夯实档案工作基础服务法治政府建设

杜静

（常熟市人民政府办公室，江苏常熟，215500）

夯实档案工作基础服务法治政府建设

杜静

（常熟市人民政府办公室，江苏常熟，215500）

常熟市副市长陶理（左二）参观纪念抗战70周年图片展

政府办公室是地方政府综合办事核心机构，承担市政府的日常政务和事务性工作。上级下达的政策法令，基层组织上报的统计、报告、信息等，政府印发的文件、工作报告和领导讲话，政府管理社会的策略、思想、指令及社情民情在办公室交集汇总。依法归档的文件材料数量大、形式多、要求高，档案工作任务艰巨，责任重大。随着十八届四中全会依法治国要求的提出，法治政府建设进入到更高的阶段，地方政府各部门从规范行政权力、决策程序、执法监督、信息公开等开展了一系列法治建设，涉及依法行政的政府档案工作也同步加强了规范化建设，按依法行政要求和档案科学管理标准重塑政府部门档案工作，档案法治成为政府法治建设的重要内容。地方政府办公室档案工作的依法治理内容独特，进程更复杂，任务更艰巨。近年来，常熟市政府办公室对照政府法治建设要求和档案工作规范，开展了综合治理。

一、厘清机关职能，把握工作特性

县级政府办公室是地方政府的办公中心机构，包含了一届政府组成人员和政府综合办公机构，还包括了外事办、金融办、电子政务中心、政府新闻办、应急办等，还有多个外派机构，党的机构分别有政府党组、政府办党组和机关党支部。主要职能有：负责市政府会议的组织准备，起草政府公文和市领导讲话稿等，对经济社会发展重大问题进行调研；办理上下级来文、人大政协提案等工作；协助组织处理重大活动、突发事件和应急处置工作；及时上报政务信息，做好全市出国（境）工作；负责全市政府外事、金融管理服务、政府新闻发布、电子政务、便民服务等工作。政府办公室机构职能有别于一般的政府职能机构，档案工作也独具特点。

一是机关工作产生的行政关系多样。政府办与政府，与上级政府办，与同级市委、人大、政协，与下属职能机构，以及与普通市民都存在交集，有着领导与被领导关系、行政管理关系、行政法制监督关系、内部行政关系等多元化的关系。因此交流的信息多样，信息形式、信息来源、处理的时效各不相同，归档过程和利用档案要求既有一般机关的共性，更有特殊的要求。

二是全宗形成者层级构成多元。有政府核心领导机构，有政府综合办公机构，有外事办、金融办等专项职能办事机构，还有虽然是常设机构但工作临时性的新闻办。政府办内部机构层级不同，职能差异大，导致归档文件源头多，归档范围、归档要求、归档手续的制订与执行难度极大，在文件材料整理、档案价值鉴定中特殊性很多，需要多维度地鉴定思考。

三是产生的文件量大且形式多样。政府办职能特殊、机构复杂，造成文件量大，种类繁多。有常规的上级来文、下级来文、本单位发文、社情信息、外地信息等；有政府组织或参与的市长办公会、人代表、表彰会、协调会等会议材料；有市长信箱、人民来信等信访材料；有市委、人大、政协等与政府领导的批件，还有各种协议、意向书、备忘录，以及本机关人事、年报等事务性材料。

四是文书处理路径多头。除了收发文的文件材料由办公室文书处理，有大量文件材料在机关内部产生并多路径运转处理。领导的批件、会议材料、专题报告、各部门独立处理的公文，还有照片、奖牌证书、电子文件等特殊载体材料容易在文书处理体系外运转，管控难度极大。

五是档案工作法治要求高。法治政府做到的职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信都要完整地在档案中体现，同时政府档案工作还要主动参与，是依法行政的重要组成和环节。政府法治建设对档案工作提出了新的更高要求。

二、以法治政府要求加强档案工作关键环节

政府办公室档案工作有别于普通机关，处于法治政府建设的最前沿。我们对照法治政府建设要求，积极求变、求新，分析政府法治建设要旨，抓住了四个工作重点：

一是缜密制定归档范围，落实依法归档任务。政府办档案实现集中统一管理是法定任务，科学的归档制度是实现集中统一管理的前提。政府办内部机构多，机构与职能调整频繁，归档制度必须要缜密。近年来我们对归档范围进行了完善，详细勘察工作职能，重点梳理了从人代会政府报告到政府办公会、各种协调会等多级别、多层次的会议材料归档范围。补充了领导批办单、协办单、专题汇报等非正式行文的归档。对市长信箱、市长热线材料进行了分类，确定归档内容。落实了政府领导到各科室签署的协议、调研报告等重要材料的归档。随着政府法治建设进程的加快，新内容的材料急速增加，我们将其及时纳入归档范围中，着重对政府重大行政决策的过程材料，政策性文件的合法性审查、集体讨论决定，以及听证、公示、依法报备等过程性材料进行全面详细补充并列入归档范围中，记录政府规范决策流程，决策法定程序的刚性约束轨迹。

二是提高归档文件材料的质量。保持历史真实，保证文件材料的原始性是档案工作的基本要求。“合法行政，合理行政，程序正当，高效便民，诚实守信，权责统一”的法治政府建设要求，在施政过程中形成的材料要齐全完备，档案管理要保证归档文件原始性、准确性和完整性。我们加强了对归档文件质量的把关，要求各种会议记录原件归档，记录的会议记录需要有关人员签字，领导签署的文件原件归档，各种文件、报表以及照片等都要有时间、责任者落款，必要时还须有印章，电子文件与打印纸质件同时归档，同一事项的请示、批复及附件紧密相连。文件外观质量、纸张规格、排版格式设定严格的标准要求。归档的政府礼品、奖牌要阐明来源等要素，归档照片要有详细说明。以高质量的归档文件材料展现出法治政府高效严谨的工作作风。

