南通市相对集中行政许可权改革的做法、经验与展望*

刘 召

(中共南通市委党校 江苏 南通 226007)

南通市相对集中行政许可权改革的做法、经验与展望*

刘 召

(中共南通市委党校 江苏 南通 226007)

南通市抓住国家级相对集中行政许可权改革试点的契机，探索“一枚印章管审批”，围绕“谁来批”、“批什么”、“怎么批”、“如何管”等问题，在行政审批体制机制、运行流程、方式方法等方面进行了积极探索，积累了重要经验，取得了丰硕成果。同时，改革也面临顶层设计不足、部门协同制度化水平不高、审批授权不够到位以及专业人员亟待补强等问题。推动改革向纵深发展，对南通相对集中行政许可权改革进行前瞻性思考，需要着眼行政管理体制改革全局，放大改革试点效应，推动政府治理转型升级。

南通；相对集中行政许可权改革；政府治理创新 经验

党的十八大以来，党中央、国务院高度重视行政审批制度改革，把简政放权、放管结合、优化服务作为全面深化改革的“先手棋”和转变政府职能的“当头炮”，进行了一系列战略部署。南通行政审批制度改革起步较早，走出了一条“蹄疾步稳、循序渐进、持续提升、不断深化”的改革创新之路。2015年3月以来，南通市抓住国家级相对集中行政许可权改革试点的契机，探索“一枚印章管审批”，在行政审批体制机制、运行流程、方式方法等方面开展了突破性尝试，取得了丰硕成果，相关做法与经验，为全面推进行政审批制度改革和行政管理体制创新提供了价值借鉴，值得理论界和实践部门进行深入研究。

一、南通市相对集中行政许可权改革的主要做法

2015年8月，南通市行政审批局挂牌成立，实现相对集中许可权改革市域范围全覆盖，重点围绕“谁来批”、“批什么”、“怎么批”、“如何管”等问题进行了一系列卓有成效的尝试。

(一)具体做法

1.“谁来批”：组建审批机构，明确审批主体

2015年4月，改革正式启动后，南通市认真履行省审改办规定的合法性审查、专家论证等10道程序，同时制定《相对集中行政许可权改革试点方案》并提交省委、省政府正式批复。2015年8月20日，全国首家经国务院同意、省政府批准设立的地级市行政审批局——南通行政审批局正式挂牌成立。行政审批局启用行政审批章，集中行使行政审批职能，实行“一枚印章管审批”，市政府明确“三定方案”，确立行政审批局依法履职的主体地位。[1]

2.“批什么”：梳理审批清单，做好事项划转

在事项梳理阶段，南通市抓住主要环节、破解主要问题，摸清政府家底，在省内率先编制完成《行政权力清单》、《行政审批事项目录清单》、《行政事业性收费清单、经营服务性收费目录清单和政府性基金项目目录清单》、《政府专项资金管理清单》以及《政府核准的投资项目目录》等“五张清单”，并向社会公布。在事项筛选和划转阶段，首先选择与“大众创业、万众创新”关系最密切的市场准入、投资建设两大领域，将分属于发改委等15个部门的53个行政许可事项先行集中，统一划转至行政审批局。其中，市场准入领域27项，投资建设领域26项，基本涵盖了创业投资的重点领域和必经程序。

3.“怎么批”：优化运行机制，再造服务流程

在审批流程优化方面：一是“减”，减少审批主体和审批环节。行使审批职能的部门由15家缩减为1家，涉及处室由26个减少到4个。政策性审批由原来6个环节减为2个环节；业务性审批减为3个环节，累计精简审批节点411个。二是“并”，建立并联审批机制。市场准入领域，实施企业设立“单一窗口”办理制度，实现“一照一码、多证合一、证照联办”，申请人在一个窗口、填写一张表格、提交一套材料，领取一张营业执照。项目建设领域，推行建设项目“集中审批”制度，实现评估立项、方案审查、施工许可、竣工备案四位一体，推进 “多评合一”、“方案联查”、“施工图联合审查”、“竣工联合验收”等审批新机制。在服务流程优化方面：坚持公众需求导向，重新梳理集中划转事项的审批要素，对内编制《审批标准汇编》，明确各审批事项的设立依据、办理流程和具体规范，对外编印《行政审批服务100 问》，为办事群众释疑解惑。

