推进警务供给侧改革的实践与思考——以嘉兴公安机关为例

□金 志

（嘉兴市公安局，浙江 嘉兴 314000）

推进警务供给侧改革的实践与思考
——以嘉兴公安机关为例

□金 志

（嘉兴市公安局，浙江 嘉兴 314000）

为适应社会治理体系的变革和群众治安需求的变化，嘉兴市公安局审时度势，在警力资源增长严格受限的条件下，坚持体制机制“两条腿”走路，创新实施警务供给侧改革，坚持内涵式发展道路，找准信息化发展方向，科学配置警务资源，梳理再造警务流程，优化行政管理服务，规范执法权力运行，不断提高公安机关战斗力水平和组织绩效。嘉兴公安机关警务供给侧改革的启示是，改革要树立“以人民为中心”理念；要传承和发扬“红船精神”；要符合现代警务发展潮流；要勇于担当，敢于动真碰硬。

警务供给侧改革；公安工作；社会治理；嘉兴市公安局

习近平总书记指出，推进供给侧结构性改革是经济社会发展的新动能。公安工作同样也存在供给结构的问题。面对新形势新任务，公安机关必须要在新的历史起点上全面深化改革，注入公安工作发展的新动能。作为党的诞生地公安机关，嘉兴公安传承“红船精神”，勇立潮头，契合本地实际、自身发展和实战需要，大力推进以效能为核心的警务供给侧改革，推动公安改革“下深水、破顽疾”，通过近三年的实践，打造了社会治理能力现代化的嘉兴样本，有效助推公安改革向纵深发展。

一、警务供给侧改革的实践

面对社会治理体系的变革和群众对治安需求的变化，在警力资源增长严格受限的条件下，嘉兴公安审时度势，坚持体制机制“两条腿”走路，创新实施警务供给侧改革，坚持内涵式发展道路，找准信息化发展方向，科学配置警务资源，梳理再造警务流程，优化行政管理服务，规范执法权力运行，不断提高公安机关战斗力水平和组织绩效。

（一）敢为人先，以县推市稳步实施大警种制改革，打造机构改革样本。嘉兴市公安局党委选择南湖分局作为全市大部门大警种制改革试点，明确职级不变、职数不减、待遇不降“三不原则”，确立“警力向下”和“战斗力向上”的总体导向，采取“小步快走”的方式积极稳妥地推进大部门大警种制改革。

一是精心设计，搭好总体框架。围绕“职能、机构、警力”这一大部门大警种制改革三大核心要素，将整合重组作为改革的关键来抓。按警种厘清职能，将县级公安机关所有职能梳理为决策、指令、执行、监督、保障等模块，最大限度明确一项职能由一个警种部门承担；按警种设置部门，摒弃以往按职能设置部门导致机构林立的做法，将原有32个内设机构整合为4个综合部门、4个执法勤务部门；确立机关警种“专科医生”和基层所队“全科医生”的警力配置导向，把广大民警配置到最合适岗位，做到人尽其用、人尽其才。

二是分步推进，实现全面突破。以执法执纪监督中心为突破口，先易后难，先改先试，试运行成功后再推进下一个，直至全部完成机构改革。同步实施机关“瘦身计划”，将综合性、保障性、支援性岗位上的民警置换为文职，成立单纯由文职组成的内设机构，即公共关系办公室和信息通信科，由业务能力较强的文职人员担任部门负责人，享受中层待遇。通过努力，南湖分局分批累计下沉机关警力97人，占机关原警力的45%。再造警务流程，编撰《警务通则》，梳理完善配套的警务机制、管理制度、工作标准等，分12大类对240余项具体工作逐一设定流程图、明确标准要求，让警务流程有章可依、运作规范，实现制度化管理。充分授权放权，由局领导兼任大部门、大警种负责人，从分管变成直管，对内部警力、资源手段、绩效考评等拥有自主权，实现了指挥调度扁平化、资源效益最大化。

