晋冀鲁豫根据地财政工作中的决策机制建设及当代启示

2017-01-24张彦琛张晓燕

中共石家庄市委党校学报 2017年1期

关键词：中央局边区根据地

张彦琛张晓燕

（1.中央编译局马克思主义研究部，北京 100032；2.河北经贸大学法学院，河北石家庄 050061）

晋冀鲁豫根据地财政工作中的决策机制建设及当代启示

张彦琛1张晓燕2

（1.中央编译局马克思主义研究部，北京 100032；2.河北经贸大学法学院，河北石家庄 050061）

抗日战争走向胜利到解放战争逐步展开的转折形势对晋冀鲁豫根据地财政工作提出了新的要求。为适应这一挑战，晋冀鲁豫中央局、边区政府探索完善财政工作中的决策机制。经过不断的磨合，根据地形成了以中央局、边区政府为决策中枢，以财经委员会、各级财政机关为决策传递机制，以广大人民群众的积极反馈作为动力所依的三角形互动机制。这一互动机制提高了财政工作效率，降低了工作中的交易成本，并为华北人民政府的财政工作展开积累了大量经验。晋冀鲁豫根据地财政工作中的决策机制不断发展演进，对当代中国产生了深远影响。

晋冀鲁豫根据地；财政工作；中国共产党；决策机制

抗战时期的财政工作是中国共产党保证敌后抗日政权的正常运行、维持战争供给的重要保障。因此，抗日战争时期中国共产党各根据地财政工作吸引了大量研究目光。其中，晋冀鲁豫抗日根据地财政工作由于其卓越贡献及突出特征，成为此时期研究的关注点之一。从已有研究成果来看，研究者或者对晋冀鲁豫财政工作的宏观特点进行考察，或者关注晋冀鲁豫财政工作中救灾、群众动员、减租减息等具体任务与举措①学者们对晋冀鲁豫抗日根据地财政工作中的制度建设、减租减息运动等都予以了较多关注，例如，王明前关注晋冀鲁豫财政工作走向正规化的特征；段建荣以1942-19343年晋冀鲁豫的抗旱减灾工作为研究对象；张振朝从晋冀鲁豫的土地改革政策出发，关注其对群众动员的重要作用；李永芳对减租减息运动进行了细致考察。[1]，但是对处于历史转折点上，晋冀鲁豫中央局、边区政府财政决策机制的演进关注较少。从抗日战争走向胜利到解放战争逐步燃起，华北大地呈现和平因素与战争因素相互交织的情形。新形势要求晋冀鲁豫改变游击战争条件下的财政工作机制，以满足统一作战需要。为此，晋冀鲁豫抗日根据地在财政工作中平衡了决策者、决策传递机制以及受众关系，探索、完善了三者间互动的财经工作决策机制。具体而言，晋冀鲁豫中央局与边区政府是财政工作决策机制的指令中枢，财政工作机关及各项管理制度构成工作机制以确保政策传递，广大群众对共产党的支持是机制有效运转的动力所依。三者间形成了近似三角形的稳定制衡机制，确保了共产党主导下晋冀鲁豫财政工作的转轨，并为集中有限的社会资源保证战争供给和谋划战后恢复重建准备了条件。

一、集中经济权力形成决策中枢

共产党领导机构、边区政府是根据地财政工作中的决策中枢。转折时期，革命任务和战争方式均发生了一定的转变。为此，共产党和边区政府改变原有的分散决策方式，通过集中经济权力，形成根据地范围内统一的指令中枢。

游击战争下，财政管理原则以分散为主，打碎原有建制，由各单位自行组织财政工作，以满足战争供给与行政费用支出。太平洋战争爆发以后，日军陷入更大的战争泥淖，战线太长、兵力不足的矛盾更加凸显。1943年7月起，华北敌后军民在共产党领导下对日伪军展开局部反攻。随着意大利投降，中国军队在缅北、滇西反攻，侵华日军更无暇顾及广大华北平原，这使得晋冀鲁豫周边环境相对稳定。这种情况下，晋冀鲁豫根据地在1946年提出“‘休养生息’开展大规模经济建设、生产运动，成为我们贯彻全年的中心任务”[2]127。但是，在国民经济遭受重大打击的情况下，只有尽可能集中社会资源，才能较快促进社会经济的恢复与发展。此时，共产党认识到晋冀鲁豫财政工作一方面要改变当时各区财政制度混乱的现状，逐步统一全区财政工作，“在财政上建立正常轨道是必要的”，在财政管理上要遵循 “‘量入为出与量出为入之适当结合原则’，应着重把握‘量入为出’这一方面”[2]126。这一任务要求晋冀鲁豫边区政府对财政工作进行统筹，集中决策权力。同时，解放战争爆发后，战争转向以运动战、正规战为主，分散的财政政策已经无法满足保障供给的任务。其中，晋冀鲁豫根据地率先承担起对作战部队的供给工作。为保证运动战的供给，必须要改变原有分散主义的做法。故无论“发展生产”还是“保障供给”的任务，均要求晋冀鲁豫财政工作中的决策中枢从分散走向统一。

