我国义务教育公共服务均等化问题研究

□曹海琴

(1.国家行政学院 法学教研部，北京 海淀区 100089；2.东北大学秦皇岛分校 制度与文化研究所，河北 秦皇岛 066000)

我国义务教育公共服务均等化问题研究

□曹海琴

(1.国家行政学院 法学教研部，北京 海淀区 100089；2.东北大学秦皇岛分校 制度与文化研究所，河北 秦皇岛 066000)

我国义务教育公共服务的不均等主要表现在不同区域之间、城乡之间、学校之间和群体之间。这一问题产生的症结在于公共权力在主导义务教育发展的过程中缺乏公共性，从而导致义务教育资源分配不公，进而构成对于公民平等享受义务教育权利的侵犯，导致“权利的不平等”。使公共权力回归自身的公共属性，确保不同区域之间、城乡之间、学校之间和群体之间的公民义务教育权利得到平等保障，是义务教育公共服务不均等问题的矫治之策。

义务教育；公共服务不均等；权利平等

教育在经济社会发展中具有重要的先导性作用，当今世界公认，教育是社会公平和社会流动的基本条件，保障公民受教育权利是现代国家的基本职能。自建国以来，尤其是改革开放以来，我国的义务教育公共服务建设取得了巨大进步，2015年小学学龄儿童净入学率已经达到99.9%。但是，义务教育资源分配不公、义务教育公共服务不均等问题也一直存在着。我们认为，我国现阶段义务教育公共服务不均等问题，其实质是公权力在进行教育资源配置时还存在着不均衡和不平等现象。基于此，本文以权利平等为视角，提出建立和巩固民主机制，实现“将权力关进笼子”，彰显公民权利等一系列应对策略。

一、当前我国义务教育公共服务不均等的主要表现

2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(以下简称《纲要》)指出，“推进义务教育学校标准化建设，加快缩小城乡差距，建立城乡一体化义务教育发展机制，率先在县(区)域内实现城乡均衡发展。”[1]自《纲要》实施以来，我国义务教育公共服务水平有了大幅度提升，但是，仍然存在着一些问题。目前我国的义务教育公共服务不均等现象不仅存在于不同区域之间、城乡之间、学校之间，也体现在不同受教育群体之间。

(一)区域之间义务教育公共服务水平不均等

我国幅员辽阔，各地区社会经济发展极不平衡，义务教育事业发展也不例外。近年来，政府在缓解地区义务教育水平差距方面做了积极的努力，比如从2006年开始，免除了西部地区义务教育阶段的全部学杂费，2007年扩大到东部和中部地区，这一举在缩小义务教育的区域间差距上取得了明显效果。

然而，我国区域间义务教育公共服务差距仍然明显。中部地区小学的生均预算内事业性教育经费呈现明显的东部高、西部次之、“中部塌陷”的格局。2009年，普通小学生均预算内教育事业费，北京、上海、天津分别是15581.06元、18224.25元和11083.16元。全国平均生均预算内教育事业费为4331.62元。全国最低的三个省份分别是贵州2698.18元、河南2965.13元、江西3113.75元。最高的上海，该项数值则是全国平均值的4.21倍。[2]P6222010-2014小学生均教学与辅助用房面积增长最快的是大西北综合经济区，增长26.41%；增长最慢的是东北综合经济区，增长11.22%。截止2014 年，小学生均教学与辅助用房面积最高为南部沿海综合经济区4.213m2，最低为东北综合经济区3.575m2。初中教学与辅助用房面积增长最快的是南部沿海综合经济区，增长55.02%；增长最慢的是北部沿海综合经济区，增长23.98%。截至2014 年，初中生均教学与辅助用房面积最大为东部沿海综合经济区7.809m2，最小为大西南综合经济区3.853m2。[3]

(二)城乡之间义务教育公共服务水平不均等

新中国成立初期，面对资源严重匮乏的现状，为尽快实现工业化和现代化，国家采取了城乡二元分制结构、高度集中的计划资源配置模式，财政政策的基本导向是效率优先。这种城乡之间不均衡的发展战略在历史上确实发挥了推动经济社会发展的作用。但是，城乡分治的二元制度造成了巨大的城乡经济社会发展差距。具体到城乡义务教育经费投入来看，城市义务教育经费投入由政府公共财政保障，农村义务教育的经费则历经变迁。1985年至2000年，农村义务教育经费的负责方基本上是乡镇一级甚至村一级，2000年农村税费改革之后中央和县级开始承担农村义务教育的部分经费，2005年农村税费改革之后，农村义务教育方才纳入国家财政的保障范围。这种城市教育经费由国家财政负担，而农村义务教育长期实行“以县为主”的地方管理体制，农村义务教育投资主体过低，使农村义务教育投入更显不足，城乡之间的数字鸿沟巨大。