三是一改到底，直插基层一线。在横向实施改革的过程中，把纵向推动改革向基层延伸落地作为保持改革生命力的关键一步，跳出以往简单增加人财物为派出所减负松绑的误区，推动派出所实现角色转变。明确派出所区域社会治安“控制者”的定位和基础管控、巡逻防控、服务群众和治安整治等四大主要职责。对派出所绩效实行社会治安和民意调查的整体评估，不再刚性下达打处任务，推动派出所回归主业。配套改革刑事打击机制，设立片区刑侦队，作为继派出所之后又一类派出机构和综合性执法队，建立“刑事犯罪侦查中心——片区刑侦队——派出所执法办案队”三级刑事打击架构，派出所只负责本辖区内简单案件办理。

四是市县同步，不断优化完善。南湖分局的改革经验得到了公安部改革办、省公安厅的高度肯定。2016年7月，嘉兴市公安局在南湖召开现场会，推广南湖分局的经验；2016年12月，浙江省公安厅在浦江召开现场会，推广南湖分局的经验。市公安局印发《关于明确县级公安机关大部门大警种制改革有关事项的通知》，在市、县两级公安机关同步推进大部门大警种制改革。同时组织召开大部门大警种制改革研讨会，邀请知名专家学者进行研讨论证，进一步完善改革，并为全市公安改革出谋划策、奠定基础，达到以县推市、全盘推动的目的。特别是明确市局机关立足承上启下、实战与支撑并重的角色定位，在机构整合的同时更加注重强化专业警种业务建设，发挥更大的支撑作用；县一级则淡化专业警种建制意识，在整合专业警种职能中做好专业警种的事，做到专业警种一警多能，全力打造大部门大警种制改革的“嘉兴模式”。

（二）抢抓机遇，以大数据为核心推进新型智慧警务建设，引领公安发展方向。充分挖掘移动互联网、云计算、大数据、物联网等新技术对于解放警力、提高警务效能的潜在价值，牢牢把握嘉兴乌镇作为世界互联网大会永久举办地的重大机遇，积极融入省公安厅“云上公安、智能防控”第一战略，推动信息化与公安业务工作深度融合，推动嘉兴公安工作驶上“智慧警务”快车道。

在市局层面成立科技信息化委员会，统筹负责全市公安信息化建设，重点打造“三张网、一个池、六大平台”的立体化科技信息化应用建设，确保一张蓝图绘到底。加快“雪亮工程”建设，增加全市公安视频监控总量，接入社会面视频监控，提高高清监控的比例，增设具有智能识别车牌功能的卡口；构建全市主要道路、重点场所等的物联网感知终端，采集各类轨迹数据，实现防控由“接触式”向“非接触式”转变；攻克技术难关，积极推进无线通信系统转型升级。整合各类社会信息资源形成“大数据池”。立足一线警务实践需求，开发智慧警务云平台等“六大平台”，直接服务侦查破案一线。

县局层面基于现有数据支撑，通过提升计算能力，自主研发适合本地需求的实战化工具。如桐乡市公安局自主研发了“警务魔方”系统平台，加载人脸识别、车脸识别等工具模型，拥有云查询、云采集、云淘宝、云管控、云作战等实战单元，工作经验在中央政法工作会议上作书面交流；海宁市公安局打造“沃警务·防控云”平台，实现各行业、各领域物联网管控和安全防范建设；嘉善县公安局开展“智安小区”建设，依托高清监控、小区出入口人车抓拍识别、电动车防盗感应等物联网技术，解决了长期困扰基层的关键基础数据采集不全的难题。

（三）落实责任，以反恐标准推动基层基础建设，构筑社会治理共同体。借鉴水利堤坝工程以防“百年一遇”洪水为建设标准的做法，将基层基础建设视为社会治理的“堤坝”，以反恐标准作为修建“堤坝”的标准，更加注重源头防控，并在党委政府层面，以社会治理的角度抓好标准的落实。