4.“如何管”：建立联动机制，确保审管衔接

对行政审批局和职能部门的权责进行了界分，明确行政审批局承担审批行为的法律责任，职能部门履行事中事后监管职责。以“审批共同体”理念为指引，通过跨部门协同构建新型事中事后监管关系。建立行政许可事项审管协调联动机制。依托行政审批和监管信息交流平台，建立“即时推送、同步跟进、督察督办”三位一体的双向信息推送机制，做到一批就管、审管同步。

(二)改革成效

南通市相对集中行政许可权改革的相关实践受到了各级领导的高度认可，同时也得到社会各界的广泛关注。2016年5月9日，李克强总理在推进全国“放管服”改革电视电话会议上，充分肯定了南通“一枚印章管到底”的改革实践。国务院第三次大督查将南通做法作为推进供给侧结构性改革的典型经验进行通报表扬。南通相对集中行政许可权改革的主要成效有：

1.体制创新，组织运行更顺畅

行政审批局模式推动了审批服务的体制创新。首先，实现了从“平台聚合”到“实体承办”的改变。传统的政务中心更多发挥的是既有政府审批服务部门“聚合平台”的功能，无论是作为政府派出机构还是事业单位，和既有的政府工作部门相比都存在权威不足的问题。行政审批局具有明确法定地位和权责匹配关系，有助于解决传统政务中心的身份困境问题。其次，实现了从“局部程序集中”到“全面权责集中”的转变。政务中心备受诟病的另一个方面，就是由于授权不充分，行政审批中的审核与决定等实质性权力还要返回原主管部门才能完成，政务中心陷入“只挂号，不看病”的尴尬局面。行政审批局全流程行使审批权力并承担相关法律责任，是对政务中心模式的超越。

2.流程优化，审批服务更高效

通过构建“一站受理”“并联审批”“网上审批”“信息共享”等制度机制，进一步减少了运转环节，简化了办事程序，优化了办理流程，最大限度地方便了企业和群众。改革共精简审批环节660多个，减少各类申报材料587份，市级行政审批事项总承诺期限较法定期限压缩了71.1%。审批服务“3550”改革走在全省前列，即企业申请开办时间压缩至3个工作日以内，不动产权登记压缩到5个工作日以内，工业生产建设项目施工许可审批压缩到50个工作日以内。充分发挥互联网+政务服务优势，群众办事更加便捷，市级行政审批服务网上办理率达到30%，第三方测评群众满意度始终保持99.5%以上。

3.审管分离，职能界定更清晰

通过审批事项划转，审批局成为一个专业的审批机构，独立行使审批权，有助于把目光聚焦又好又快审批，真正实现把行政审批局作为企业和群众的代理人，成为政府服务、创新的“金字招牌”。此外，实施集中高效审批，将审批权剥离出来，有助于引导各行业主管部门主动思考“不再审批了怎么管”，推动部门转变职能，创新监管手段，把更多的精力放到制定标准、制定政策、加强事中事后监管上来，完成了对传统“以批代管、只批不管”管理模式的釜底抽薪。

4.监督到位，权力行使更廉洁

为了防止集中的权力带来集中的腐败，南通市在推进相对集中行政许可权改革的进程中，采取了许多有效措施，致力于把审批权力关进制度的“笼子”。例如，通过引入审批标准公开、审批权力分级、审批档案抽查、审批效能纪检监察以及社会监督等制度机制，有力维护了廉洁审批，确保权力公开、透明及规范化运作。

二、南通市相对集中行政许可权改革的基本经验

南通市相对集中行政许可权改革实践与创新的成效表明，坚持正确的推进路径是行政审批制度改革和行政管理体制创新的重要保证，其主要经验有：

(一)着眼整体，注重协同

一是从行政体制改革的视角来认识相对集中行政许可权改革的重大意义。从一开始，市委、市政府和审批局主要领导对试点改革就有着明确定位，那就是相对集中行政许可权改革不仅是行政审批制度改革的重要抓手，更是从政策上撬动行政体制改革的重要支点。二是从利益共同体层面来汇聚改革力量。为了理顺行政审批局上、下、左、右、内、外各种关系，尤其是处理好行政审批局与原主管部门间的协同关系，南通市审批局创造性提出“审批共同体”理念，以消除分歧性和强化依存性为出发点，积极致力相关协同机制构建，形成了市区联动、部门联席会议、中层干部相互兼职、重大问题协商等一系列行之有效的特色做法。

