新型城镇化健康发展的若干重大问题

张占斌

（国家行政学院 经济学部，北京 100089）

新型城镇化健康发展的若干重大问题

张占斌

（国家行政学院 经济学部，北京 100089）

在当前我国城镇化深入发展的关键时期，要深刻认识城镇化是我国现代化的必由之路。在推动新型城镇化建设中，既要积极、又要稳妥，要以人为本、注重质量，要注重历史文化保护传承。在选择新型城镇化健康发展的科学路径中，要坚持以人为核心，努力提高用地利用效率，建立多元可持续的资金保障机制，不断优化城镇布局和形态，提高规划、建设和管理水平，坚持生态文明。在保障新型城镇化发展有序推动中，要注重城镇化与区域发展相协调，注重统筹城乡发展，注重处理好政府和市场的关系，注重处理好中央和地方的关系。

新型城镇化；战略地位；建设原则；发展路径；保障措施

我国经济发展进入新常态。当前正处于经济转型升级、全面建成小康社会的决定性阶段，也处于城镇化深入发展、从经济大国向经济强国迈进的关键时期。以习近平同志为核心的党中央高度重视城镇化发展，强调要深刻认识城镇化对经济社会发展的重大意义，牢牢把握城镇化蕴含的巨大机遇，准确研判城镇化发展的新趋势新特点，妥善应对城镇化面临的风险挑战，走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路。[1]16

一、深刻认识城镇化是现代化的必由之路

城镇化是伴随工业化发展，非农产业在城镇集聚、农村人口向城镇集中的自然历史过程，是人类社会发展的客观趋势，是国家现代化的重要标志。2013年年底，中央城镇化工作会议召开；2015年年底，时隔37年中央城市工作会议再次召开，凸显了新型城镇化在我国经济发展中的特殊重要地位。习近平总书记强调：“城镇化是现代化的必由之路”，[2]589要“走出一条中国特色城市发展道路”。[3]这些重要论述赋予了城镇化新的战略地位。

（一）城镇化发展与工业化发展相生相伴、互相促进。工业革命以来的经济社会发展史表明，一国要成功实现现代化，在工业化发展的同时，必须注重城镇化发展。当今中国，城镇化与工业化、信息化和农业现代化同步发展，[2]16是现代化建设的核心内容，彼此相辅相成。工业化处于主导地位，是发展的动力；农业现代化是重要基础，是发展的根基；信息化具有后发优势，为发展注入新的活力；城镇化是载体和平台，承载工业化和信息化发展空间，带动农业现代化加快发展，发挥着不可替代的融合作用。城镇化是保持经济持续健康发展的强大引擎，是加快产业结构转型升级的重要抓手，是解决农业农村农民问题的重要途径，是推动区域协调发展的有力支撑，是促进社会全面进步的必然要求。积极稳妥扎实有序推进城镇化，是推动我国从经济大国向经济强国迈进的重要动力，对全面建成小康社会、加快社会主义现代化建设进程、实现中华民族伟大复兴的中国梦，具有重大现实意义和深远历史意义。

（二）城镇化发展是顺应世界各国实现现代化的普遍规律和潮流。城镇化是伴随现代化发展的一个重要过程。世界发达国家成为强国的过程就是其逐步提高城镇化率的过程。据统计，19世纪初全球只有3%的人口是城市人口，到20世纪初，世界城镇化率提高到了13%-14%。20世纪是全球城镇化发展的快速时期，到20世纪末城镇化率达到48%。进入21世纪，目前全球城市居民已达36亿人左右，发达国家70%-80%的人口生活在城市。城镇化是提升国家综合实力的重要体现。大国经济发展始终有赖于自身城镇化进程所引发的大量国内需求。西方发达国家经济能够率先高速发展并一直拥有较强的竞争力，在很大程度上是源于其城镇化起步早、发展快，城镇化的巨大能量得到了释放和传播。据统计，发达国家城市化率一般达到80%，人均收入与我国相近的一些发展中国家城市化率也在60%以上。当前，我国城镇人口占总人口的比重达到57.35%，[4]已经进入了城镇化发展的加速时期。我们必须抓住世界城镇化的历史性机遇，充分发挥比较优势和后发优势，从提升国家综合实力、实现大国崛起的角度，稳步提高城镇化水平。城镇化是提升人类发展水平的有效途径。城镇化是人口持续向城镇集聚的过程，有助于普及和改善公共服务，提高了人民教育水平和健康水平。随着城镇化进程的演进，城乡之间的收入、消费和福利差距拉大程度逐步趋于减缓。在全球化的背景下，全球城市体系把世界更加紧密地联结在一起，为人类更好地互助合作交流建立了有效的载体。

