如何提升社会组织党建的动力*——从单位党建到社会党建

葛 亮

(中共浙江省委党校 浙江 杭州 311121)

如何提升社会组织党建的动力*
——从单位党建到社会党建

葛 亮

(中共浙江省委党校 浙江 杭州 311121)

单位制解体之后，过去依赖单位科层结构支撑的单位党建模式失去部分效力。社会党建，是指中国共产党通过切实服务和理想信念引领流动性人口的政党活动。从党建对象、党建手段、党建目标来看，社会党建和单位党建存在明显差异。社会组织党建属于社会党建的范畴。推动社会党建的根本点就在于提升社会主体参与党建工作的动力。提升，既包括增强动力，也包括完善动力的合理性，由两方面构成。当前，社会组织从事党建的动力问题主要表现为“四重四轻”。“党建强”和“发展强”的双向辩证关系是解释社会组织从事党建动力问题的症结。解决这一问题，前提要从思想上帮助社会组织确立党建工作的合法性，关键要从机制上提升社会组织从事党建的积极性，根本要从党委组织部门的角色转型入手通过实际行动让社会组织感受到党建带来的效益。

社会组织；党建；单位制；单位党建；动力

2015年9月，中共中央办公厅印发《关于加强社会组织党的建设工作的意见(试行)》(下文简称《意见》)。文件要求，各级党委(党组)要充分认识加强社会组织党的建设工作的重要意义，将其纳入党建工作总体布局。据中组部有关同志反映的数据显示，截至2015年底，全国共有社会组织党组织10.2万个，共有社会组织党员81万名，相较2010年，这两个数据分别是2.3倍和2倍，社会组织党员数占全国党员总数的比例同期从0.5%上升为0.9%[1]。考虑到各省出台具体实施意见相对延后，2016年底的数据与上述数据相比，可能又有较为明显的增长。从组织覆盖和工作覆盖的“双覆盖”要求入手，迄今为止，各地社会组织党建工作已经取得一定的成效。但作为一项起步不久的工作，社会组织党建是不同于以往的新党建模式。新模式下，社会组织从事党建的动力成为关键的问题。

一、从单位党建到社会党建：社会组织从事党建的新模式

解放以后一直到世纪之交，中国社会是单位社会。在单位社会，所有的中国人都坐落于特定的单位。在农村，单位的表现形式是人民公社。在城市，单位的表现形式为机关、企业、学校等正式组织。对于国家而言，单位是实现政治整合、经济整合、社会整合、文化整合的组织形态。对于个体而言，单位是满足政治需求、经济需求、社会需求、文化需求的场所。无论是农村还是城市，国家通过单位垄断个体所需的一切政治资源、经济资源、社会资源、文化资源。因此，离开单位，个体举步维艰，个体高度依附于单位。

单位是一个有效集聚各类资源的科层结构。所谓单位党建，是指党建工作由集聚政治、经济、社会、文化等多种资源于一体的单位科层结构加以支撑。换言之，党建工作附着于单位科层体制，后者是前者的手段。在单位制解体之前，推动党建工作的方法较为简单。绝大部分党员都身处某一单位，只要单位科层结构正常运行，党员就可以被轻易地纳入党建工作中。每个单位都处在国家整体科层结构的一环，因此，不存在单位缺乏党建动力的情况发生。

随着改革开放的不断推进以及社会主义市场经济的深入，城市经济的发展使得城市对农村形成一股拉力。82宪法标志着人民公社的解体，农民不再必须依附于土地生产和生活。农村人口逐渐进入城市，成为流动人口。上个世纪八十年代中期开始的国企改革，历经十几年的进程，直至九十年代末。国有单位的改制使得一大批城市人脱离单位进行就业。这些人成为原子化的个体。单位制解体后，农村进城务工的流动人口和城市自谋职业的原子化个体构成脱离单位科层体制的流动性人口，他们汇聚城市。与此同时，单位制解体直接引发“旧”党建模式的危机。危机的核心点在于，单位制解体向社会释放了大量流动性人口，这类社会成员不再受单位科层结构的控制，过去依赖单位科层结构支撑的单位党建模式失去部分效力。

