“三社联动”合作治理的困境与对策

◎ 丁辉侠 孟悄然

“三社联动”合作治理的困境与对策

◎ 丁辉侠 孟悄然

一、引言

2013年，民政部、财政部联合下发《关于加快推进社区社会工作服务的意见》（民发〔2013〕178号）提出“建立健全社区、社会组织和社会工作专业人才联动服务机制”，推动以“三社联动”为内容的社区合作治理新模式。“三社联动”是指在社区服务领域中，社区、社会组织和社会工作者（简称社工）通过互联、互动、互补，共同参与社区治理，激发社区活力和调动社会力量，以达到提高社区服务质量、实现基层政治民主和促进社会稳定发展的目的。在“三社联动”中，社区居委会以基层群众自治组织和基层政府“代理人”的双重身份，在联动过程中负责整合社区资源，组织协调社区服务事务；社会组织作为项目运作与服务提供的载体，是联动过程中的核心力量；社会工作者作为社区服务的提供者，通过提供专业化服务改善和提高社区服务质量。自各地开展“三社联动”实践探索以来，在改善社区治理环境、提高服务质量、促进社区和谐方面取得了显著的成效，但还存在一些不利于社区、社会组织和社工深入合作的因素。因此，为了更好通过“三社联动”推动社区合作治理，本文在分析“三社联动”中合作治理的表现和主要特征的基础上，提出两个亟待解决的问题：目前在“三社联动”中，存在哪些不利于各主体合作的因素？如何促进各主体间的有效合作以走出“三社联动”合作治理的困境？

二、“三社联动”中合作治理的表现与特征

第一，社区治理主体多元化。在很长一段时间里，社区居委会更多地是以政府代理人的角色出现，其作为基层群众自治组织的身份一直被忽视。同时，其它社会主体也很少参与到社区管理中来。与以居委会为单一主体的社区管理不同，社区治理强调主体来源的多样性，重视多主体之间的相互合作、资源共享与优势互补，鼓励各主体之间通过平等协商与共同发展方式实现社区服务的合作共治。作为合作治理的一种形式，“三社联动”的主要参与者是居委会、社会组织与社工，其中，社区居委会负责实现社区自治、发展民主协商、统筹联动的运行；社会组织构建项目运作、提供服务的平台；社会工作者用专业化的方法提供社区服务。三方在社区治理的过程中承担着不同角色，缺少任何一方都无法实现真正的“联动”。此外，在联动过程中，社区居民、街道办事处、民政部门等主体也在社区治理中发挥着重要作用。因此，“三社联动”扩展了社区治理主体，不再仅仅局限于政府和居委会，社会组织和社工等社会力量也积极参与社区服务中来。通过各主体之间的制度性合作，有效满足社区居民的服务需求，同时也能够促进社会组织的发展和社工服务的专业化。

第二，社区治理各主体之间平等参与。合作治理各主体的地位是平等的，不存在一方支配另一方的现象，而是形成了平等的伙伴关系。一方面，平等意味着权力与资源的共享。在“三社联动”中，社区主要是以居委会的身份参与联动，这就需要克服官僚化、行政化倾向，自觉主动让渡社区自治空间，以平等身份在联动过程中实现资源共享、优势互补、扬长避短，最大限度发挥其在社区治理中的功能作用。虽然居委会与社区居民接触比较多，掌握着有关社区居民的第一手资料，但是没有足够的精力与技术条件提供大规模且质量高、专业性强的社区服务，社会组织与社工的介入正好弥补居委会的在社区服务方面的不足。另一方面，平等意味着责任共担。社区、社会组织和社工在对社区合作治理中相互依赖，共享权力与资源，共同承担责任。当然，责任的界定对治理的成败至关重要，一旦在联动过程中出现问题，所产生的法律责任和道德责任并不是由某个主体单独担当，而是按照所界定的责任关系共同承担。