城乡二元义务教育经费投入结构也直接带来了城乡义务教育发展水平的差距。新世纪以来，农村学生的辍学率、流失率有所反弹。2008年，全国有8500万文盲和半文盲，其中75%分布在西部农村、少数民族地区和贫困县。尽管我国目前实行了城乡免费义务教育，义务教育阶段学生上学免除了学杂费，使农民在子女义务教育方面的负担有所减轻，同时农村义务教育的整体情况有所改善，但在义务教育领域，城市与农村的学校之间无论是硬件还是软件水平，都存在巨大差异。

(1)“硬件”的差距。在分级办学的体制下，城乡之间的财力差异必然导致城乡义务教育的条件差异明显。“生均经费”是与教育发展水平息息相关的重要指标。从生均经费上看，财政对城镇学校的支持力度远远大于农村。“2014年城镇小学生均教学仪器设备值为1333.04元，农村为708.15元，城乡差距624.90元；城镇初中生均教学仪器设备值为1937.32元，农村为1458.76元，城乡差距478.56元。”[3]

由于农村学校教育经费困难，为保证“普九”任务的顺利完成，许多学校负债运行。从物质条件上看，城市与农村的学校更是相差悬殊。有人戏言“一个像欧洲，一个像非洲”，城市的学校有些教学、办公条件甚至可堪与发达国家媲美，而广大农村学校则显得寒酸得多，甚至至今仍有不少危房存在。

(2)“软件”的差距。不能否认，随着《纲要》的实施，近年来，农村义务教育学校办学条件获得明显改善，城乡义务教育学校间的硬件差距正在缩小。但是，农村义务教育学校“内涵式提升”任务艰巨，城乡差距、区域差距依旧存在。近年来农村义务教育学校建设重点向“数量达标”倾斜，而在“质量达标”方面则比较忽略。过去五年，生均校舍面积数量基本达标，生均教学与辅助用房面积、生活用房面积都得到了大幅度提升。而在另一方面，城乡差距、区域差距依旧明显。从师资条件上看，城市学校集中了大批优秀师资，农村地区师资基数不小，但是整体学历水平与教学能力都远逊于城市教师。另外，由于经济条件限制，农村教师工资时常被拖欠。很多农村教师做出一定成绩便“跳槽”至待遇相对较好的城市学校，农村学校很难留住优秀师资。长期以来，广大农村学校的师资“主力”是代课教师。“代课教师”是研究中国教育不可忽略的一个群体。1985年开始，教育部为提高基础教育的师资质量，在全国“一刀切”不允许再出现民办教师。但不少偏远贫困山区因财政困难而招不到公办教师或公办老师不愿去该地区工作，这些空缺仍需临时教师来填补，他们转而被称为“代课教师”。2006年教育部提出要在较短时间内，将全国余下的44.8万人的代课老师全部清退，随后代课老师在部分发达省市逐渐淡出人们视野，而部分省份仍然存在。

(三)学校之间教育资源分配差异显著

在义务教育阶段，在同一行政区域内，各个学校之间，由于国家教育政策的原因，在师资、办公设施、经费等方面存在巨大的差异。导致这种校际办学条件严重不平等的教育政策，甚至可以追溯到三十多年前的重点校制度。在上世纪的80、90年代，我国的经济体制由计划经济向社会主义市场经济转型，由于总体的财力水平有限，政府认为靠当时的财政状况无力普遍改善所有学校的办学条件，而只能有选择性的办好少数的一些学校，培养出一批国家需要的相对来讲高素质的人才。于是，各级政府在资源总体不足的情况下，优先超额满足很少一部分事先预定好的学校，使得这部分学校的办学条件远远超出了同时代同地域的其它学校，即那些城市重点学校和城镇中心学校。这种倾斜政策实际上造成了公立义务学校“双轨制”的运行状态，短期内确实提升了这一小部分学校的教学质量，但从现在的角度看，这一政策也确实导致了校际之间的不平等，加剧了义务教育的不均衡发展。

校际资源的不均等表现最明显的就是义务教育财政经费分配的不均等。根据现在通行的衡量义务教育是否均衡的重要指标——生均公用经费总支出来看，在2005年时，我国某一城市的初中义务教育差别已是非常明显，相差最大的甚至到了37.3倍。小学义务教育的差距更是严重，最高值达到了惊人的439.2倍。[4]P65—82即使从大范围的角度来看，重点校的生均经费也比普通学校高出五分之一以上。[5]P1382003年，从南京市义务教育经费支出的结果可以看到，如果以人均教育成本与房屋折旧费这两项费用合并的数值来看，示范初中、普通初中生分别是3853.30元、3482.77元；实验小学、示范小学、普通小学两项合计分别为2326.94元、2147元、1887.16元，差距更加悬殊。[6]