“新”，是相对于“旧”。新的党建模式不再依托于单位科层结构。不是不想，而是不能。现有研究已经注意到单位党建模式在单位社会解体之后的不适应，也对单位党建之后的新党建模式从一些维度试图进行总结[2]。然而，从实践经验来看，用“区域”来表征新模式有一定的合理性，但还有进一步提炼的空间。笔者认为，离开单位科层结构，新的党建模式可以被称之为社会党建。所谓社会党建，是指中国共产党通过切实服务和理想信念引领流动性人口的政党活动。社会组织党建、非公企业党建、社区党建都属于社会党建的范畴。

从党建对象、党建手段、党建目标来看，社会党建和单位党建存在明显差异。社会党建的对象是流动性人口，单位党建的对象是体制内个体。他们之间的差异在于，前者已经不受体制内多种资源的普惠，政治、经济、社会、文化整合度较低。社会党建的手段是满足对象需求的切实服务，单位党建的手段是统辖政治、经济、社会、文化资源的科层结构。它们之间的差异在于，前者需要通过以利驱动，是诱导性手段，后者是一种强制性手段。社会党建的目标是用理想信念引领流动性人口，单位党建的目标是用理想信念领导体制内个体。虽然党建的最终目标都落于理想信念对个体的牵引，但它们之间的差异在于，引领是对象的自觉附着，领导是对象的被动依附。

社会党建和单位党建差异的根源在于，单位党建有集聚资源的科层结构的支撑，体制内个体参与党建工作不存在动力问题，然而，社会党建中的服务尚无法完全满足流动性人口的各类需求，导致组织和个体参与党建工作的动力不足和动力偏差。因此，推动社会党建的根本点就在于提升社会主体参与党建工作的动力。提升，既包括增强动力，也包括完善动力的合理性，由两方面构成。本文所要探讨的社会组织，不同于机关事业单位、国企、公办学校等，不具有体制内组织的单位科层架构及相应的政治、经济、社会、文化资源。因此，社会组织党建要放到社会党建的视野下探讨，而其动力问题则是关键。

二、“四重四轻”：社会组织从事党建动力问题的外在表现

动力是内部不可见的因素，但动力会通过外在行为表现出来。无论是动力饱满、动力匮乏，抑或动力偏差，都会以特定的行为形式展现。社会组织从事党建动力问题，集中表现为党建工作缺失或者党建工作走样。缺乏合理且充足的动力，致使党建工作不到位。笔者试图通过社会组织党建工作的外在表现呈现动力问题。

(一)重资源引入，轻党建工作

社会组织从事党建的动力有异化倾向。社会组织普遍规模较小、资源缺乏，对于政府资源持有较高期待。在我国当前党委、政府组织架构中，党委组织部门在协调民政或者其它党委、政府时，往往具有得天独厚的优势。党委组织部门为推动党建工作，时常发挥自身优势，协调相关方面向社会组织投入资源。党委组织部门的做法无可厚非。但目前，出于存活与发展的需求，部分社会组织过于渴望从党委、政府获得资源支持。这就导致部分社会组织从事党建工作的资源导向过于显著。配合党委组织部门从事党建工作，社会组织的出发点和着眼点往往是推动组织发展的资源输入。过于聚焦资源输入，相对轻视党建工作本身。党建变成了社会组织获取资源的手段。例如，有些社会组织从事党建工作，目的是为了获取民政部门的公益创投资金。有的社会组织配合街道从事党建工作，目的是让街道为其衔接社会资源。有的行业协会从事党建工作，目的是借助党建拓展行业影响力，吸引和发展更多会员。

