社保信息化发展纵横谈

■文／鲍淡如

社保信息化发展纵横谈

■文／鲍淡如

社保的信息化伴随着社保事业的发展而发展。信息化建设支撑了社保事业发展，在社保事业发展过程中也获得了发展的动力。

从社保系统内部看成效和不足

社保信息化发展的主要成效。一是涵盖各类社保经办业务的部、省、市三级网络以及街道乡镇信息网络框架基本形成，确立了社保信息系统省级物理集中、全国逻辑集中的目标。二是新出台的社保制度实现了信息系统建设与政策实施同步。比如城乡居民养老保险统一应用“金保工程”系统软件，实现了省市县100%的覆盖；机关事业单位养老保险改革启动之初，人社部就发布信息系统建设指导意见和参考技术方案。三是实施全民参保登记计划，建设全民参保登记省级集中的信息系统，建立信息共享和业务协同机制。加快社会保障卡发放进度，全国已有8.84亿人领取了社会保障卡，普及率达64.6%。社会保障卡102项应用目录平均开通率达52%。四是适应互联网发展趋势，开展了两批电子社保示范城市建设，优先解决网上办事、个人权益记录查询、跨地区医保结算服务。一些社保经办机构创新自助终端服务，引入短信、微信平台和手机应用工具（APP），将自助服务业务扩展到各类社保权益查询打印。2016年人社部提出“互联网+社保”2020行动计划，包括基础能力提升行动、管理服务创新行动和社会协作发展行动等三项行动计划和48个行动主题。

社保信息化发展面临的主要问题。

一是社保经办机构层次过多，管理体制不一，纵向信息集中难度极大。目前全国社保经办机构数量达7915个，分为部、省、地（市）、县（市）4级。机构多的原因一是按险种分设，二是统筹层次低。在社保发展之初这种状况是难免的，但目前已严重制约社保信息化建设。二是社保经办机构大多为属地管理，经费包括信息系统建设都由地方负责。“金保工程”虽然对规范信息系统建设起到了积极作用，但并未彻底改变信息系统不统一的局面。有些地区的信息化建设步伐很快，甚至比“金保工程”采用的系统还先进，大部分地区信息系统则很落后。而对这些信息系统统一的成本很高，难度很大。三是社保经办机构承担的业务种类较多，职工五大保险、居民两大保险，加上机关事业单位养老保险。各项保险开始是分机构承担的，信息系统也是分别开发建设的。一些地区近年加大了机构整合力度，实行了五险合一管理，但内部对不同险种仍然是分部门管理的，内部数据库里也有很多信息来源于不同部门，且未做过很好的比对和清理，以至于数据库信息质量存疑，影响到对数据的分析应用。

社保信息化中存在的纵向和横向问题归根结底是因为相当多的机构只是做了信息化服务于社保业务的工作，而没有进而做信息化改造社保业务的工作。一些机构虽然也运用了互联网技术，但只是“社保+互联网”，而不是“互联网+社保”。“互联网+”的含义决不是仅仅将互联网技术应用起来就可以实现的。而是要用互联网的思维、理念来改造社保业务工作乃至改造组织体系。比如互联网的理念是“用户为王”，是一切从用户的需求出发而不是从自我方便的角度出发；是信息共享而不是信息独占；是扁平化的点对点响应而不是科层式的滞后反应。经办机构柜面服务实行综合柜员制已提出多年，但大多数机构并没有做到。经办机构的困惑在于，没有人样样都懂以至可以在柜面解决一切问题。上海社保从流程和组织机制上解决了这个问题，专门设置受理科室负责柜面的全部受理事务，简易业务当场办结，复杂业务受理后流转到审核科室，审核结果流转回柜面予以回复。信息系统按流程提供支持，受理、审核的科室在系统中共享信息。于是下沉服务、网上办事的流程与柜面服务逻辑一致，工作也就开展起来了。目前网上社保经办占到全部业务量的50%，涉及个人自办的业务16类35项全面下沉街道乡镇办理，2015年街道乡镇承接了此类业务的74.7%。

