《纪检机关与监察委员会协作办案中信息引导侦查机制的构建》，《江淮论坛》2017年第2期。

其实，权力的合理配置在一定程度上决定了权力衔接的规范化，其承载的价值也能自然而然地延伸至权力的规范运行中。然而，监察委员会权力运行的规范化除以上两点之外，还有一个重要的关键点，那就是权力运行应当符合正当程序原则。甚至可以说，国家监察委员会的设立能不能在法治化方面取得进展，取决于能否突破法律的正当程序困境以及实现国家权力设置的科学化。*同前注，张建伟文。与权力运行的衔接不同，强调监察委员会权力运行符合正当程序，在于其独立于监察委员会的权力配置而单独地承载其权利保障和正义实现的价值追求，只有完善程序才能有效防止滥权和保障监察对象的合法权益。*姜明安：《国家监察法立法应处理的主要法律关系》，《环球法律评论》2017年第2期。只有正当程序才能使权力配置所承载的价值追求在权力运行中得到实现。具体来说，根据正当程序的要求，监察委员会在履行监督、调查、处置职责时，必须充分尊重被监察人的申诉权。如果办案人员与被监察人之间存在亲属关系等嫌疑，就应当回避。监察委员会对职务违法行为进行调查，应当遵循我国正当的行政程序，监察委员会进行犯罪侦查时，应当遵循我国刑事诉讼法的相关规定。

四、结 语

设立监察委员会是我国的重大政治改革，应当不断尝试、积累经验。可以说，当下这场影响深远的监察体制改革，不仅考验着人们的勇气，更考验着人们的智慧。抓住监察委员会权力合理配置这一核心点，就能把握住监察体制这改革的大局，加速破解这一改革中的难题。诚然，监察委员会的权力配置，并没有绝对的标准，也没有固化的定式，但是法治的基本理念却贯穿着监察体制改革的整个过程。权力与权利、效率与正义的平衡就是监察委员会权力合理配置的法治要素，而权力配置的集权模式与分权模式的融合，以及融合模式下监督权、调查权、处置权的配置边界及运行的规范化，则是这两对法治要素平衡的结果。当然，监察体制改革事关全局，监察委员会的权力配置是一项复杂的系统性工程，权力之间的关系错综复杂。权力配置前后的协调关系，需要在合理配置的总体框架下，伴随着试点改革工作的不断深入展开更加细致的构造。这不仅关系着监察委员会的法治构建，也在很大程度上影响着我国监察体制改革的最终成效。

DF211

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1005-9512-(2017)11-0053-10

周佑勇，东南大学法学院教授。

(责任编辑：姚 魏)