（三）新型城镇化对中国和世界发展起到积极推动作用。在我们这样一个拥有13亿人口的发展中大国实现城镇化，在人类发展史上没有先例。习近平总书记指出，我国是世界上最大的发展中国家，产业、城乡、地区发展具有不平衡性，新型工业化、城镇化、区域发展留给我们的战略回旋余地还很大，这样有利于我们把发展的主动权牢牢掌握在自己手里。[5]“城镇化目标正确、方向对头，走出一条新路，将有利于释放内需巨大潜力，有利于提高劳动生产率，有利于破解城乡二元结构，有利于促进社会公平和共同富裕，而且世界经济和生态环境也将从中受益。”[2]590因此，我们思考城镇化问题，也不能仅仅考虑自身问题，不能局限于“一亩三分地”，要立足全球合作发展的角度去观察去探索，有国际视野和国际胸怀，造福于整个人类社会。

二、准确把握推动新型城镇化建设的原则

改革开放以来，我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程，城市发展波澜壮阔，取得了举世瞩目的成就。[6]但在持续推进城市发展、城镇化建设的过程中，也出现了城市综合配套发展质量不高、土地城镇化快于人口城镇化、城市资源环境承载力减弱等“城市病”，阻碍着城镇化的健康发展。这些问题，暴露了我们在推进城镇化进程中，重大的理论和公共政策准备是不够充分的。为了推动中国新型城镇化健康发展，必须着重把握好以下几个原则。

（一）推进新型城镇化既要积极、又要稳妥。城镇化是一个自然历史过程，是我国发展必然要遇到的经济社会发展过程。既然是自然历史过程和经济社会发展过程，我们就必须从我国的基本国情出发，重视城镇化的发展规律，使之成为一个顺势而为、水到渠成的发展过程。虽然现阶段世界经济深度调整、复苏动力不足、地缘政治影响加重，我国经济下行压力加大、发展中深层次矛盾凸显，全社会对新型城镇化充满期待，但我们仍然“要围绕提高城镇化质量，因势利导、趋利避害，积极引导城镇化健康发展”，[7]要把握正确的指导思想，坚持遵循规律、因势利导，而不能揠苗助长、急于求成。一些地方事实上存在着各种问题，揠苗助长、急于求成不是少数地方的毛病，而是多数地方的共同缺点。推进新型城镇化发展“既要积极、又要稳妥、更要扎实，方向要明，步子要稳，措施要实”，[2]591“如果城镇化路子走偏了，存在的问题得不到及时化解，则可能积重难返，带来巨大风险”。[2]590

（二）新型城镇化要以人为本、注重质量。以人为本的城镇化，是新型城镇化的本质属性。我国一些地方城镇化发展中，不同程度存在着“重物轻人”的现象，由此产生一系列问题，譬如城市对人的疏离、城市对传统和人文的冷漠、城市对环境和生态的挤压等。城镇化是个系统工程，不能把城镇化简单等同于市镇建设，而是要围绕人的城镇化这一核心，努力提高城镇化的质量。“新型城镇化必须以人为本，推进以人为核心的城镇化，提高城镇人口素质和居民生活质量，把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务。”[2]592李克强总理也强调，新型城镇化贵在突出“新”字、核心在写好“人”字。[8]推进新型城镇化建设，核心和灵魂在于更加注重维护、实现和发展人的各项权益，把满足人的各种现实需要、促进人的全面发展真正作为城镇化乃至现代化的根本目标，坚决拒绝那种 “目中无人”的所谓“城市化”。

