发展中国家农地流转的经验教训和启示

2017-01-25贺静梁慧杰吕世辰

中共山西省委党校学报 2017年1期

关键词：农地土地农民

贺静，梁慧杰，吕世辰

（山西师范大学政法学院，山西临汾041004）

发展中国家农地流转的经验教训和启示

贺静，梁慧杰，吕世辰

（山西师范大学政法学院，山西临汾041004）

文章运用文献研究的方法，对发展中国家农地流转进行了概述，指出了发展中国家农地流转的特征、经验教训和问题，认为我国现阶段农地制度改革的主要任务是，通过农地流转实现耕者有其田和农业规模经营的有机结合，实现农业的现代化。在这个过程中，我们可以借鉴一些发展中国家农地制度变革的做法，顺利完成农地制度改革任务。具体措施是：农村集体土地可以让渡一些权利给农民；应吸取一些发展中国家的教训，有序地实现农地流转；坚持政策的原则性和灵活性相结合；实施各种有利、精准措施，加快我国农地流转步伐；利用市场机制创造有利于农地流转的公平环境。

发展中国家；农地流转；耕者有其田；规模经营

一、发展中国家农地流转概述

发展中国家也称欠发达国家，指与发达国家相比经济、技术、人民生活水平较低的国家，通常包括亚洲、非洲、拉丁美洲及其他地区的130多个国家。发展中国家一般有被殖民者殖民或半殖民统治的历史，在第二次世界大战之后走上了国家独立之路。

农地流转是指农业用地全要素的关系变动。这里所说的全要素，霍诺里列出了11个特征，包括占有权、使用权、管理权、收入权、资本权、保障权、转让权、无限期、禁止滥用、履行责任、剩余处置权〔1〕。廖洪乐强调的农用地四项权能是占用、使用、收益和处分；同时介绍了土地发展权的创立，认为土地发展权是一项由所有权分割而来，并且可以单独处分的权利〔2〕。中央《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》指出：“实行所有权、承包权、经营权分置并行，着力推进农业现代化，是继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新。”〔3〕农地流转中既有农地全要素的同时变动，也有农地全要素中的部分要素变动。本文主要研究在农地流转过程中不改变农业用途性质的农地流转。

发展中国家的农地流转起始于独立之后，其最初的价值取向是“耕者有其田”，即解决农民的土地问题。这一阶段主要进行的是农地的所有制性质变革。到2000年，这一过程在一些发展中国家已经基本结束。2000年之后，发展中国家农地流转的价值取向由实现耕者有其田向获得规模效益过渡和转变。

拉丁美洲国家在政治上独立相对较早，整个洲人少地多，并较早形成了大地产制，形式上规模经营已经实现，现在的问题是如何支撑规模经营，取得规模效益，并造福社会大众。亚洲的农地流转进展处于拉丁美洲和非洲之间，农地流转中“耕者有其田”的历史任务基本完成，有个别国家已经实现了集约规模经营和现代化，大多数国家处于农地流转的活跃期。非洲国家摆脱殖民统治的时间比较短，殖民经济对非洲国家的影响深，农地流转正在进行耕者有其田的改革，并逐步实现土地所有制的变革。

发展中国家农地流转有其研究意义。从实践方面看，农地流转有利于广大发展中国家实现农业的集约经营，获得规模效益；有利于发展中国家实现粮食安全，特别是在非洲，若农地科学开发利用可承载34亿人的吃饭问题；有利于广大发展中国家实现农业的现代化，因为规模经营是农业现代化的必然。从理论上说，这一研究有利于总结发展中国家农地流转的经验教训，指导发展中国家农地科学地流转；对我国探索农地流转的方法也有一定的借鉴意义。