义务教育阶段校际办学条件的差距，除了在经费方面的巨大差异外，在硬件设施、师资水平等方面的不均等也非常有代表性。研究人员曾经在北京、天津、上海和其他规模较大的城市进行抽样调查，结果发现，几乎在所有的调查城市中，义务教育阶段的中小学都被分成了不同的层次。不管是在硬件设施、办学规模方面，还是在高水平的师资方面，重点中小学校普遍要比普通中小学校高出很多。[4]P65-82如果任由这种情况自然发展下去，只会形成“强者愈强、弱者愈弱”的恶性循环。

正是因为义务教育阶段校际之间的巨大差距，不同学校的学生能利用的教学资源相去甚远，最终导致义务教育的质量也会有明显的区别。再加上父母坚决不让孩子输在起跑线上的观念，催生了所谓的“择校热”现象。2004年的数据显示，在义务教育阶段，高达22.8%的学生选择了择校，而且随着城市规模的扩大，经济程度的提升，择校的比例也会随之上升。[7]

同时，不可忽视的是，那些集中优势资源的学校还会在客观上减缓周边条件较差的学校的发展，形成“空吸效应”和“马太效应”。2006年2月，北京社会科学院在一份调研报告中提出，作为首都经济圈的核心城市，北京市形成了对周边地区人才、技术和资金的“空吸”现象。在河北省，甚至还形成了一个有32个贫困县、272万多人的“环京津贫困带”。在义务教育公共服务的问题上，亦存在着这种“空吸效应”。一所学校的软件硬件都过硬，自然容易吸引优秀师资、优秀生源，周边学校因为没有竞争优势，很难留住人才，也很难招来优秀学苗。长此以往，又形成强者愈强的“马太效应”。

(四)不同群体享受义务教育公共服务水平不均等

我国宪法规定了中华人民共和国任何一个公民都有受教育的基本权利，以国家大法的形式确认了其无与伦比的重要性。因此，任何一个人，包括适龄儿童、少年的父母，都无权剥夺另一人的受教育的权利。只要是中国公民，不论他是何民族，生在何处，不论他是贫穷还是富裕，是农民还是企业主，都有平等的受教育的机会。理论上，在义务教育方面，机会平等至少有三层含义：每个人都有同等的入学机会，都能受到老师的公平对待，都至少能在最低标准上提升自身素质。

但是在我国，不同人群之间享受到的义务教育公共服务水平并不均等。以农民工子女为例。城市公立学校面对大量随着进城务工的父母而涌入城镇的农民工子女，要么直接拒绝接受其入学；要么对其入学设置诸多“门槛”：要求提供“暂住证、务工证明、居住证明、老家的无人监护证明以及户口簿”等等作为在城市借读的条件，同时还要多交借读费。即使农民工子女终于步入城市公立学校读书，在许多学校也受到歧视：比如专门编一个独立的“农民工子女班”与城市户口的子女分开教学，在学校中，人为阻碍外来人口子女和本地市民子女融合，划出了两个世界。上述现象，明显未能保障农民工子女平等接受义务教育的权利。

二、义务教育公共服务不均等的症结所在：公民义务教育“权利的不平等”

当代著名印度裔美国经济学家阿玛蒂亚·森(Amartya Sen)关于世界饥荒史的研究可以对我们研究义务教育公共服务不均等问题有所启示。森在研究贫困和饥荒的生成原因时发现，即使没有出现实质性的粮食供给下降，饥荒也照样能够发生。[8]P198“据此，他推翻了‘饥荒是由粮食供给下降引起的’观点，并提出，饥荒不仅仅依赖于粮食的供给，而且还依赖于食物的分配；在粮食供给没有出现下降的情况下所产生的饥荒主要是由于人们支配和控制粮食的权利被剥夺，用他的话来说，就是‘权利的失败’。”[9]P308在此基础上，森提出了五种“工具性自由”：政治自由，经济条件，社会机会，透明性保证，防护性保证。他指出，与具有强大的中央集权的国家相比，历史上任何一个民主、具有相对的新闻自由的国家都没有发生过重大的饥荒。究其原因，面对选民手中的选票与“无冕之王”的监督威力，政府除了认真履行其职责采取措施避免饥荒之外别无他法。森认为，在那些中央集权非常强大的国家，因为没有民间因手握选票而对执政方的命脉遏制，没有新闻自由的监督作用，错误的决策可以轻易贯彻执行而导致成千上万的人因得不到食物而饿死。进而，森得出结论：民主在人类社会中具有普遍价值，它赋予选民的政治与公民权利能令政府向人民负责，给弱势阶层提供保护。