（三）在城镇化过程中要注重历史文化保护传承。在我国城镇化发展过程中，曾经出现过一味模欧仿美、甚至赶欧超美的现象，盲目兴建大广场、宽马路、摩天楼，将“新型城镇化”简单理解成“钢筋水泥化”，盲目大拆大建，结果导致城市发展千城一面。城镇化发展要注重文化脉络，历史文化是城市的灵魂，以“城镇化”为名破坏原有城市风格、大肆拆除历史文化建筑，不仅抹杀了城市发展厚重的历史，也抽走了城市未来发展的灵魂，因此我们必须像爱惜自己的生命一样保护好城市历史文化遗产。要保护弘扬中华优秀传统文化，延续城市历史文脉，保护好前人留下的文化遗产。要结合自己的历史传承、区域文化、时代要求，打造自己的城市精神，对外树立形象，对内凝聚人心。[9]要注重发展有历史记忆、地域特色、民族特点的美丽城镇，要将现代元素的融入和传统优秀文化的保护弘扬结合起来，延续城市历史文脉；要把让群众生活更舒适的理念融入城镇建设全过程，体现在每一个细节中；要加强建筑质量管理制度建设；要注意保留村庄原始风貌，慎砍树、不填湖、少拆房，尽可能在原有村庄形态上改善居民生活条件。

三、科学设定新型城镇化健康发展的路径

改革开放以来，我国城镇化快速推进，与之相伴也带来一系列问题。大量农业转移人口难以融入城市社会，“土地城镇化”快于人口城镇化，“半城镇化”问题依然突出；征地拆迁、“被上楼”导致的各类纠纷、群体事件频频发生；建设用地利用粗放低效，城镇空间分布和规模结构不合理，“空城”“鬼城”现象屡见不鲜；城镇化与资源环境承载能力不匹配，城市管理服务水平不高，空气雾霾、道路拥堵、城市看海等“城市病”问题日益突出；自然历史文化遗产保护不力，城乡建设与当地地理人文不相融合、缺乏特色，奇异建筑比比皆是，个别地区大拆大建现象突出。旧型城镇化产生的异化，[10]20-21会带来产业升级缓慢、资源环境恶化、社会矛盾增多等诸多风险，可能落入“中等收入陷阱”，因而健康、可持续的新型城镇化刻不容缓。

（一）推进以人为核心的城镇化。截至2016年底，我国户籍人口城镇化率仅有41.2%，[11]数以亿计的农民工随经济形势起伏而往返于城市和乡村，农业转移人口市民化问题已成为城镇化发展过程中的突出问题。要解决好已经转移到城镇就业的农业转移人口落户问题，就要全面放开建制镇和小城市落户限制，有序开放中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。要发展各具特色的城市产业体系，强化城市间专业化分工协作，强化大中小城市和小城镇产业协作协同，逐步形成横向错位发展、纵向分工协作的发展格局；要优化布局，根据资源环境承载能力构建科学合理的城镇化宏观布局，把城市群作为主体形态，促进大中小城市和小城镇合理分工、功能互补、协同发展。在城镇化发展过程中，不仅要让转移人口能够留在城市，还要让城市居民过上有尊严的生活。要建立促进房地产市场平稳健康发展长效机制，要充分考虑到房地产市场特点，紧紧把握“房子是用来住的、不是用来炒的”的定位，深入研究短期和长期相结合的长效机制和基础性制度安排。要深入实施城镇棚户区改造，特别是在中西部发展仍然比较滞后、棚户区比较集中的情况下，要更加注重中西部地区城镇化，要实行差别化的落户政策，加强中西部地区重大基础设施建设和引导产业转移。