二、发展中国家农地流转的特征

（一）实现耕者有其田和农地规模经营是发展中国家农地制度在不同阶段的两种价值取向

发展中国家以耕者有其田价值导向的农地改革在各地略有不同。在拉丁美洲主要有三种类型：以古巴和墨西哥为代表的以革命手段进行的激进的土改；大部分拉丁美洲国家采用的以和平手段缓慢进行的土改；以巴西等国为代表的迫于形势而进行的土改，这种土改基本没触动大地产者的利益，农民在土改中没得到什么好处。亚洲国家的情况比较复杂。印度采取限制和削弱农村封建统治，逐步改造封建半封建地主为资本主义的经营地主，使印度农业缓慢地向资本主义农业转化，用法律和政策废除“中间人”地权制度和赏赐地地主制。叙利亚用赎买的方式征用地主限额以上的土地，将其分配给无地少地农民。土耳其建国后，曾把公共土地卖给无地农民，后来通过法律对超过500公顷地产的地主的超额地产实行征收，将其赠予无地农民。东南亚各国土改政策有四类：土地国有；没收地主和外国资本家的土地，分给农民；由政府赎买地主的土地，然后分给或卖给农民；一些国家没有进行土地改革。在非洲，南部非洲的津巴布韦等国对土地进行重新分配，并根据市场地价对白人农场主失去的土地进行赔偿，南非等国通过冲突形式强行取得土地；东部非洲，肯尼亚对部分白人的商业农场进行了重新分配，埃塞俄比亚政府采用无偿国有、赎买和没收的方式将封建主的土地转为国有，然后按地价分给无地少地农民〔4〕151。西部非洲仍然主要维持传统的土地制度。大部分北部非洲国家却进行了较大程度的土地改革，但引发的社会矛盾较多。发展中国家土改方法大致有：没收土地为国家所有，分土地给农民使用；限制和征收大地产，分给无地少地农民或卖给无地少地农民；也有强行占有大地产的土地等。发展中国家在基本完成了以“耕者有其田”为价值目标的农地所有制度改革后，价值取向开始向获得规模效益转变，预计再过15年左右，发展中国家的农地流转会全面转向追求规模效益和农业现代化。农业的集约化经营、社会化生产和现代化是农地流转的最终目标。

（二）农地的所有制形式丰富多样

拉丁美洲20世纪60年代的土改，使几百万户农民获得了土地。土地改革后形成了以私人占有为根本特点、以中小地产为主、与小农经济并存的农村土地占有制格局。古巴全部剥夺大庄园和外国公司占有的土地，由土改委员会组织合作社和国营农场经营。20世纪70年代中期的土改，拉丁美洲进一步改善和调整了土地所有制结构，促进传统大地产制的解体，以前土地占有高度集中的大庄园与小农户并存的双重结构被逐步由现代资本主义农业企业和农民个体小生产为特点的新的双重结构所取代〔5〕381-391。在非洲，进行土地产权明晰化改革的国家的土地所有状况：有土地私有化的国家，如阿尔及利亚等国；有土地国有化的国家，如乌干达等国；有认可传统土地产权的国家，如坦桑尼亚等国；有两种土地制度结合的土地所有制，如卢旺达，该国一方面承认家庭个体土地制，给予各家各户限定的土地所有权或半所有权，允许有条件的土地买卖；另一方面氏族或家族、国家掌握土地的虚有权〔4〕157。在亚洲，中国实行农地集体所有制；印度实行土地私有制；缅甸实行土地国有，农民有土地使用权；越南没收封建地主和外国殖民者的土地，实行土地国有，农民有土地使用权，而且使用权可以买卖；泰国、印尼等国实行土地私有制，但规定地主占有土地的最高限额，政府征购其超额部分，分给或转卖给佃农或无地农民；西亚地区多数国家农地多种所有制并存，有封建地主土地所有制，国有土地和国营农场，合作社所有制，农民小土地所有制，私人资本主义所有制等。

（三）规模化的大地产同小农经济并存的二元化土地占有状况

在拉丁美洲，许多国家殖民时期形成并延续下来的大地产，有外国资本占有的大地产以及独立战争中军官们乘机占有土地成了新地主。许多国家农地改革没有从根本上触动这些大地产。大小地产差别极大，这一差别在阿根廷是270倍，在智利是1 500倍〔5〕120。在非洲许多国家少数白人占有大量生产力高的土地，如20世纪90年代津巴布韦19%的白人占据该国70%的土地。在亚洲的许多国家也存在土地二元占有情况，如印度在20世纪80年代初，占所有权持有地户数78.96%的边际农和小农只占全国所有权持有地总面积的28.71%，而只占所有权持有地户数8.88%的中农和大农却占有全国所有权持有地面积的47.91%。当时这些大地产推行的还是半封建的剥削方式和生产方式，最后经过漫长的过渡，走上了类似“普鲁士道路”的农业生产资本主义化发展道路。这样的土地占有方式客观上有利于农业的集约经营和社会化生产，也有利于农业劳动力的转移，但造成了社会巨大的贫富悬殊。