(二)建章立制，依法行政

南通市在推进改革的过程中，围绕机构设立、事项集中、流程设置、责任追究、中介管理、信息公示、文件推送以及事中事后监管等环节出台了30多部规范性文件，这些文件对试点改革的目标定位和良性运转起到了重要指导作用。此外，南通市还结合国家级政务服务综合标准化试点建设，编制《审批标准汇编》，对集中许可的51个事项进行标准化管理，有效提升了审批服务的标准化水平。坚持依法行政是南通改革向前推进的根本保证。早在行政审批局组建之初，就成立了专门科室处理政策法规事务，同时聘请专业律师团队为审批服务提供决策咨询和法律支持。此外，审批局还通过开展法律知识讲座和依法行政能力培训等方式，强化审批人员的法治意识，提升其依法审批服务的能力。

(三)为民服务，勇于担当

李克强总理说，人民群众对审批之弊感受最深，对改什么、如何改最有发言权。南通市相对集中行政许可权改革很好地体现了公民本位的行政理念。从政务大厅的整体设计和空间布局，到智能设备和“互联网+”平台的操作运用，无不体现了亲民、便民的特点。在具体审批服务过程中，南通市审批局同样坚持以公众需求为导向，例如落实“限时办结、预约代理”等机制，推行“跟踪办理，无午休无双休”等服务方式，探索“告知承诺、容缺预审”等新举措，为企业和群众全流程服务。在审批服务过程中，审批人员经常会遇到一些因法律法规规定不够明确带来的棘手难题，继续作出审批可能存在一定风险，对于此类问题，审批局相关领导往往都是主动担当、积极作为，尽力实现行政相对人的利益最大化。

三、南通市相对集中行政许可权改革存在的问题

南通相对集中行政许可权改革开展两年多来，取得了一系列成就，相关经验在全国其他地区得到了复制和推广，但客观地说，作为一种尝试，相对集中行政许可权改革也面临不少困难和问题，梳理相关困难和问题并寻求解决之策，既是改革试点经验总结的一个重要部分，也是改革持续推进的必然要求。

(一)顶层设计需要进一步完善

改革初期所制定的决策方案，受到知识、信息和认知能力有限性影响，无法完全预知改革过程中出现的各种可能问题，因此在制度设计上难以具细。随着改革不断推进和试点地区不断扩大，及时总结试点经验并反馈至决策层面，进而完善改革的顶层设计就显得很有必要。从南通的改革实践来看，以下几个方面问题需要着重考虑：

上下级关系的理顺畅通。由于省一级没有设立行政审批局，因此审批局缺乏对应的上级部门，在很多时候接受的是相关主管部门上级机构的指导，但由于缺少法律法规明确规定，这种指导通常是间接的且不充分的，有时会带来信息沟通不畅的问题，比如在上级新出台、调整与审批相关的政策文件时，信息传导到相关主管部门以后，往往不再签批流转到行政审批局，以致审批局难以及时准确地了解最新审批政策。

审批事项划转的明确规范。从当前行政审批局的运行实际来看，相对集中许可事项的划转没有固定标准，各地在划转数量与范围上差别很大，比如南通是53个事项，涉及到15个部门，盱眙是175个事项、21个部门，苏州工业园区则是114个事项、16个部门。毫无疑问，行政许可权的集中行使是相对的，事项划转并不是越多越好。相对集中的行政许可权应该是业务便于集中且关联性较强的事项，专业性较强且法律有明确规定许可权行使主体的审批事项，则不宜简单地集中划转[2]。

法律法规建设的及时跟进。地方在推进行政审批制度改革的过程中，一些创新举措由于受到现有法律法规的制约往往难以实施，在一些“合法不合理”的审批事项面前也显得有心无力。为了更好推进改革，国家层面需要在相关法律法规建设方面及时跟进。