1945年11月共产党取得邯郸战役胜利，掌握上党、平汉两条重要交通线，客观上进一步推动了晋冀鲁豫区域内部统一。为适应这种统一趋势，晋冀鲁豫中央局召开了峰峰会议，讨论下阶段财经工作中需要重点解决的问题。其中统一财经是重要议题。这次会议以后，“边区政府和大军区司令部成立了边区军政财政经济联合办事处，拟定了统一财经的工作方案，财政体制改为边区政府、行署两级的统收统支制度”[3]41。两级统收统支制度中，边区政府支配全区内合理负担、田赋、税收、契税、公产收入、公共收入、司法收入等；同时负责军事费、行政费、教育费、实业费、社会事业费、财务费、公安费、民众团体补助费等开支。村合理负担、村公产收入交由地方支配，并要求地方负责村行政费、教育费、村武装临时费、村训练会议补助费、村财务费等支出[2]1400-1401。统收统支保证财经资源统一，有利于共产党充分利用有限的社会资源支援战争、引导社会经济恢复与发展。它符合游击战转向正规战对保障供给的需求，也体现了战争环境逐步退却后，整个根据地内部流通与建设的需要。

统收统支的规定使中央局和边区政府成为事实上决策的核心。1946年10月，晋冀鲁豫中央局明确了各级政权的决策权限：“有关全区性的政策方针负担标准、全区脱离生产人数、供给基本标准、对外贸易、银行管理、票币发行、大宗收支等集中统一。而属于地方性的局部的政策方针、地方开支、政费全部支配、事业费之审计、在总人数内地方系统之编制、生活待遇之增减、非主要货物税则变更（主要货物税则不得变更）、贷款之具体分配、预备费之厘定等，各区机动处理”[2]175。如此，晋冀鲁豫中央局借助对社会资源的优先处理权，将经济权力上收，从而掌握了根据地内重要经济政策的最终决定权。党、官僚机构以及民众三者互动机制中的指令中枢也随之形成并逐步强化。

二、完善工作制度畅通决策传递

分散的游击战争中，根据地内部各单位之间出于维护局部利益造成财粮调遣困难、贸易流通不畅等问题，并由此产生不必要的人力物力损耗。为打破原有游击战争环境下已经形成的利益格局，晋冀鲁豫中央局设置了刚性与柔性两种调节机制，搭建了有效的财政工作机制。其中，刚性调节机制主要借助于财政工作制度化与规范化实现，柔性工作机制主要通过适当满足地方财政工作灵活性要求以降低决策传递阻力。这一工作机制很大程度上理顺了根据地内部利益分配，使决策传递畅通、有效，确保统收统支落到实处。

（一）财政工作中的刚性机制

刚性调节机制主要体现在财政工作中机构设置与管理制度不断完善上。1945年3月，晋冀鲁豫中央局、边区政府颁布了《晋冀鲁豫边区政府组织条例》（下称“条例”），确定财政工作的管理机构及权责界限。条例明确突出了边区政府在“发展经济，保障供给”中的重要地位，边区政府委员会确定财政工作大政方针及总原则，设立财政厅统领全区财政工作，以扭转原有各行署分散管理的弊端。具体来说，财政厅掌理“一、管理税务公款及公债等事项；二、编制预算决算等事项；三、管理金库收支事项；四、关于金融监督调整及取缔等事项；五、关于公粮事项；六、管理财政审计事项；七、关于公产管理事项；八、其他有关财政事项”[4]398。可见，财政厅是晋冀鲁豫中央局借以组织财政收入、展开对敌经济斗争、执行财政审计与金融管理的重要机构。财政厅集中掌理财政工作，能够最大限度地保证决策传递，有效展开各项工作。财政收入组织与财政资源管理工作集中，利于边区政府通过财政工作影响资源流向。一旦出现紧急状况，边区政府能够迅速组织资源予以应对，较好地适应了新形势对财政工作的要求。