（二）努力提高城镇建设用地利用效率。在城镇化建设过程中，如何提高城镇建设用地的利用效率，实现土地利用集约化就成为城镇化健康发展的关键一环。要切实提高城镇建设用地集约化程度，就要在居住、工业、农业、生态的用地需求之间进行权衡，在眼前需要和长远发展之间进行统筹。具体而言，就要适当控制工业用地，优先安排和增加住宅用地，合理安排生态用地，保护城郊菜地和水田，统筹安排基础设施和公共服务设施用地；完善各类建设用地标准体系，严格执行土地使用标准，适当提高工业项目容积率、土地产出率门槛；盘活利用现有城镇存量建设用地，建立存量建设用地退出激励机制，推进老城区、旧厂房、城中村的改造和保护性开发，发挥政府土地储备对盘活城镇低效用地的作用；坚持和完善最严格的耕地保护制度，严格土地用途管制，统筹耕地数量管控和质量、生态管护，完善耕地占补平衡制度，建立健全耕地保护激励约束机制。

（三）建立多元可持续的资金保障机制。巧妇难为无米之炊，推进以人为本的新型城镇化，没有稳定可持续的资金来源作保障是万万不行的。党的十八届三中全会强调，我们应该建立透明规范的城市建设投融资机制，允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营，研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构；应完善地方税体系，逐步建立地方主体税种，建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。[2]525对于社会普遍关注的地方政府债务风险防范化解问题，党中央明确指出，在经济发展中，要切实注重防范地方债务风险，应该坚持开前门、堵后门、筑围墙等相结合，把短期应对措施和长期制度建设结合起来，做好化解地方政府性债务风险各项工作；加强源头规范，把地方政府性债务分门别类纳入全口径预算管理，严格政府举债程序；明确责任落实，省区市政府要对本地区地方政府性债务负责任；强化教育和考核，从思想上纠正不正确的政绩导向。

（四）不断优化城镇化布局和形态。要在《全国主体功能区规划》《国家新型城镇化规划 （2014－2020年）》的基础上，结合实施“一带一路”建设、京津冀协同发展、雄安新区规划建设、长江经济带建设等战略，明确我国城市发展空间布局、功能定位。要以城市群为主体形态，科学规划城市空间布局，实现紧凑集约、高效绿色发展。要优化提升东部城市群，在中西部地区培育发展一批城市群、区域性中心城市，促进边疆中心城市、口岸城市联动发展，让中西部地区广大群众在家门口也能分享城镇化成果。要统筹制定实施城市群规划，明确城市群发展目标、空间结构和开发方向，明确各城市的功能定位和分工，统筹交通基础设施和信息网络布局，加快推进城市群一体化进程；要促进各类城市协调发展：优化城镇规模结构，增强中心城市辐射带动功能，加快发展中小城市，有重点地发展小城镇，促进大中小城市和小城镇协调发展；要强化综合交通运输网络支撑，强化城市群之间交通联系，加快城市群交通一体化规划建设，发挥综合交通运输网络对城镇化格局的支撑和引导作用。

（五）提高城镇规划、建设和管理水平。规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳。[12]要重视规划制定与实施，“要一张蓝图干到底，不要翻烧饼”，[2]600规划经过批准后要严格执行，一茬接一茬干下去，防止出现换一届领导、改一次规划的现象。要加强政府对城镇化建设的统筹管理，加强重大政策统筹协调。规划编制要接地气，可邀请被规划企事业单位、建设方、管理方参与其中，还应该邀请市民共同参与。要在规划理念和方法上不断创新，增强规划科学性、指导性。要加强城市设计，提倡城市修补，加强控制性详细规划的公开性和强制性。要加强对城市的空间立体性、平面协调性、风貌整体性、文脉延续性等方面的规划和管控，留住城市特有的地域环境、文化特色、建筑风格等“基因”。要抓住城市管理和服务这个重点，不断完善城市管理和服务，彻底改变粗放型管理方式，让人民群众在城市生活得更方便、更舒心、更美好。要把安全放在第一位，把住安全关、质量关，并把安全工作落实到城市工作和城市发展各个环节各个领域。提高城镇规划、建设和管理水平，人的素质是关键。要培养一批专家型的城市规划管理干部，用科学态度、先进理念、专业知识规划、建设和管理城市。