(二)重组织覆盖，轻工作覆盖

社会组织从事党建的动力分布不均。自中办印发《意见》之后，各级、各地党委组织部门按照组织覆盖和工作覆盖的“双覆盖”要求，通过单独建、联合建、挂靠建、选派党建指导员等方式，持续推动党组织在社会组织中的全覆盖。党委组织部门进一步推动“三会一课”、党员固定活动日等党建活动在社会组织中开展。然而，社会组织对于建立党组织较为热衷，但对于开展党组织活动缺乏相应的积极性。部分社会组织把党建视作一次性的工作，缺乏持续热情。这就导致党组织建立以后，经常出现组织空转的现象。组织覆盖成效显著但工作覆盖显著缺失的现象较为突出。例如，部分中小规模社会组织前期配合党建工作机构把党组织建成之后，以拿到党委组织部门的党建工作启动经费和党建工作年度补贴为目的，后期开展党组织活动积极性不高，无法正常开展“三会一课”等党组织生活的现象较为突出。部分规模相对较大的社会组织，如民办学校、民办医院、官方色彩较为浓厚的行业协会，建立党组织的目的是获取发展党员指标或使其负责人获得一定的政治身份，一旦建立或达到目标之后，履行党组织职能的积极性就显著下降。

(三)重活动开展，轻理念引领

社会组织从事党建的政治动力不足。社会组织党建的最终目标是要让党的理念引领社会组织成员以及社会组织联系的组织外部成员。当前，很大一部分社会组织在从事党建工作时，较为注重形式上开展党建活动，但轻视党的理念的传播。这就弱化了党建的政治属性，使得党建活动丧失内涵只剩外壳。部分社会组织为了迎合党建工作机构的要求，往往会开展基础性的党组织生活，或者结合社会组织本身的活动开展党组织生活。但结合活动，对于党中央的最新精神、最新要求，以及党组织对党员的一般性要求，社会组织往往传达不及时或者不到位。例如，有的社会组织党组织在党员固定活动日开展公益帮扶活动，但却相对忽视将公益精神与党为人民服务的理念相联系。有的行业协会勤于参与政府购买服务，但却相对忽视围绕党委、政府的中心工作履行协会的基本职能。还有的社会组织以党组织生活的名义展开各种文化、娱乐、体育活动，但却相对忽视党组织生活的政治属性。

(四)重内部党建，轻外部引领

社会组织从事党建的有效动力不足。社会组织是功能性的组织，能够满足社会成员不同的需求。社会组织一方面将社会成员纳入组织，另一方面通过各种形式的服务联系外部社会成员。社会组织从事党建，应当既覆盖组织内成员，也尽量覆盖组织外社会成员。归根结底，组织内部党建是为了更广泛地联系尽可能多的社会成员。然而当前，很多社会组织只在组织内部从事党建活动，目标对象仅限于组织内部成员，针对外部社会成员的党建活动相对较少，引领外部社会成员的意愿相对较弱。这在很大程度上减弱了社会组织党建工作的真正效力。例如，有的社会服务型社会组织在开展活动中，联系了一大批志愿者，但对其党员身份没有完全摸清情况；有的虽然摸清底数，但在服务中没有结合其党员身份开展活动；有的虽然结合其党员身份开展活动，但活动开展并不稳定，断断续续，时有时无。有的基金会虽然组织内部党建活动较为健全，但却相对忽视将慈善活动融入党建工作中，使得一些慈善受捐者实质上接受党组织的关怀却未意识到党组织的存在。

三、“双强”：社会组织从事党建动力问题的症结

各级、各地在从事社会组织党建过程中，普遍提出“党建强、发展强”，旨在通过党建带动社会组织发展，这是一种单向推动关系。然而，“党建强”和“发展强”的双向辩证关系才可以全面解释社会组织从事党建动力问题的症结。如果党建工作机制无法带动社会组织发展，党建工作自然会碰到动力问题。反过来，社会组织本身的规模、定位、能力也是党建工作的前提条件，如果忽视这一关系，也无法准确把握动力不足、不合理的症结。

(一)社会组织弱小

社会党建模式中的党建组织载体首先面临的往往是组织生存和组织建设的问题。组织弱小的现象比比皆是。通常情况下，维系组织存活是其中心工作。虽然，各级、各地党委组织部门针对社会组织规模弱小的普遍状况采取单独建、联合建、挂靠建、选派党建指导员等多种方式推动党组织覆盖，但社会组织弱小的现状使其自然而然地将工作重心放在组织生存和发展上，党建的前提是组织载体的存活。因此，部分社会组织往往把党建工作视作“奢侈品”，从事党建的动力不强。一些社会组织面临严峻的生存困境，根本无暇顾及党建。这种情况多出现于自下而上的社会组织，如社会服务型社会组织、自下而上成立的行业协会等。这类组织往往是由民间自发形成，规模不是很大，运转资金不是很充裕，日常办公场地比较紧张，组织往往处于温饱阶段，有些甚至还未实现温饱。这类组织往往会把党建视作“奢侈品”，无暇顾及党建工作。