虽然森所提出的“权利的失败”观点有为西方民主政治制度张目、鼓吹西式民主之嫌，但是相对于传统经济学集中于国民产品、总收入或某种商品总供给的饥荒问题研究向度而言无疑是种巨大的突破：因为他首次把权利(entitlements)引入饥荒问题研究之中，注意到公民权利是否得到保障是导致饥荒问题的重要变量。我们认为，森所关注的是饥荒问题，但是他的“权利的失败”观点对于本文的研究仍然具有重要启示。新中国的公民虽然并未遭遇“权利的失败”，但是其受教育权利确实未得到充分保障。不同的公民之间享受到的实际权利是不平等的。那些享受不到优质义务教育——甚至无法享用基本的、低水平的义务教育的公民与那些缺乏粮食资源的饥民相比，我们也可将其视为遭遇到了文化资源的“饥荒”。缺乏义务教育公共服务的“饥荒”可使弱势阶层的后代世世代代复制甚至叠加放大这种弱势，几乎断绝了他们向社会较高阶层流动的可能。

在上文中，我们讨论了目前我国义务教育公共服务不均等的主要表现。事实上，可以把上述种种不均等表现视为公民义务教育权利不平等的主要构成方面——无论是体现在区域性的、城乡之间的还是体现在校际的、不同群体之间的这些不均等，都带来了公民享受义务教育权利的不平等，导致了公民义务教育“权利的不平等”。

目前，公共权力对实现义务教育公共服务均等化具有决定性作用，义务教育属于基本公共服务范畴的观点已经达成学界共识。而在基本公共服务的供给主体方面，公共权力的载体——政府无疑在其中扮演着最为重要的角色。政府有为全体公民提供充足的公共物品和公正公平的公共服务的基本责任也已成为当代国际社会和学术界对于政府职能的基本判断。世界银行曾在世界发展报告中明确指出，义务教育等基本公共物品属于政府应该提供的“纯粹公共物品”。[10]P4又由于义务教育等公共服务具有非排他性和非竞争性的特质，由市场提供存在失灵现象。而政府等公共权力机构是靠权力驱动的有组织强力集团，有能力调动大量的社会资源，也有能力动员广泛的社会力量，所以公共权力是义务教育公共服务最主要的供给主体是毫无疑问的。因此，义务教育公共服务均等化目标能否最终实现，公共权力(主要通过政府行为)在其中起着决定性作用。

众所周知，我国正致力于法治社会的建设。近年来，我国公民的基本权利得到了凸显，义务教育领域的权利亦因此得到了良好的发展契机。但是在其中存在着一个微妙现象：在我国公民的权利系统中，发展较快的是一般的人身及财产权利。国家为了保护这些权利设置了专门机关，制定了专门的法律法规予以保护。另外，这些权利的救济途径也较为顺畅。相应的，国家对于公民义务教育领域权利的保护，则显得较为乏力。其原因之一就在于，公民的人身权利和财产权利，其对应的义务主体是自然人或者法人，面对上述权利受到侵害的事实，国家一般可以处于中立的位置加以裁断。而公民的受教育权是宪法性权利，其权利主体是公民个人，义务主体则是国家。国家有义务保障每个公民享受到平等的义务教育，其内在涵义就是，国家需要对公共权力进行自我限制，以免损害到公民个人权利；同时需要积极承担责任，出台行之有效的政策来切实保障义务教育权利的实现。因而，国家在保护公民受教育权上的问题上不如对待公民人身权利和财产权利一般明确果断，在观念层面和制度层面，受教育权等社会文化性权利都没有与人身权利和财产权利引起同等重视，这些都在客观上扩大了义务教育公共服务的不均等。

三、义务教育公共服务不均等的矫治对策：确保公共权力的公共性

究其根本，目前我国义务教育公共服务不均等问题所侵犯到的是公民享受平等义务教育的权利，导致了事实上的公民义务教育“权利的不平等”。而这种后果是由教育资源分配不公带来的。而为了矫治这一问题，需要让主导教育资源权威性分配的公共权力回归其公共性本质，确保公民享受平等义务教育权利的真正实现。