（六）将生态文明融入城镇化全过程。将生态文明融入新型城镇化建设全过程，就要着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，尽可能减少对自然的干扰和损害。要依托现有山水脉络等独特风光，让城市融入大自然，让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁。[2]603城市工作要把创造优良人居环境作为中心目标，努力把城市建设成为人与人、人与自然和谐共处的美丽家园。要增强城市内部布局的合理性，提升城市的通透性和微循环能力。要强化尊重自然、传承历史、绿色低碳等理念，将环境容量和城市综合承载能力作为确定城市定位和规模的基本依据。要大力开展生态修复，让城市再现绿水青山。要控制城市开发强度，划定水体保护线、绿地系统线、基础设施建设控制线、历史文化保护线、永久基本农田和生态保护红线，防止“摊大饼”式扩张。要坚持集约发展，树立“精明增长”“紧凑城市”理念，科学划定城市开发边界，推动城市发展由外延扩张式向内涵提升式转变。[13]要推动形成绿色发展方式和生活方式，加快构建科学适度有序的国土空间布局体系、绿色循环低碳发展的产业体系、约束和激励并举的生态文明制度体系、政府企业公众共治的绿色行动体系，加快构建生态功能保障基线、环境质量安全底线、自然资源利用上线三大红线，全方位、全地域、全过程开展生态环境保护建设。

四、有序推动新型城镇化发展的保障措施

新型城镇化建设将为数以亿计的中国人从农村走向城市、走向更高水平的生活创造新空间。但这一过程不是新型城镇化发展的“独角戏”，如何充分发挥我们的社会制度、经济基础和其他各方面对新型城镇化的支撑作用，直接影响着城镇化发展的质量和速度。

（一）注重城镇化与区域发展相协调。要促进区域协调发展，必须充分发挥各地区的资源禀赋比较优势，因地制宜，探索各具特色的城镇化发展模式。深入实施区域发展总体战略，完善并创新区域政策，缩小政策单元，重视跨区域、次区域规划，提高区域政策精准性，按照市场经济一般规律制定政策。坚定不移实施主体功能区规划，使自然条件不同区域按照主体功能区定位推动发展。要扎扎实实打好扶贫攻坚战，让贫困地区群众生活不断好起来，贫困地区要把提高扶贫对象生活水平作为衡量政绩的主要考核指标，扶贫工作要科学规划、因地制宜、抓住重点，提高精准性、有效性、持续性。要推动区域协调发展，既要在经济上分工互补，还要在行政管理体制方面进行相应的变革创新。要不断完善设市标准，严格审批程序，对具备行政区划调整条件的县可有序改市；对吸纳人口多、经济实力强的镇，可赋予同人口和经济规模相适应的管理权；建立和完善跨区域城市发展协调机制。

（二）注重在城镇化进程中统筹城乡发展。党中央高度重视三农问题，习近平总书记明确指出：“小康不小康，关键看老乡”，中国要强，农业必须强；中国要美，农村必须美；中国要富，农民必须富。[2]658现阶段农业还是“四化同步”的短腿，农村还是全面建成小康社会的短板，因此我们必须坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，始终把“三农”工作牢牢抓住、紧紧抓好。必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。一是加快构建新型农业经营体系。二是赋予农民更多财产权利。三是推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。

（三）注重处理好政府和市场的关系。推进新型城镇化，既要坚持使市场在资源配置中起决定性作用，又要更好发挥政府在创造制度环境、编制发展规划、建设基础设施、提供公共服务、加强社会治理等方面的职能。城市发展要善于调动各方面的积极性、主动性、创造性，集聚促进城市发展正能量。要坚持协调协同，尽最大可能推动政府、社会、市民同心同向行动，使政府有形之手、市场无形之手、市民勤劳之手同向发力。[14]要提高市民文明素质，尊重市民对城市发展决策的知情权、参与权、监督权，鼓励企业和市民通过各种方式参与城市建设、管理，真正实现城市共治共管、共建共享。