单纯明确各级财政机关工作职责并不能有效弥合长期游击战争环境下形成的各单位利益分化。为确保各项财经决策得到有力贯彻执行，1946年9月晋冀鲁豫财经会议决定，“成立中央局、各区党委两级的财经委员会，对外称军政联合财经办事处。它是一个权力机关，其决定各财经系统均须遵照执行。可以审核政府财政、军队供给、收支预算账目等。直接给工商贸易银行及下级财经委员会以指示”[2]179。财经委员会一方面表现出垂直管理的特征，对下级单位的约束力明显加强；另一方面，其独立于同级政府设置，直接对晋冀鲁豫中央局负责，更便于保证中央局财经决策有效传递。这种依托财政经济委员会的双重领导体制干预财政工作执行的方式有效保证了中央局和边区政府政策的实施。与此同时，晋冀鲁豫根据地明确要求财政工作中要实行审计制度。审计涉及“制订各项开支标准、预算的审批程序,及有关各项开支的具体规定；编制边区财政年度预决算和分配审批各级各单位的预计算以及追加预算的事宜”[5]38。审计制度非常严格，它明确规定对于截扣边区款项的行为，按照贪污论处，且“规定贪污冀南币五百元者(以一九四三年物价计算约合小米四、五十斤)，即枪毙”[5]39。这一时期根据地财政工作围绕保障供给展开，因此严格的审计制度确保了各项财政工作有力贯彻落实。据晋冀鲁豫边区政府副主席兼财政厅长戎子和回忆：“边区政府从1942年到1948年，虽然在战争频繁、环境极其残酷的情况下，总要编制年度的财政收支概算，向根据地参议会驻会委员会（相当于现在人民代表大会的常委会）报告，请其审查批准。”[6]财政工作机构的规范化和财政工作的制度化，严格划分了财政工作中各层级政权的经济权力边界，成为财政工作中确保财经决策传递畅通的刚性调节机制。

（二）财政工作中的柔性机制

战时环境复杂多变，晋冀鲁豫财政工作中，各单位要求财政管理制度、操作手续简化与边区政府对财政工作规范化制度化的要求形成矛盾。经过中共中央北方局（后主要是晋冀鲁豫中央局）努力协调，各层级政权间达到了良性互动，构成了根据地财政工作中的柔性调节机制。

晋冀鲁豫确定中央局、边区政府决策权威的同时，赋予地方一定权限，一次来减少财政工作中政策传递的阻力。各级政府分别设财政厅、财政科等，负责本级政权及辖区内税收组织、财粮收支等工作。地方财政工作由各级财政机关独立或协同工商机关完成[2]162，但主要财政工作如“掌理财粮收支、地方税收、公产金库、调剂民食等事项”[4]406等，均由财政科（部分称财粮科）负责。中央局、边区政府为理顺各级政府财政工作责权，实行“堵大口，开小口”的工作原则。具体而言，就是财政工作在统收统支的原则下，允许行署甚至更低层级的政权拥有一定的自主权。这些权力涉及：“一、征粮征税(包括地方粮款)，边区政府只规定一个大的框框，行署在这个框框内征多征少可以自己掌握。二、每年确定预算、概算时，要给行署留有一定的机动、预备粮款，以解决不时之需。三、地方的人员编制、供给标准，边府只作指导性规定，各地区可以根据自己的工作情况、经济条件、人民生活水平，在一定范围内上下浮动，不能一律看齐。四、属于地区传统性与外地交流物资，各区可以规定出境入境。五、临时性的小额贷款，行署可以决定办理。”[3]41

总而言之，为了保证财经决策传递顺畅，晋冀鲁豫借助完善财政工作机构设置、严格各项管理制度，形成了财政工作中的刚性约束，确保了财经决策自上而下顺畅传递。不仅如此，晋冀鲁豫财政工作制度中，还注意满足地方财政对灵活性的需求，提高了地方财政机构执行决策的积极性，形成了财政工作中的柔性调节。这种决策传递机制一直延续至新中国成立以后很长时间，并随着形势的发展不断完善。