一是构建完善标准体系。提请嘉兴市委市政府出台《关于进一步深化社会治安防控体系建设的意见》《全市社会治安防控体系建设标准》等文件，打造党委政府主导“七张网”建设格局，理顺社会基层基础工作的有关管理体制机制，明确落实部门职责任务，推动各行业单位齐抓共管，打造社会治理共同体。推动市反恐怖主义领导小组建设，由市公安局牵头实体化、规范化运作市反恐办，把反恐要求延伸到各行各业的基础性工作当中。厘清职责边界，按照“权责一致”和“谁落实谁负责”的原则，全面梳理各行业法定职权，逐项逐条细化分解，建立权责清单，制定规范化、标准化的“操作指南”。

二是严格落实督导问效。抓住我国《反恐怖主义法》实施契机，构建完善督查、整改、究责三位一体的长效工作机制。由市领导带班开展“五个一”暗访督查，常态化开展对抗式、抄底式暗访督查，全面推动行业单位主体责任落地。针对寄递渠道安全管理和旅馆业管理等顽疾，自主研发新型“巴枪”，实现寄递业实名制认证，创新推出出租房屋“旅馆式”管理，同步严格开展责任倒查追究，严防失管漏管现象。针对检查发现的突出问题隐患，及时下发《隐患整改通知书》，逐级承责督改。坚持刚性问责，对屡次检查发现问题的主管单位，充分发挥纪委、监察、检察等部门的职能优势，对其班子进行集体约谈和问责性调研，查摆剖析问题并责成整改到位。

三是夯实治安源头管控。连续出台《加强和改进派出所建设》《关于进一步加强社区警务建设八项措施》等十三个指导性文件，为公安机关基层基础和治安防控工作奠定基础。推进扁平化的快速反应机制建设，建成一体化指挥平台，在全省首创“统一接警、一级指令、分类指挥”的接警指挥新模式。组建防暴处突“红鹰突击队”，最大限度屯警街面、动中备勤，在构建快速处置圈。加强社区民警专职化建设，以“老少配”“师徒配”“男女配”等形式，配强配足社区民警队伍。创新群众工作模式，建立微信警务室，做大“警务微信群”、推广警务公众号，不断拓展服务群众、安防宣传、收集情报的渠道。坚持专群结合，大力推广“乌镇管家”“南湖义警”“红袖章”“红马甲”等群防群治经验，扩大市、县两级平安志愿者队伍。制定出台《群众参与社会治安防控奖励办法》，最高可奖励50万元，建立手机群众举报平台，构建起多元参与、警民共治的格局。

（四）简政放权，以“最多跑一次”改革深化“放管服”改革，提升群众获得感。立足服务经济社会发展、服务广大人民群众职责，以改革创新为驱动，坚持“传统+科技”，着力解决与群众和企业生产生活关系最密切的“关键小事”，创新实施“最多跑一次”改革，不断推出更多便民惠民服务，着力解决服务群众“最后一公里”。全市共梳理市、县两级行政办理事项120项，新细化85项举措，实现零次及一次跑项目111个，占比92.5%。

一是构建网上直办平台，打通“零跑腿”通道。做强网上办事大厅、嘉兴公安APP等“互联网+”平台，推广“在线咨询、网上申请、快递送达”的办事模式。目前群众“跑零次”的项目已达9项。联合腾讯公司研发“窗口实时人脸识别系统”，未携带身份证件的办证人员通过人脸比对即可办理证件；对不缺少关键材料的群众实行“容缺受理”，真正让群众少跑腿、不跑腿。推行线上支付，开通支付宝城市服务违法处理缴款平台，实现群众足不出户处理非现场交通违法行为，已办理交通违法罚款网上支付54.3万笔、占非现场处罚总量的52.11%。