（四）政府采取一系列措施促进农地流转

一是规定每户拥有土地的最高限额，超出部分被没收、征收或赎卖。印度在基本完成废除“中间人”制度和租佃制改革以后，把土改的重点转移到实行土地所有最高限额上。采取这种措施的目的是想获得剩余土地，在农户中进行重新分配。二是对闲置土地征税，拉丁美洲向没有利用的大地产征收土地税，这样做既间接限制大地产又不至于引起社会动荡。如智利法律把基础年份地租收入的10倍确定为土地税的基础。三是政府制定并执行土地转让计划。如肯尼亚1961年开始执行“土地转让计划”，由政府出钱从欧洲移民手中赎买土地，然后转卖给当地黑人〔4〕155。这些措施在当时对推动农地流转有积极作用。

（五）探索实行农地的“永佃权”，将农地所有权和使用权分开

1935年4月，印度国大党主要领导人之一的萨达尔·瓦拉巴伊·帕特尔主持召开的联合省阿拉哈巴德农民大会决议中就提出，在废除柴明达尔制度之前，在适当降低地租的情况下，给所有法定的农民永佃权。以色列在成为发达国家之前就实施了永佃权制度。以色列95%的土地国家所有，农民租用，每次租期为49年，到期后可以自动续租49年。土地可由下一代继承租种，但每户只能有一个子女获得使用权的继承〔6〕。这种永佃制维护了国家安全，促进了经济发展。

各国在推进农地流转过程中还有一些有益的探索。越南农民拥有土地的流转权、交易权、出租权、继承权、抵押权、合资权、再出租权和赠予权八项权利。越南明确土地所有权为国家所有，扩大了农民的土地使用权范围，从法律上保障了农民的土地使用权。越南在整个土地改革中表现出不断强化农民土地产权“事实上的私有化”的特点〔7〕，越南的土地使用权可以买卖〔8〕。南非政府2014年2月出台《加强人民耕作土地的相关权利》规定，土地原主人（即农场主）自动获得土地面积的50%，而该土地上的劳工则获得另外50%的土地。政府赔付农场主所失去的土地，但是赔付金将会进入投资发展基金，为构成新型产权的各利益方所共有，实现了农场主、农民和政府三赢。印度实施集约农业区的计划和绿色革命，虽然收效不大，但是一种实现农业规模经营的尝试，特别是绿色革命使拥有或经营中等持有地及以上的农户从中受益。

各国在农地流转和农地改革中也存在着一定的问题。大多数发展中国家独立后，经过土地改革形成了土地所有制的三元结构，大地产的土地没有从根本上触动，拥有小块土地的农民所拥有的土地比较贫瘠，还有一些农民没有土地，即耕者没有田。土地高度集中的状况没有得到根本改善。土改中给地主的补偿费过高，造成了大地主反而成了土改的受益者，农民的土地问题没有得到解决。有些国家土地改革无序进行，如津巴布韦出现了黑人抢占白人农场主土地的风潮，对此政府持默许态度。埃及出现了被征收土地的地主反攻倒算的情况，影响了社会稳定和经济发展。土地改革中，一些国家政府只重视土地的重新调整和分配，忽视对获得土地农民的后续指导和支持，使土地的经济效益下降。

三、发展中国家农地改革及流转对我国的启示

从发展的进程看，我国已经跨过了许多发展中国家正在实行的耕者有其田的农地改革发展阶段。早在60多年前，我国通过社会主义改造，实行耕地的集体所有制，实现了耕者有其田。我国现阶段农地制度改革的主要任务是，通过农地流转实现耕者有其田和农业规模经营的有机结合，实现农业的现代化。在这个过程中，有些发展中国家农地制度变革的做法对我们有一定的借鉴意义。

（一）农村集体土地可以让渡一些权利给农民

卢旺达的所有土地属于国家，农民享有土地的使用权，给予各家各户限定的土地所有权（或半所有权），允许有条件的土地买卖等〔4〕157。越南同中国相同，推行农业集体化，后实行家庭承包经营。越南在庄园经济的发展中，可以购买其他农户土地使用权。中国实行农村土地集体所有，农民承包经营，农民拥有农地的使用权。中国可以探索在承包期限内农民承包地经营权买卖，特别是那些即将退出农业生产经营的老年农民和曾分得过“口分田”的农村孤寡残疾无劳动能力的人口，通过出卖承包地经营权可以换取社会保障，提高生活水平；那些已将户口迁入城镇的农民，在城镇有稳定的收入，也可以将在承包期内的承包地的经营权出卖；土地在承包期满后又回到集体手中。这样既可以实现农地的规模经营，又可以减少土地不必要的浪费，还可以使退出农业生产和无能力参加农业生产的人改善生活和增强社会保障能力。