从政务服务看优势和劣势

习近平同志几年前在兰考考察时说，“作风建设和全面深化改革息息相关。许多问题，看起来是风气问题，往深处剖析又往往是体制机制问题。比如，解决联系服务群众‘最后一公里’的问题，就有大量体制机制创新工作要做。从县到乡镇、街道，再到农村和社区，如何构建服务管理体系，如何整合人财物资源，如何有效采用信息化技术，如何保障公平公正公开，如何提高管理效率和服务质量，都需要从体制机制上研究。要鼓励基层大胆探索实践，努力取得有利于从根本上解决问题、形成长效化体制机制的创新成果。”之后，国务院提出了“互联网+政务服务”的要求。

2016年4月，国务院办公厅转发国家发改委、人社部等十几个部委《推进“互联网+政务服务”开展信息惠民试点实施方案》，总结了各地的探索实践，提出了“一号”申请，简化优化群众办事流程；“一窗”受理，改革创新政务服务模式；“一网”通办，畅通政务服务方式渠道的具体要求。9月，国务院又发出《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》，对加快推进“互联网+政务服务”工作作出总体部署，目标是“2020年底前，实现互联网与政务服务深度融合，建成覆盖全国的整体联动、部门协同、省级统筹、一网办理的‘互联网+政务服务’体系，大幅提升政务服务智慧化水平，让政府服务更聪明，让企业和群众办事更方便、更快捷、更有效率”，逐步形成全国一体化服务体系。

“互联网+政务服务”，是新时期运用互联网理念和现代信息技术推进政府行政管理体制改革的崭新实践。这项改革是政府的自我改革，牵动体制机制和方方面面的利益。社保部门是政府重要的民生部门。在这场改革中社保部门信息化建设有什么优势和劣势呢？

在“互联网+政务服务”中社保信息化建设的优势。一是“互联网+政务服务”是从方便百姓办事（用户导向）为出发点的。社保信息化建设的出发点和着眼点都是百姓办事，社保有覆盖广大职工和城乡居民的办事网络。统计数据显示，自然人到政府办事近一半是社保事务，社保事务与所有法人单位都有关系，因而社保信息化是“互联网+政务服务”的主力军。二是“互联网+政务服务”要打通各自为政的信息孤岛，要推动信息共享。社保有多年积累起来的海量信息，有对税务、工商、公安、民政以及经济社会管理信息的共享需求，是实现信息共享的重要阵地。三是社保有与身份证关联的社保卡，发行量已近9亿张，具有六大功能102项应用；社保基本建成了从省到村的5级服务平台，在网上办事方面也有积极的探索，具备了向“互联网+”转型的较好基础。

社保信息化在“互联网+政务服务”中的劣势。一是层级低的机构信息化权限低、基础差。“权限低”表现为县（区）机构因为缺乏资金，一般不拥有独立的数据库，即使有也不完整，“基础差”表现为硬件设施相对落后，信息管理人才缺乏。二是“互联网+政务服务”活动涉及社保行政部门、社保经办机构和社保信息化管理部门，协调工作具有一定的复杂性。三是社保管理强调统一制度、统一政策，因此社保机构带有较强的条线色彩。在实行垂直管理体制的省份，地方机构往往不拥有完整的独立管理权限。在实行属地管理体制的省份，集中式管理的思路和目标与《社会保险法》明确的养老保险逐步实行全国统筹、其他保险逐步实行省级统筹的目标一致，但在融入地方各级“互联网+政务服务”的过程中会遇到许多实际问题。

在“互联网+政务服务”的探索过程中也有处理得比较好的实践。2014年广东省佛山市禅城区启动“互联网+政务服务”改革，市社保局支持区社保局按照区里的统一要求参加这一改革探索，采取了“一门式”服务的做法。即对区内各系统不作改动，不影响各个系统原有的运行，也不要求各系统将数据库中的信息导入区的统一数据库，而是对进入服务大厅（包括实体和虚拟的大厅）的部门业务流程进行标准化梳理，由一个前置的受理平台系统与各部门的系统对接。改革后，区级部门共向镇街和村居委会下沉300余项事项，其中一半是社保事项，而社保事项中又有44项为即办件。系统实施至今社保办了几十万笔业务，实现零差错零投诉。这一做法已被复制到长春市二道区、株洲市荷塘区、武汉市武昌区和江门市蓬江区。老百姓办事更便捷，社保局节省了窗口办事力量，精力可以更多地投放到管理监督中去。