(二)审批授权需要进一步到位

受到“重审批轻监管”观念和固守部门利益的双重影响，一些职能部门不愿将行政审批权转移给行政审批局。有的仅下放部分“含金量较低”的项目，对“含金量较高”的项目仍紧紧抓在手里；有的仅将审批的部分流程移转至审批局，但在办理过程中需要的现场勘查、技术论证等环节仍掌握在原部门手中；还有的出现了变相增加新前置审批条件等情况。[3]这种授权不充分和授权混乱的现象，导致行政审批局和主管部门之间责任划分模糊不清，以致在具体责任认定时出现相互推诿现象。而行政审批局过多履行“形式审批”职能，实质上是对改革初衷的背离，这一问题若不能得到有效解决，将会伤害到改革的积极性。

(三)专业队伍需要进一步加强

在今天这样一个专业化时代，随着政府部门分工日益细化，审批业务所需要的专业素质也越来越高。与快速增长的行政审批业务量相比，当前行政审批的人员配置远远达不到高效审批的要求。以南通市行政审批局市场准入处为例，2017年第一季度，企业名称登记业务量与同期相比增长40%，企业登记业务量增长了30%，此外，还要承担办理撤销行政许可案件、对投资类企业先行进行穿透式审查、市场主体监管信息平台数据录入等具体审批工作以外的大量业务，现有窗口工作人员明显感到应对乏力。

(四)部门协同需要进一步深化

行政审批局运行模式增加了部门间横向协调的难度。尽管在某些领域实现了行政许可权的相对集中，但相关审批事项还需要得到主管部门的支持配合，同时，在审批服务过程中出现的一些政策和技术难题仅靠审批局一己之力也难以有效完成。南通市审批局在部门协同上建立了一系列机制，但这些机制更多停留于工作习惯，而没有上升到政府文件等法制化层面，同时相关机制还没有完全摆脱对部门领导个人权威与协调能力的依赖。此外，出于部门间友好合作考虑，许多机制仅就协同的组织、人员、职责等结构性条件作出规定，而未对协同的绩效、责任等实质性问题加以规范，协同效力受限。

四、南通市相对集中行政许可权改革的趋势与展望

在推动改革完善发展的基础上，对南通相对集中行政许可权改革进行前瞻性思考，就是要着眼行政管理体制改革全局，放大改革试点效应，推动政府治理转型升级。具体对策和建议如下：

(一)三个层面同向发力，推动相对集中许可权改革完善发展

宏观层面，完善顶层设计。一是推进顶层设计不断完善。对相对集中行政许可权改革中出现的问题尤其是体制机制方面的问题进行认真梳理，对相关经验教训进行及时总结，并形成反馈意见到决策层，为国家层面顶层设计提供决策参考。二是推进法律法规的立、改、废。立，根据简政放权的需要，建立健全配套性的法律法规，保证所有政府层级行政审批权的设定和运行规范有序；改，对已经不适应改革要求、甚至成为改革阻碍的法律法规进行修订，对相关条款进行合理性清理；废，废除不合理的法律法规，废除违背法律授权权限设定既不合法又不合理审批事项的规章和红头文件。[4]

中观层面，推进整体治理。一是理顺行政审批局的上、下、左、右、内、外关系，以整体政府面向公众。二是强化“审批共同体”理念，发挥行政审批局在相对集中许可权改革中的主导性作用，同时发挥主管部门、相关部门乃至社会组织与公民等对改革的支持作用，通过职责界定、资源共享、业务协同等具体机制打造合作共赢的“审批共同体”。三是完善协同机制。推动结构性协同向程序性协同转变，依赖领导权威进行协同向依托制度权威进行协同转变，强调构建协同的组织载体向注重实现协同的程序安排和技术手段转变，努力做到协同职责明晰化、协同效果可评估化、协同责任明确化和运作管理精细化。

微观层面，做好人员补强。争取市编办支持，通过公开招考、选调、遴选、政府购买等多种方式，加快专业人员引进工作。同时，通过在职培训、外出学习、岗位轮换、挂职锻炼等多种渠道，提升现有审批服务人员的能力和水平。