（二）在农地流转制度安排的方法方面，应吸取一些发展中国家的教训，有序地实现农地流转

首先，深入民间进行访谈和调查，看农民在农地流转方面有什么倾向性的愿望，农民私下里有什么农地流转的安排，如果有像推行家庭联产承包责任制时小岗村那样的安排，要及时发现、总结和挖掘。其次，对农民中探索着的好的做法进行总结、规范和试点，对其中有生命力、具有科学性、有社会基础的做法要扩大试点和推广。再次，对行之有效的做法给予提炼和升华，以政策、法规和法律的形式予以肯定和推广。要有序地实现农地流转，避免引发一系列的社会纠纷和动乱，不能像一些发展中国家那样，强行抢占土地、对已实行的土地政策反攻倒算，那样将严重影响经济、社会的稳定和发展。

（三）坚持政策的原则性和灵活性相结合

中国地大物博、民族众多，发展水平参差不齐，人们的诉求愿望不尽相同。中国东部、中部和西部发展的差别很大，东部地区人们的出路很多，承包农地所获得的利益已微不足道，土地流转比例较高。城市、郊区和农村承包地给农民带来的利益不同，农民对土地的眷恋程度不同。城市近郊农地有被征用后获得巨额补偿的可能，正常经营农地的效益也远高于远郊和农村。在农民中，务农者、退出农业生产的老农民、进城务工经商的农民工对土地流转的态度不同。进城务工者，特别是在城里有稳定经济来源和住所并迁户进城的农民，他们中的多数人愿意将农村承包地的经营权在承包期限内作价出售；即将退出农业生产的老年农民希望以承包地经营权换社保；而计划长期务农的中青年农民希望租入更多土地扩大生产。对这些不同地区的不同农民群体在农地流转问题上要有灵活的、有针对性的政策，使其各得其所。

（四）实施各种有利、精准措施，加快我国农地流转步伐

印度在绿色革命中有支持中等及其以上持有地农户农业发展的政策，肯尼亚对闲置的农地征税，我国对农业有种粮补贴、农业生产资料补贴、农业公共设施建设方面的投资等。今后，我们应该向农业大户、家庭农场、农业合作社和涉农规模化经营单位倾斜，要把有限的财力花在刀刃上。我们对抛荒农地不征税，但至少不能给予各种补贴，种粮补贴应该补在进行商品粮生产农户和农业单位身上。

要调动各方面积极性，加快推进我国农地流转的步伐。政府要从转移农村劳动力、推进城镇化、实现粮食安全、实现农业现代化的战略高度认识农地流转的意义并加以宣传。对规模化经营的农户和农业单位，要精准地实施补贴，给予优惠的金融支持，进行农业规模经营的技术指导，投资建设必要的规模经营农业公共设施。

（五）利用市场机制创造有利于农地流转的公平环境

根据实际修改相关的法律制度，允许符合条件的农民在承包期内出售农地经营权。留住有现代农业生产经营能力的青壮年农业劳动力从事农业生产经营。鼓励农地流入方吸收更多的农地从事农业生产和经营，对进行商品粮生产的种粮大户、家庭农场、农业合作社、涉农企业实行种粮补贴、农业生产资料补贴。创造良好的金融环境，进行必要的免费技术培训和指导，并用政策和法律的形式对这些措施予以肯定，使实现规模经营的农民和单位在宽松的环境中获得规模经营的效益。让流转土地的农业劳动力在获得一定流转费的同时，从事二三产业的生产劳动，享受城市文明生活；让退出农业和无能力从事农业生产的人获得土地流转费，享受幸福生活。

〔1〕戴伟娟.城市化进程中农村土地流转问题研究〔M〕.上海：上海社会科学院出版社，2011：21-22.

〔2〕廖洪乐.中国农村土地制度六十年：回顾与展望〔M〕.北京：中国财政经济出版社，2008：13.

〔3〕中共中央办公厅国务院办公厅.关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见〔EB/OL〕.（2016-10-30）. http：//www.gov.cn/xinwen/2016-10/30/content_5126200.htm.

〔4〕黄贤金.非洲土地资源与粮食安全〔M〕.南京：南京大学出版社，2014.

〔5〕冯秀文.拉丁美洲农业的发展〔M〕.北京：社会科学文献出版社，2002.

〔6〕乔博.小农制国家农地流转经验及启示〔J〕.世界农业，2014（7）：27-31.

〔7〕叶前林，何伦志.越南推进农村土地改革的经验及启示〔J〕.世界农业，2015（2）：143-146.

〔8〕凡兰兴.农业规模经营：越南的经验与中国的政策选择〔J〕.世界农业，2013（4）：61-64.

责任编辑：文丁

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2016-12-17