第三，社区治理各主体遵循互利共赢的原则。随着经济社会发展变化，居民对社区服务的需求数量越来越多，需求质量越来越高，需求种类也越来越多元化，仅靠政府和居委会的力量，越来越难以满足社区居民对社区服务的多元化、异质化需求。在这种情况下，具有专业化服务优势的社会组织和社会工作者正好可以弥补政府在社区服务供给方面的不足，双方合作具有典型的合作共赢特征，“三社联动”的开展创新了基层社会治理新模式。虽然各主体合作的初始目的不同，政府为了实现社会管理，居民委员会为了提供良好的社区服务，社会组织为了实现自身发展，社区工作者为了实现自身价值，但最终目标都是为了提高社区服务质量，维护基层社会稳定，建设文明和谐社区。这些共同目标促进每一个治理主体都能从“联动”中实现各自发展，共同受益，共同进步。

三、“三社联动”中合作治理的困境

第一，合作治理主体能力不足。首先，社区自治能力不足。社区承接了过多的行政任务，社区自治空间受到挤压。尽管推行“三社联动”以来，形式上多元主体参与社区治理，但受路径依赖的影响，居委会还是倾向于以管理者、主导者的身份参与联动，社区自治的空间有限。其次，社会组织发展滞后，服务能力不足。社会组织多处于初级发展阶段，资金来源单一，主要靠政府项目、补助与奖励维持生存发展。大部分社会组织为了维持生存，不得不承接与自身服务优势不一致的社会服务项目，这既不利于维护社会组织的独立性，也不利于社会组织的发展成长与服务能力提升。最后，社会工作者存在老社工能力不足，新社工动力不足的双重困境。老社工虽然经验丰富，但多数没有受过社工专业训练，专业知识缺乏。新社工多是高校社会工作专业培养出的专业人才，由于缺乏社会经历与工作经验，往往很难融入居民生活之中，加上薪金福利待遇等原因，工作动力不足，流动性较大，不利于“三社联动”的持续推进。

第二，社区居民有效参与不足。“三社联动”离不开社区居民的有效参与，而目前“三社联动”在涉及社区居民利益的服务方面，往往是居委会直接代表居民决定社区公共事务，居民有效参与不足。而居民的积极有效参与恰恰是“三社联动”成功的关键，没有居民的积极参与，就无法了解居民的真实需求，社区、社会组织和社会工作者也难以对社区现有资源进行有效整合。虽然一些地方在“三社联动”过程中，通过提供参与平台，拓宽参与渠道，积极探索社区居民的有效参与形式，但对大部分地方而言，居民并没有在社区事务方面进行实质性的参与。同时，社区居委会为了完成基层政府交办的各种事务性工作而行动在联动系统之外，没有动力把社区自治放在首要地位，“三社联动”变异为以政府为中心而不是以居民为中心的联动。

第三，合作治理缺乏持续性。“三社联动”各主体的持续稳定合作，是不断改善社区服务的关键。从当前各地“三社联动”的实践来看，政府虽不是“三社联动”的主体，却是“三社联动”运行最主要的支持者，与社区一起共同推动“三社联动”的进展。但在联动过程，由于各种原因，缺乏持续合作的动力。这一方面是因为联动的最终目标是提高社区治理水平，改善社区服务质量，而一些地方政府和社区由于对初期联动效果感知不明显，社区联动不积极，地方政府也降低了支持力度。另一方面因为社会组织对社区服务投入不足，与社区之间的合作效果不理想。社会组织和社工机构通过承接政府购买服务进入社区后，由于多种原因对政府产生严重依赖；同时为争取政府购买项目和应付政府评估，其大量的时间和精力不是花费在社会服务上面，而是填报各种表格方面，引起居委会的合作意愿降低。

第四，合作机制不完善。“三社联动”涉及多方主体合作与协调，仅仅靠政府或“三社”中一方的力量，尚不足以产生高效持续的联动。因此，需要社区居委会、社会组织、社工三方形成制度化的合作机制，包括领导机制、监管评估机制、激励机制、退出机制等。但目前联动的合作机制还很不完善，联动主体分别受不同上级部门管理，由于缺乏协调难以达成共识，体制上的落后以及相关政策不配套，使联动遇到外在阻力。同时在监管机制、评估机制、激励机制和退出机制方面也缺乏详细的规定。