（四）注重处理好中央和地方的关系。中央和地方的关系是一个动态演进的过程，需要根据经济社会历史条件的变化适时调整，没有一个可以“毕其功于一役”的终极方案。我国地区差异性大，新型城镇化发展必须坚持因地制宜、分类指导的方针。要合理确定中央和地方的税收分配比例，加大国家财政转移支付力度，科学构建地方税源体系。要深化行政体制改革，优化政府权力结构，将立法权、经济管理权、人事任免权等在中央和地方间进行科学划分并在较长时间保持稳定，增强地方发展的自主权，避免因收权放权、领导和被领导等关系导致的中央地方间的竞争博弈，构建协作共赢的中央和地方关系。地方要从实际出发，贯彻落实好中央总体规划，制定相应规划，创造性开展建设和管理工作。

参考文献：

[1]国家新型城镇化规划（2014－2020年）[M].北京：人民出版社，2014.

[2]十八大以来重要文献选编（上）[M].北京：中央文献出版社，2014.

[3]李迅.让城市发展更“自然”些[N].人民日报，2015-12-30.

[4]2016年国民经济实现“十三五”良好开局[EB/OL].国家统计 局 官 方 网 站.http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201701/t20170120_1455942.html.

[5]习近平主持召开政治局会议：向深化改革要动力[EB/OL].新 华 网.http://news.xinhuanet.com/politics/2014-02/24/c_ 119477749.htm.

[6]瞿长福，马志刚.奋勇迈上城镇化新阶段——党的十八大以来深入推进以人为核心的新型城镇化纪实[N].人民日报，2016-02-27.

[7]中央经济工作会议在北京举行，习近平李克强作重要讲话[EB/OL].新华网.http://news.xinhuanet.com/politics/2016-12/16/c_1120133804.htm.

[8]李克强强调：扎实推进以人为核心的新型城镇化[EB/OL].中 国 政 府 网.http://www.gov.cn/guowuyuan/2014-09/16/content_2751462.htm.

[9]李益民.文化传承助推城市创新（治理者说）[N].人民日报，2016-05-06.

[10]吴敬琏.推进新型城镇化需解决体制缺陷[J].中国经济周刊，2013（47）.

[11]王昊魁.2016年全国户籍人口城镇化率达41.2%[N].光明日报，2017-02-10.

[12]习近平在北京考察，就建设首善之区提五点要求[EB/OL].新 华 网.http://news.xinhuanet.com/politics/2014-02/26/c_119519301.htm.

[13]于涛方.聪明的城市选择“精明增长”[N].北京日报，2016-04-18.

[14]张毅.城市治理不能光靠“市长”[N].人民日报，2016-05-23.

[责任编辑 郭彦英]

Major Issues Concerning the New Type of Urbanization

ZHANG Zhanbin
（Department of Economics,Chinese Academy of Governance,Beijing 100089,China）

In the current critical period of urbanization,we should view urbanization as a natural choice in accelerating modernization process in China.In promoting a new type of urbanization,it is necessary to take active and steady measures under the principle of people-oriented,quality-focused and historical culture protection.In seeking a sustainable development of urbanization,we must take people’s interests as the top priority and enhance land-use efficiency with a diversified and sustainable financial support system.We must enhance our governing capacity in strategy,construction and management with remarkable achievement in the distribution of urban areas and ecological progress.A new type of urbanization relies on coordinated development among regions,the common prosperity both of urban and rural areas.Meanwhile,we should properly handle the relationship between the government and market, between the central and local government in seeking a sustainable development of urbanization.

new type of urbanization;strategic position;constructive principles;development path;safeguard measures

2017-05-07

张占斌，男，吉林通榆人，经济学博士，国家行政学院经济学部主任、一级教授、博士生导师。

F29

A

1674-0955（2017）04-0121-06