低层级的社保经办机构通过“互联网+政务服务”的改革实践解决了多年困扰信息化建设的难题。从难度大、信息化薄弱的基层起步实现突破，给人很多启示：从老百姓需求出发才有改革动力；用前置系统的方法，不动各部门“奶酪”，容易获得部门支持，减少推进阻力；在受理平台中实现数据共享、部门协同，成本低见效快；兼顾部门和地方积极性，以条为主的集中数据库和以块为主的综合数据库各有所长不可偏废。

从社会信息化发展看压力和动力

我国已经进入互联网、移动互联网、物联网、大数据、智能化等信息技术高速发展时期，社会信息化进入了新阶段，这是我国社保信息化发展的一个大背景。社会信息化的“纵”指的是信息化发展趋势，“横”指的是同阶段各行业信息化发展的水平，二者共同构成了社保信息化发展的压力和动力。

社保信息化在社会信息化发展中的压力。一是服务对象和服务模式的变化。在社保服务人群中领取职工养老保险待遇的有0.85亿人，占参保人数的25%；领取城乡居民养老保险待遇有1.48亿人，占参保人数的29.3%；大量人群低于60岁。目前，我国手机用户已超10亿，使用手机上网的人群在网民中的占比超过90%，手机已成为几乎无所不能的智能终端。随着时间推移，社保的服务对象越来越年轻化，服务对象已经习惯用手机办事。而社保主体办事方式仍然是柜面服务，还时不时要排队等候。在电子社保发展过程中虽然已有一批APP，但功能较弱，基本以查询为主，很少有办事功能，更不用说支付功能。二是大数据的应用尚待开发。社保引以为豪的一件事是有海量储存、动态更新的关乎百姓收入、就业、医疗、居住地状况等大数据。有大数据固然好，但如果没有分析，数据的价值就没法体现。金融运用大数据形成了金融产品使用者的信用评价，阿里巴巴运用淘宝等平台数据形成了芝麻分数这样一种信用评价，显然社保的大数据应用落后了。大数据的价值不在数据本身，拥有巨量数据的机构不能让数据释放内在价值，这对机构来讲压力是巨大的。三是相比日益增多的新技术、新应用，社保信息化还存在着专门人才匮乏、认识保守的问题。比如开放数据应用问题，社保人往往认为微观数据涉及个人隐私、宏观数据涉及信息安全，社保数据难以开放。其实隐私数据可以用脱敏技术处理，区块链技术也提供了更可靠的数据安全保护。如果不努力学习、积极探索，被信息时代淘汰是很现实的风险。

社保信息化在社会信息化发展中的动力。长期困扰社保经办一大问题是任何人都无法说清一个参保人今后将可以领取多少养老金。因为养老保险待遇是由一套公式确定的，公式里还有本人缴费状况和参保地社会平均工资、领取地社会平均工资等参数。因此在信息系统不发达的时候，确立了一个人在办退休手续时才予以计算的做法。随着信息系统的进步，养老待遇已经由计算机自动计算生成了。用算法计算是信息系统的强项。就像余额宝把传统金融机构用收益率表示的收益细化成直观的具体金额，精确到分。假如开发一套随时都可以计算养老待遇的系统，群众的可获得感将大大增强，社保制度的吸引力将难以想象地提高。二是云储存、云计算以及区块链技术将为社保信息化升级提供强大支撑。这些新技术的运用将极大改变社保信息系统的架构。信息集中的趋势加深，信息共享的空间扩大，将扎实推动各险种统筹层次的提高；也将推动异地就医、社保关系转移衔接等政策的更好落地。在一个集中度高、反应灵敏的信息系统支撑下，分散的、灵活的、满足各种动态需求的应用才能顺利实现。三是进入互联网、移动互联网、物联网以及智能化的时代，或者说进入知识经济时代，传统的工业文明带来的劳动关系经受强大的挑战，建立在劳动关系基础上的社会保险制度也面临着前所未有的挑战。标准化的、大规模的生产制造将逐步被柔性化、定制化的生产制造替代。越来越多的自主从业创业，将促进社保制度的创新和改革。社保经办机构将面临更多个性化的需求。社保信息化也将跟随社会信息化的步伐，为制度和经办的创新改革提供支持，甚至以社保信息化的创新来推动社保制度和经办的创新。■

作者单位：上海市人社局