四、推动“三社联动”主体间合作治理的对策

第一，提高合作治理主体能力。“三社联动”的关键在于联动主体各方都具备较高的社区服务能力。首先，要提高社区自治能力。基层政府要树立服务型政府理念，制定权力清单，为社区让渡充分的自治空间，使居委会从各种行政性命令中解放出来，促进居委会与其他治理主体在平等的基础上形成合作关系。其次，提高社会组织服务能力。社会组织是“三社联动”的重要主体，政府应减少对其不必要的管制，在联动过程中激发其在社区服务中的活力，在通过政府购买促进其发展壮大的同时，逐渐减少其对政府的过度依赖。其次，增强社会工作者的专业能力。通过“三社联动”，吸引具有专业背景的年轻社工，促进社工队伍职业化；同时积极开发社区社会工作专业岗位，壮大社区社会工作专业人才队伍。通过让社工更多地介入社区残疾人、留守儿童、老年人、贫困家庭等服务提供过程，可以在工作实践中更快地提高他们的社区服务能力，通过专业化的服务赢得社区居民的认可。

第二，分调动社区居民积极性。社区居民是社区治理的主角，其积极参与是“三社联动”成功的必要条件。首先，建立广泛的参与渠道，提高社区自治程度。完善社区听证会、民主评议会、社区论坛等民主协商制度，扩宽参与渠道。其次，居委会和专业社工人员应该定期进行走访，深层次挖掘居民需求与潜力，将居民对居委会的满意度作为基层政府对社区评估的重要依据，使居民参与走向制度化。最后，积极宣传、动员，增强居民的社区认同感和归属感，提高居民的参与热情，培养社区参与文化。建立社区志愿者组织，积极动员社区居民加入志愿者队伍，吸收不同年龄、不同职业的群体参与，在参与中提高居民主人翁意识。

第三，规范“三社联动”运作过程。规范的运作过程是“三社联动”的重要保障。首先，明确界定社区、社会组织和社工在社区治理中的职责权限。一方面，理清政府与社区居委会之间的权责关系，减轻社区行政负担，拓展社区自治空间。另一方面，明确社会组织和社工在社区治理中的参与形式、参与内容和评价标准，规范其参与过程，保障参与效果。其次，建立信息共享制度，规范社区、社区组织和社工之间信息共享形式，明确他们之间信息共享的内容，这样既可以拓展交流沟通渠道，又可以实现相互监督。最后，规范社会组织和社工退出渠道。“三社联动”的起因是为了更好地提供社区服务，但如果在合作过程中，社会组织和社工因为能力不足、服务质量不能满足社区居民需求等自身原因，应在各方损失最小的情况下，让社会组织和社工适时退出。但如果由政府或社区方面的原因终止与社会组织和社工的合作，应给予他们一定的经济补偿。

第四，完善治理主体之间的合作机制。“三社联动”的目的就是通过社区、社会组织、社工之间的合作，提高社区治理质量，因此合作机制的设计是关键。首先，完善政府部门之间的横向合作机制。由于社区居委会、社会组织、社工分别归于不同政府部门管理，因此应该在不同部门之间建立有效的沟通与协商机制，成立“联动综合管理中心”，负责社区合作治理相关问题和矛盾的协商与解决，为社区、社会组织和社工的合作交流提供制度性保障。其次，推动社区居委会和社会组织的对话与协商，建立“三社联动”的协调平台。在联动过程中，社区居委会也应让渡社区空间于社会组织和社工，与社会组织分享资源和信息，共同致力于社区服务，共同打造文明社区、和谐社区和幸福社区。最后，提高社会组织和社会工作者与社区居民之间的合作水平。居民是社区服务的对象，其支持与配合是“三社联动”成功的基础。因此，只有建立政府之间、政府与社区之间、社区与社会组织、社工之间的分工与合作机制，才能有效地推动“三社联动”建设。

（作者单位：郑州大学公共管理学院）