(二)促进三大试点改革融合发展，争创国家政府治理创新试验区

相对集中行政许可权改革由制度机制层面向行政体制和政府治理模式层面迈进是一个根本趋势。在这方面，南通具有其他城市不可比拟的优势，南通是相对集中行政许可权改革、综合行政执法体制改革和政务服务综合标准化改革三大国家试点城市。三大改革试点几乎贯穿政府治理的全部流程，其中，相对集中行政许可权改革致力于“前道”即行政审批制度层面创新，综合行政执法体制聚焦于“后道”即行政执法领域探索，而标准化试点改革则专注于政府监管服务的“中程”规范。三大改革之间构成相互影响、互为支撑的整体。今后，应当围绕发挥标准化改革的导引功能、激发相对集中许可权改革的倒逼机制以及吸纳综合行政执法体制改革的反馈作用三个方面，推进南通行政管理体制的全面创新。同时，利用接轨上海发展的良好战略机遇期，争取南通市全区域成为国家级的“政府治理现代化创新试验区”，提升试验能级，在更广泛领域开展创新探索[5]。

(三)打造良好政务服务环境，为建设上海“北大门”提供制度支撑

2016年11月，省委书记李强在参加省第十三次党代会南通代表团审议时指出，南通是江苏发展“潜力股”，要努力把南通建设成为上海的“北大门”。此后，他还进一步强调，南通要围绕建好中心城市、做强先进制造业、加快人才集聚三项重点工作，做好跨江融合、接轨上海的大文章。李强书记对南通经济发展提出的新要求，实际上也是对南通政务服务提出的新要求。高效便捷的政务服务是建设中心城市的应有内容，同时也为做强先进制造业和加快人才集聚提供了良好制度环境。今后，南通应借助相对集中行政许可权改革有利政策条件，进一步深化行政审批制度改革，坚持和完善相关制度机制，加快实现“3550”改革目标，全面打造务实高效的政务服务环境，最大限度发挥行政体制改革对经济发展的推动作用。在南通接轨上海发展的过程中，可以学习上海自贸区在政府治理创新方面的先进经验，比如“负面清单管理模式”，“证照分离”的商事登记制度以及精准高效的事中事后监管体系等都有南通改革可以借鉴的地方。通过借鉴学习、互通有无和取长补短，推动南通政府治理创新在更高层面发展，为“北大门”建设提供制度支撑。

(四)发挥“互联网+”导引作用，推进“不见面审批”改革

当前，江苏全省正在全力推动以“网上办、集中批、联合审、区域评、代办制、不见面”为主要内容的“不见面审批”改革。南通市坚持以问题为导向，以增强企业和群众获得感为目标，依托 “江苏政务服务一张网”，努力打造“不见面审批”改革的南通样本。力争到2017年10月底前，实现80%的审批服务事项“网上办”，做到“不见面审批”是原则，见面审批是例外。主要做法有：全面梳理和分批公布“不见面审批”事项清单，2017年6月底已首批形成并公布“不见面审批(服务)”事项清单2910项；拓展国家级政务服务综合标准化体系，编制“不见面审批(服务)”工作标准，对“不见面审批(服务)”的要求原则、制度建设、服务程序、监督管理等内容作出具体规定；强化数据资源的整合运用，贯通“不见面审批(服务)”的数据网络。推进“不见面审批”改革，重中之重是解决数据管理和信息的互联互通问题，为此南通市全省率先建立大数据管理体系，组建正处级大数据管理机构(南通市大数据管理局)，从顶层设计上推动各类数据的交换整合、开放共享和开发应用。

[1]郑为民．南通：既要“集准权”又要“用好权”[J].群众，2017，(4).

[2]姜书彬. 相对集中行政许可权之“行政审批局”模式探析[J]. 机构与行政，2016，(6).

[3]宫剑，龙海波. “行政审批局”：改革模式的地方探索[J]. 中国经济报告，2016，(5).

[4]石亚军. 简政放权提质增效须加速法律法规的立改废[J]. 中国行政管理，2016，(10).

[5]陈奇星. 上海自贸试验区建设中的政府治理创新：做法、经验与展望[J]. 中国行政管理，2016，(10).

2017-10-13

刘召(1977-)，男，安徽灵璧人，行政管理学博士，中共南通市委党校公共管理教研室主任、教授，主要研究方向为公共管理、政府治理。

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1672-1071(2017)06-0088-05

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