要想保证义务教育公共服务均等化目标的实现，公共权力在提供公共服务的时候，其公共性的特质是不可偏离的。公共权力在维持正常的义务教育秩序的同时，必须防止显失公平的现象出现，阻止少数利益集团对于教育资源形成事实上的支配与操纵。义务教育作为一种纯粹的公共物品，应该向所有的社会成员平等开放。义务教育的公共权力属于全体国民，全体成员对这一权力的运行拥有平等的、无差异的知情权、参与权和监督权。作为公共权力的承担者和执行者，政府应该履行自己的责任，提供用于满足社会需要的义务教育产品，表现出对所有公民受教育权平等的尊重和保障。

要保障义务教育公共服务均等化的实现，公共权力也要处理好自身与市场之间在提供义务教育公共服务的关系。我国自20世纪90年代随着市场经济的发育，从前那种“政府—市场”的二元关系转化为“政府—市场—学校”的三维互动关系。政府和市场代表着提供教育产品的两种途径。在最初阶段，双方并未找到合理的平衡点，在对公立学校的改革中，政府的某些举措片面将教育推向市场，忽略了教育社会公平的价值取向。中国义务教育出现了公平性、公益性、民主性危机，办学方向不是面对公共领域，而是转向私人领域。因此，公共权力的行使者必须认识到，义务教育为社会和国家培养合格公民，公共性是其最重要的功能和目标，同时亦是社会和国家为了整个社会的整体利益得到保证而赋予公共权力的一项重要的责任。

同时还要看到，公共性也是义务教育的一个基本价值前提。公共权力要保障义务教育公共性的实现，应注意三个方面：其一，公共权力应具备对全体国民提供均等的义务教育资源的理念；其二，公共权力提供的义务教育资源不是对弱者的怜悯而是对国家公民个体的尊重；其三，义务教育机构是用纳税人的钱设立的、需要按照某种民主机制进行管理，从而能为国民和公众所监督。[11]P87

总之，保障公民权利是义务教育公共服务均等化的逻辑起点。终止“权利的不平等”，切实保障公民在义务教育领域的权利，既是义务教育公共服务存在、发展的基础，又是义务教育公共服务最高的价值追求和内容核心。

[1]国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)[N].人民日报，2003-07-30.

[2]教育部财务司.2010年中国教育经费统计年鉴[R].北京：中国统计出版社，2011.

[3]李鹏，朱德全.义务教育学校标准化建设：进程、问题与反思——基于2010年-2014年全国义务教育办学条件数据的测度分析[J].清华大学教育研究，2016(1).

[4]中国(海南)发展改革研究院：基本公共服务与中国人类发展[M].北京：中国经济出版社，2008.

[5]袁振国.中国教育政评论(2011)[M].北京：教育科学出版社，2011.

[6]一个学生年教育成本多少?南京高中生7432[N].人民日报，2003-05-05.

[7]胡耀宗.基本公共服务均等化视阈下的义务教育政策选择[J].清华大学教育研究，2009(12).

[8]〔印度〕阿玛蒂亚·森.贫困与饥荒[M].王宇等译，北京：商务印书馆，2004.

[9]鲍传友.教育公平与政府责任[M].北京：北京师范大学出版社，2011.

[10]世界银行.1997年世界发展报告——变革世界中的政府[M].蔡秋生等译.北京：中国财政经济出版社，1997.

[11]劳凯声.中国教育改革30年：政策与法律卷[M].北京：北京师范大学出版社，2009.

(责任编辑：肖扬伟)

A Study of the Public Service Inequality in the Compulsory Education of Our Country——from the Perspective of Equal Rights

CAO Hai-qin

(1.Department of Law，Chinese Academy of Governance，Beijing 100089；2.Institute of Institution and Culture，Northeastern University at Qinhuangdao，Qinhuangdao，Hebei 066000，China)

The inequality of public service in the compulsory education of our country is mainly embodied among different regions，between cities and the countryside，and among different schools and groups.This problem originates from the lack of commonality of public power during the process of developing the compulsory education，thus resulting in unequal distribution of compulsory education resources，infringement of citizens’ equal rights in enjoying compulsory education，and consequently“unequal rights”.To recover the commonality of public power，ensure the citizens’equal rights in compulsory education among different regions，between cities and the countryside，and among schools and groups are countermeasures for correcting the inequality of public service in compulsory education.

compulsory education；public service inequality；equal rights

2017-06-28

曹海琴(1980—)，河北秦皇岛人，法学博士，国家行政学院博士后，东北大学秦皇岛分校制度与文化研究所研究员，研究方向为发展政治学、法理学。

本文系河北省高等学校人文社会科学研究青年项目“义务教育公共服务均等化的制度分析——以河北省为例”(项目编号：SQ137003)的阶段性研究成果。

G4

A

1674-0599(2017)04-0131-06