(二)组织定位固化

社会党建模式中，受西化非营利理论和思想影响，社会组织定位千差万别，部分社会组织排斥党建。目前，很多社会组织负责人受西方非营利理念影响较深，它往往强调非营利组织的“独立性”和“自主性”，党建工作被视为与非营利理念的内核不兼容。这在一定程度上弱化了社会组织从事党建的动力。在西方非营利理念带动下，一些由民间发起成立的社会组织，往往拥有各自相对固化的经济、文化、社会定位，并且各不相同。如果社会组织负责人党性觉悟不高，即便组织定位与党的理念和党的工作相对较近，社会组织也很难把思想和行动统一到党委、政府中心工作上来。

一些社会服务型社会组织，虽然公益性质比较明显，但组织负责人西化意识很强，党性意识较弱。在这类组织中，负责人往往具有鲜明的社会工作背景，这类组织负责人对社会组织性质、职能、工作方式的理解普遍较为西化。虽然党建和“非营利”、公益内核一致，但这类社会组织往往不愿把党建视作组织建设的“催化剂”。一些民办非企业单位，例如民办医院、民办学校，只是依托社会组织的外壳实现其营利目的。这种情况在民办非企业单位身上出现较多。民办非企业单位有一大部分都是以医院或者学校的形式存在，这类组织既可以注册成为企业，也可以注册成为社会组织。选择披上社会组织的外衣，往往是为了获取税收优惠或其它收益，但其核心定位却是获得利润。这类社会组织往往把党建视作“消费行为”。一些社会团体，例如行业协会商会，服务行业的宗旨比较明确，经济属性过于强烈。特别是在行业协会商会与政府脱钩的大背景下，许多行业协会商会去行政化后往往面临转型的问题。转型，意味着社会组织需要更充分的市场导向，服务好会员企业，谋划组织本身的发展。党建工作如果无法直接为组织带来效益的话，其重要性就得让位于组织本身的职能定位。这类社会组织往往把党建视作组织建设的“附加产品”。

(三)党建带动不足

社会党建模式中的党建带动效应还不是很强，影响社会组织从事党建的积极性。从理想状态来看，党建与社会组织本身的发展不仅不矛盾，反而是融为一体的。多地在实际工作中提出“党建+”的工作思路，“党建+”的内核就是通过党建工作推动社会组织本身的发展，进而实现其经济功能、文化功能、社会功能、生态文明功能。说到底，党建就是生产力。也有相当一部分社会组织怀着相同的愿望从事党建的。然而，在实际进程中，党建和发展脱离现象时有发生。党建无法催生经济生产、文化生产、社会生产、生态生产。一些社会组织怀揣美好愿望从事党建，却没有从党建工作中感受到组织发展，党建红利不明显。这使得一部分社会组织对涉足党建较为犹豫，削弱了一部分已经开展党建工作的社会组织的持续热度。

(四)工作机制不顺

社会党建模式中的工作机制还未完全理顺，不利于保护和激发社会组织的党建动力。一个合理的工作机制既可以起到精心维护社会组织现有党建动力作用，也可以发挥激发社会组织潜在党建动力的效应。在推进“双覆盖”的过程中，工作机制作为新生问题应运而生。当前，各级、各地党委组织部门的工作焦点仍旧是“双覆盖”，特别是组织覆盖，对社会组织党建工作机制存在的问题虽已开始有所认识，但尚未聚焦。这在一定程度上弱化了社会组织从事党建的动力。

财务机制不顺畅，减弱部分社会组织从事党建的积极性。《意见》第22条要求，有条件的地方，可采取多种方式给予必要的经费支持。当前，多地、多级党委组织部门对所辖党组织在党费全额返还之外，针对党委、党总支、党支部分别予以不同数额的年度经费支持。由于《意见》就此提出的是弹性要求，因此即便在一些经济发达地区，也有部分党委组织部门没有给予社会组织普惠性的年度经费支持。有些地区虽然确实有年度经费支持，但经费使用方法较为复杂，要求社会组织按照机关单位的经费报销方式予以开支，这使社会组织在一定程度上感到束缚。社会组织从事党建工作往往对资金支持具有迫切需求，财务机制不顺畅大大降低社会组织积极性。