三是建立适合政府办特点的归档机制。要科学完成全宗内档案的收集、整理，需要对归档文件来源进行全面勘察分析。我们针对政府办职能、机构的特点，建立了复合式、多层次的网络管理模式。（见图）政府办各科室兼职档案员直接向档案室移交归档，金融办、外事办、电子政务中心则由部门整理后向档案室归档，政府领导重要活动、重要会议材料由档案员直接参与收集归档，监督便民服务中心、城市管理监督指挥中心等下属单位独立归档。这种机关档案管理模式，充分保留了常用的兼职档案员扁平化管理方式，汲取了部门归档模式的优点。档案室对重大活动的直接收集，也符合政府办条块并存、层次繁多、环节交错而又相互关联的部门特点，避免归档责任相互推诿造成归档不全。归档模型中各归档点的归档时间也不尽相同，相同的是办理好归档手续，做到传承有序，保证档案来源的可溯。

常熟市政府办归档机制模型

四是把好政府信息公开中的档案利用关。政府信息公开已成为法治政府的标志之一，政府办多年来在档案利用制度方式方法上作了积极的响应。中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》进一步要求全面推进政务公开。文件、档案公开是最大的任务，机关档案室保管的档案利用，适用于《中华人民共和国政府信息公开条例》，是政府信息公开的重要渠道。我们抓好了全流程环节，对档案利用制度进行了修订，与机关政府信息公开制度契合，明确了信息发布保密审查机制，明确了审查的程序和责任；档案人员进行了专项学习，明确了政府信息公开的要求，认识了这项工作的重要性和艰巨性，对可公开的档案进行了事前划分和熟悉；落实了查档内部审批程序，对外单位人员利用档案有档案员初审、分管领导复审批准的制度；设置了公共查档阅览室，配备相应的设施、设备，为公民、法人或者其他组织获取政府信息提供便利；建立了查档人员的身份审核和利用档案登记制度。在政府信息公开的背景下，强化档案利用工作是确保政府信息公开工作稳步推进的必要部署。

三、以科学管理要求优化档案管理

政府核心机构领导多、分工细、工作内容庞杂、时效性要求高，政府办提高档案科学管理水平需要运用综合治理手段。

1.持久宣传，增强意识是首要措施。虽然政府领导干部多，基本素质高，但档案室始终坚持宣传档案法治与法治政府的关系，宣传档案法和科学管理的要求，宣传档案利用产生的效果，抓住典型案例进行分析宣传。工作日难以集中学习，就利用周六进行档案工作宣传学习。借助每年的常熟市“档案法治宣传周”活动，开展机关内部宣传，电子屏上滚动宣传标语，转发“常熟兰台”宣传微信，档案宣传品分发到位，从市长到普通公务员都参与档案法治宣传活动。坚持不懈的宣传，使档案管理标准从条条框框的要求，到走入每个人的内心。办公室全体人员档案意识和法制观念在持久宣传中巩固提高，档案法治原则也逐步成为每个工作人员的具体行为规范。

2.科学开展档案整理。由于政府办收发文件量大，会议材料多，重大活动丰富，靠集中归档无法提高收集整理质量。为此，我们积极探索归档新方式。

一是在以往档案年终归档方式的基础上，提出月度归档和年终归档相结合的档案收集方式，并制定了详细的档案平时归档制度，取得了较好的效果。档案月度归档制度具体内容包括：每月档案部门收集上月单位大事记、信息，制作档案收集纲要，纲要条目为本单位重大活动、重大会议、重大事件中形成的可随时归档的文书档案、声像档案、荣誉档案等，落实具体责任到各科室兼职档案员。收到文书档案进行预归档，声像、荣誉、礼品档案随时整理入库。

二是文件材料的价值鉴定环节部分前置。虽然平均年归档文件量5000多件，但需鉴定的文件过万件。以前很多抄送、抄报的文件、重复的文件、没办结文件的鉴定耗费大量时间，严重挤占了档案整理的时间和精力。通过文书处理与档案鉴定整理的互动对接，将档案价值鉴定过程尽量前置，文书人员作初步的鉴定筛选，档案员也从下半年开始参与前置鉴定，这样大大节省了次年整理归档的鉴定整理时间，整理质量也得到提高。对实行部门归档的金融办、外事办等加强平时监督，审核归档质量。

3.提高信息化管理水平。现代高效的政府必须要有现代化的档案管理作支撑。我们狠抓机关档案信息化工作，提高档案管理效能。已经全面实现档案与目录的数字化，实现了利用档案无纸化、电子化。借助常熟市“档案馆室一体化平台”，充分利用电子文件转换的方法，减少档案扫描数量，提高了档案数字化与整理工作效率。依托合署办公的电子政务中心力量，广泛收集各种电子文件，发文、收文、数码照片、电子信箱数据等逐年归档入库，并做好了安全备份。

4.提高档案综合管理水平。政府办档案工作要做到收集齐全、整理科学、管理手段现代化，则必须不断提升综合管理水平，不留短板。我们近年来对照有关档案规范化管理标准，着重加强了库房安全管理，全面提高了全宗卷质量，档案管理条理分明，历史清晰。同时，加强档案信息资源的开发利用，形成多种档案编研成果，档案利用快速方便，效果明显，进一步丰富了机关文化内涵。由于基础工作扎实，档案管理规范有序，向常熟市档案馆的档案移交工作顺畅高效。

经过多年的努力，我们以法治建设为出发点，以科学管理为落脚点，以增强档案法制意识为核心，对机关档案工作进行了持久的综合治理，机关档案工作的面貌焕然一新，成为常熟市法治政府建设的一个亮点。