三、获得民众支持涵养动力之源

民众对根据地政权的支持是财政工作得以顺利运转的动力基础。晋冀鲁豫中央局、边区政府通过土地改革动员广大民众，从而获得了他们对财经决策合法性与合理性的认可，涵养了财政工作的动力之源。

晋冀鲁豫是典型的农业经济形态。“本区人口，85%以上是农民、农业收入亦占国民收入80%以上，就整个经济形态讲，是一落后的小农经济与手工业生产方式的区域”[2]146。因此，要想保证各项财经决策顺利落实，必须要牢牢抓住农民这个最广泛的群体。因此，有效动员广大农民参与中共晋冀鲁豫政权互动，不仅能够为政权开展财政工作提供合法性依据，更能够降低政权在推行各种政策中的阻力，从而降低政策推行成本。在中共中央关于建立抗日民族统一战线的主张下，晋冀鲁豫根据地积极向广大农民宣贯“地主减租减息，农民再交租交息”的土地政策。但是由于中国几年年来封建体制根深蒂固，租种地主土地并向地主交纳高额地租的观念已经根植于广大农民观念深处。同时，改革初期，农民出于“变天”的担忧并未积极回应土地改革。这一现象源自农民基于曾经的生活经验而产生的误判。对此，晋冀鲁豫中央局、边区政府主要通过以下措施，积极引导农民参与土地改革。

一方面通过深入的政治动员，消除农民疑虑，发动民众参与土地改革。如前所述，农民之所以对土地改革心存疑虑，主要是出于原有封建观念以及对未来不确定性的担忧。“他对于减租并不是理直气壮的，这是农民的一个基本思想……所以在减租时，心理上十分矛盾，又想减，又不敢减，依靠上级，等待‘恩赐’。这一个思想问题不解决，群众自己的减租运动就无从开展”[4]258。针对这种情况，晋冀鲁豫根据地各级政府通过耐心细致的群众工作让广大农民了解减租工作合理性及合法性，激发农民积极性。与此同时，共产党还通过各种方式对减租减息、交租交息的土地政策进行宣传。由于农民受教育程度普遍较低，因而宣传通过大家喜闻乐见的戏曲、秧歌或者浅显易懂的口号等方式呈现，提高农民对土地政策的认知程度。经过一段时间的努力，晋冀鲁豫土改运动“打破了封建思想的束缚，提高了群众的阶级觉悟，充分发动了群众，显示了群众的自觉性、主动性和积极性，是一次自上而下和自下而上相结合的普遍、深入的群众运动”[7]，取得了良好的效果。

另一方面，共产党用事实向民众证实了其进行土地革命决心。由于近代中国一直处于战乱状态，且共产党在抗日战争时期以游击战为主要作战方式，部分地主借机散布谣言，向农民描绘共产党军队不会固定于一处的形象。如此一来，原本就是被动参加土改的农民更害怕一旦共产党军队撤出，地主就会反攻倒算，因而对减租工作更不热衷。为消除农民的顾虑，同时向地主、恶霸表现减租的决心，晋冀鲁豫根据地深入开展了对地主的斗争，“在二区搞起南坡斗争，及一区反王子孝斗争，北区郭家庄斗争，影响很大。从此掀起反贪污反恶霸斗争的热烈空气”[8]644。同时，经过一段时间的减租运动实践，农村中原有阶级划分被重新规划，原有地主、恶霸抢占的土地分给贫苦农民，农民切实享受到了减租斗争成果。根据统计，“晋东石瓮河退出租谷57.19石，订立租约79张，陵川八土岭村原租总统计为19.4石，减为7.781石，退租4.1石；陵高七个村的初步统计解决减租问题八件，退租12.2石，地7亩，减息131件”[8]679。

可以看到，共产党通过宣传减租理论政策，落实减租工作成效等方面的工作，改变了民众对减租政策原有的经验性认识。通过对民众认识的改变，共产党成功地培养了大部分民众对晋冀鲁豫政权的认可乃至忠诚，从而使得晋冀鲁豫各级职能机关在展开各项财政工作时能够得到民众较大限度的支持，降低了决策执行成本。这种自下而上的认可，成为共产党财政工作动力之源。也正由于此，尽管晋冀鲁豫农民负担一直很重，但广大群众仍积极支持共产党财政工作的开展。