党委组织部门管理培育重心不均衡，减弱部分社会组织党建的积极性。如果把中办印发《意见》作为社会组织党建工作新起点的话，目前各级、各地党委组织部门对社会组织党建的推动仍旧处于“种栽盆景”阶段，下一步才是“培育风景”。从推动实际工作的角度，这一思路是可行、有效的。因此在一些地区，出现一些社会组织标杆，如社会组织党建示范点或者“双管”社会组织。这类“盆景”组织占所有社会组织比重不大，但享有党委组织部门的重点扶持政策，如单列党员发展指标、党组织负责人培训计划、党委会列席资格等。但对于其它一些“风景”社会组织而言，同样渴求获得党委组织部门的关心。管理培育重心不均衡，在一定程度上不利于从面上激发社会组织从事党建的整体积极性。

组织固定成员规模不大，致使在册党员数量不足，减弱社会组织党建的积极性。这种情况多出现于各类协会，如学术型社会团体、行业协会等。这类组织虽然运转正常，会员众多，日常工作开展良好，但是其个人会员的正式人事关系往往隶属于其他机构，党组织关系也就自然而然隶属于原单位。相应地，社会组织的固定人员规模极小，在册党员往往没有。这类组织即便想发展党员，也缺乏发展对象，即便想开展党组织活动，也很难调动流动党员。这一状况减弱了社会组织从事党建的积极性。

四、“思想、机制、行动”：提升社会组织从事党建动力的思路

确保充足且合理的党建动力，是社会党建遇到的时代性问题。解决不好这个问题，难以提升社会党建的水平。前提要从思想上帮助社会组织确立党建工作的合法性，关键要从机制上提升社会组织从事党建的积极性，根本要从党委组织部门的角色转型入手通过实际行动让社会组织感受到党建带来的效益，进而提升党建动力，实现党建引领的目标。

(一)强化“中国特色社会组织”理念，明确社会组织党建合法性

激发社会组织从事党建的动力，前提是要从思想上确立“中国特色社会组织”的理念，不过分强调“独立性”和“自主性”，进而树立社会组织从事党建的合法性。2016年中办、国办印发《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》，要求建立中国特色社会组织体制。所谓“中国特色”，根本特征和本质要求就是要坚持中国共产党的领导。

近些年来，社会组织领域吸收了很多美国关于非营利组织的理论和经验。这些对发展中国社会组织大有裨益。然而长期以来，有相当一部分社会组织从业者在学习美国非营利组织理论和经验的过程中，逐渐被西化理念同化，认为美国非营利组织运行模式也是我国社会组织运行的唯一模式。确立“中国特色”的理念，要特别注意深入剖析西方非营利组织理念中关于“独立性”和“自主性”的相关背景。他们的“独立性”和“自主性”，并非完全脱离国情，相反却处处反映、传递特定利益集团诉求。中国社会组织在强调“独立性”和“自主性”的过程中，要反对把其抽象化的倾向，也就是摒弃剥离国情的“独立性”和“自主性”。绝不能把其抽象化进而解构党建的合法性。要站在“中国特色社会组织”的高度去认识党对社会组织的领导权。

坚持党对社会组织事业的领导，就是坚持与发展社会组织领域的中国话语权。建立中国话语权，并非是要彻底否定社会组织“独立性”和“自主性”等经验，而是要在党的领导下去探索符合中国实际的“独立性”和“自主性”。对于社会组织而言，积极从事党建工作，必然要求在思想上树立起中国意识。树立中国意识的前提条件是客观认识西化思想，绝不能把美国非营利组织的理论和实践想当然地视作中国社会组织的应然模式，从而拒斥中国共产党的领导。中国在全球格局中日益成为具有重要影响力的大国，相应地，我们也要在社会组织领域树立起建立中国话语权的意识。而党的领导，是社会组织事业中“中国特色”话语权里的根本特征。

(二)加强党建工作机制建设，提升社会组织党建积极性

激发社会组织从事党建的动力，关键要靠工作机制加强保障。自中办印发《意见》，社会组织党建在全国范围内进入全面开展阶段。《意见》较为具体地就工作机制做出了相关规定或者给出原则性意见，各地随后也相应出台了实施意见。但在实施过程中，仍有一些涉及社会组织从事党建工作积极性的机制问题有待优化。

加强激励机制建设。虽然《意见》就经费保障、党员发展指标、推荐优秀党组织书记作为“两代表一委员”方面有指导意见，但还是留下具体实施的空间。重点要加强激励措施的普惠性。不能让激励机制仅面向“盆景”，而是要面向“风景”。让更多的社会组织看的到、够得着，从中感受到党建工作的动力。这就要求各级、各地在实施过程中，在一定地域范围内统一激励方案，避免形成区域差异，弱化激励效果。例如，在地级市内统一社会组织党建年度补贴标准和经费使用办法。要进一步制定明确的激励方案，缩小社会组织间的政治待遇差异。例如，党员发展指标的分配，要尽可能缩小标杆党组织和普通党组织间的差距，用明确的预先方案实施分配，让普通党组织通过一定的努力可以获得指标。

加强联动机制建设。党委组织部门要加强非公党建和社会组织党建的联动机制建设。两者都属于社会党建的范畴。相较社会组织，非公企业从事党建拥有一些优势。例如，非公企业硬件条件相对有保障，可以为党建工作提供物质支撑；非公企业党员人数相对较多、党组织建设相对较为健全，等。党建工作机构应当在充分调研社会组织和非公企业双方需求的基础上，桥接具有相应需求的组织，联动开展党组织建设。例如，基于双方各自组织职能，共同开展党员固定日活动，实现两类组织的资源对接。党建工作机构也可以充分利用非公企业的硬件条件，推动非公企业和社会组织共同开展党建活动。例如，一些非公企业文体设备较为齐全，鼓励其对社会组织开放，增强社会组织的党建积极性。

创新流动党员覆盖机制。社会党建模式下，流动党员是社会组织党建工作非常重要的对象，其数量甚至远远多于在册党员。应当充分宣传针对流动党员的党建工作之于社会组织党建工作的重要性。党委组织部门要摸清社会组织中流动党员的底数，引入流动党员的统计指标。党建工作机构要创造条件，鼓励各类社会组织结合自身特点创新创建面向流动党员的党员活动方案和活动机制。

(三)转变党委组织部门角色，巩固社会组织党建积极性

激发社会组织从事党建的动力，根本上要求党委组织部门主动转变角色，从社会组织的发展入手，植入党建工作，做到党建推动发展，发展巩固党建。社会党建模式下，党委组织部门除了发挥领导、组织作用，还应发挥中介协调作用，实现“切实服务”。党委组织部门要充分利用其组织优势，协调推动其它党委、政府部门、企业、其它社会主体助力社会组织发展。中介协调的主旨在于把民政、街道、企业、社会等各方资源引入社会组织，帮助社会组织发展壮大，真正做到党建强、发展强。它的精髓在于，党建工作要使社会组织切实感受到积极从事党建工作对组织发展带来的显著效应，进而主动从事党建工作。社会组织发展是党委组织部门单纯通过行政手段无法实现的，要通过民政等其他部门的合力才有可能。在我国的行政架构中，党委组织部门地位特殊。在其它党委、政府部门中，党委组织部门往往能施加较大影响力。这就为党委组织部门开展党建工作提供了条件。

[1]谢玉峰. 加强社会组织党建工作推动社会组织健康发展[J]. 中国社会组织，2016，(24).

[2]唐文玉. 从单位制党建到区域化党建——区域化党建的生成逻辑与理论内涵[J]. 浙江社会科学，2014，(4).

本文系2016年中共浙江省委党校青年教师学术促进会课题“建立与市场经济相适应的社会组织体制研究”(QCH201601)的部分成果。

2017-10-11

葛亮(1984-)，男，浙江杭州人，中共浙江省委党校讲师、博士，研究方向：社会组织、社会建设。

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1672-1071(2017)06-0028-06

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