四、结语

晋冀鲁豫抗日根据地财政工作中的决策机制是在抗日战争走向胜利、解放战争逐步兴起的背景下逐步建立并不断完善的。伴随这一过程，经济权力由分散走向集中，财政工作日益规范化制度化，并最终形成了决策者、官僚制度以及民众间相互补充、相互促进的均衡机制。这一互动机制一方面保证了晋冀鲁豫中央局、边区政府的财政决策能够通过各级财政机关迅速传达、落地实施，另一方面引导民众建立起对共产党政权的认可与忠诚，大大降低了决策推行中的交易成本。

从实施结果来看，这一机制取得了良好的效果。解放战争时期，晋冀鲁豫每年财政收入（概算），按小米计算，稳定在“约14亿斤到16亿斤之间”[9]。财政支出总概算 “约为15亿斤到17亿5千万斤”[6]38（以小米计斤——引者注）。根据概算收支情况，晋冀鲁豫每年约有1-1.5亿斤小米的赤字，主要依靠冀南银行发行弥补。可见，尽管承担了大量的支援战争任务，但晋冀鲁豫根据地财政状况仍较为理想。决策机制的有效性，大大提到了财政工作效率。晋冀鲁豫不仅支撑起战时军队供给的任务，还初步建立的新民主主义财政体制对保证财政收入提供了有力的依靠。随着实践深入，共产党对自己主导下建立的战时统制经济体制路径日趋清晰、对该体制也更加自信。其中许多优秀经验直接为华北人民政府所采纳，甚至对新中国成立后的财政工作产生深远影响。

事实上，晋冀鲁豫根据地的三角形决策机制影响范围已经远远超出财政工作领域。中国革命与建设的历程已经证明了共产党在领导全国各族人民实现中国梦道路上的重要作用。习近平总书记指出：“办好中国的事情，关键在党，关键在党要管党、从严治党”。[10]这正是基于对历史和经验判断得出的重要结论。只有正确处理好党、官僚机制以及人民大众间的平衡关系，才能确保我国经济社会发展稳中有进、稳中有好，才能确保我国改革开放和社会主义现代化建设取得新的重大成就。在学习贯彻落实“四个全面”战略布局的今天，三角形的决策机制更凸显了它的现实意义。

[1]王明前.晋冀鲁豫抗日根据地正规化基础财政制度的建立[J].聊城大学学报:社会科学版，2013，(6).段建荣.晋冀鲁豫边区1942-1943年抗旱减灾论述[J].中北大学学报:社会科学版，2009，(2).张振朝.晋冀鲁豫边区政府土地改革政策研究[J].河北学刊，2009，(6)李永芳.晋冀鲁豫抗日根据地的减租减息运动[J].中国社会经济史研究，2005，(4).

[2]晋冀鲁豫边区财政经济史编辑组等.抗日战争时期晋冀鲁豫边区财政经济史资料选编：第1辑[M]，北京：中国财政经济出版社，1990.

[3]戎子和.晋冀鲁豫根据地财政工作的片段回忆（十一）[J].财政，1984，(11)：41.

[4]山西大学晋冀鲁豫边区史研究组.晋冀鲁豫边区史料选编：第2辑[M]，内部教学参考用书，1980.

[5]戎子和.晋冀鲁豫根据地财政工作的片段回忆（十）[J].财政，1984，(10).

[6]戎子和.晋冀鲁豫根据地财政工作的片段回忆（三）[J].财政，1984，(3).

[7]徐建国.关于减租减息运动中的农民动员——以晋冀鲁豫抗日根据地为例[J].中共山西省委党校学报，2011，（1）：59.

[8]晋冀鲁豫边区财政经济史编辑组等.抗日战争时期晋冀鲁豫边区财政经济史资料选编：第2辑[M]，北京：中国财政经济出版社，1990.

[9]戎子和.晋冀鲁豫边区财政简史[M]，北京：中国财政经济出版社，1987：12.

[10]关于新形势下党内政治生活的若干准则（2016年10月27日中国共产党第十八届中央委员会第六次全体会议通过）[N].人民日报，2016-11-03（5）.

责任编辑：孙静

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1009-0169（2017）01-0030-05