二是构建一窗通办服务平台，打通“只跑一次”通道。推进“一窗受理、集成服务”改革。对全市所有服务窗口的功能布局、办事流程进行了整合，投入资金对74个派出所户籍窗口、6个车管所的硬件服务设施进行改造，举办窗口业务集训，确保“一窗受理”规范运作。对窗口工作流程“打包”“压缩”、申请材料“裁员”“减负”，做到“集成服务”。如出入境管理部门将群众出国（境）办证环节减少3个，办证时限缩减5个工作日，办证效率提升近40%。

三是构建线下全域服务平台，打通“就近办理”通道。树立“全域服务”观念，按照“多点布局、就近服务”原则，拓展窗口服务网点，让群众在家门口就享受到便捷的公安行政管理服务。大力推进简政放权、市县同权工作，率先完成出入境审批一体化改革，向县级公安机关全面下放证件受理审批权限，成为全国首个真正实现市县同权的城市。交警、出入境部门在全省率先完成“1+5”车管、“1+7”出入境服务主架构布建，并积极推动服务网点向基层派出所、交警中队拓展延伸。治安部门推行把居住证申领、居住房屋出租登记、购房入户受理、流动人口居住登记管理下放到警务室，方便群众就近查询户口登记信息。

（五）“软硬”并举，以机制倒逼权力规范运行，树立公安机关执法公信力。认真贯彻落实中办、国办《关于深化公安执法规范化建设的意见》，围绕建设法治公安目标，全面深化执法规范化建设，进一步提升执法水平和执法公信力。

一是坚持改革导向，完善执法制度体系。以“三个中心”（办案、物证、案管）建设为龙头，调拨预算经费，升级改造全市执法办案场所，构建案、人、物“三位一体”执法管理机制。公安部全国公安机关执法办案场所精细化设置示范点座谈会在嘉兴召开。改革受案立案制度，将信访职能调整至法制部门，构建市、县、派出所三级案管中心联动的受立案监督管理机制，有效解决有案不受、受案不核、立案不查等执法突出问题。在重点改革项目的引领带动下，全市各项执法制度不断突破和完善，嘉兴市公安局已连续三年在浙江省公安机关执法质量考评中名列第一。

二是坚持载体升级，推进执法办案体系。将执法办案体系由“又好又多”向“又好又多又快”转型升级，以领导带头办案、业务警种直接办案、民警主动办案为抓手，将工作积分与考核奖惩直接挂钩，每年根据积分情况评出全市十佳执法示范单位和十佳执法办案标兵，扭转“多干多错、少干少错、不干不错”的导向，引导实现民警“想办案”“多办案”“办好案”“能办案”的执法办案目标。主动适应“以审判为中心”的诉讼制度改革，推进轻微刑事案件快速办理，明确适用范围、快办流程和取证要求，全面推广行政案件快速办理机制，可在8小时内办结快办类行政案件，办理效率提高60%，有效缓解了案多人少的压力。

三是坚持实战实用，健全执法培训体系。始终坚持把加强执法主体能力建设作为执法规范化建设根本，一切从实战出发，不断提升执法主体能力素养。在全员观看全国公安机关规范执法视频演示片的基础上，对演示片尚未涉及的一线急需的现场执法难题进行梳理，分类组织制作15部规范执法视频演示片，细化执法标准和操作规程，为一线民警提供针对性、操作性、实用性强的执法指引。针对近年来侦查破案依赖技术手段而审讯攻坚能力削弱的现状，创新开展审讯指挥室建设，建立全市三级审讯梯队，实战遴选审讯指挥员，推行审讯指导制度，提升专案攻坚能力。

二、警务供给侧改革的成效

通过近三年的警务供给侧改革探索创新，嘉兴公安有了全新的面貌，实现了四个方面的可喜变化。嘉兴成为全省平安建设连续十二年“满堂红”并夺得“金鼎”的城市；市公安局在2016年全省地市级公安机关综合实绩评估中勇夺第一，连续多年在市委市政府“五型”机关工作目标考核中位列第一。

一是警务运行机制顺畅，攻坚克难能力凸显。在大警种框架下，指挥更加扁平、层级有效减少，如南湖分局内设机构由改革前的32个减少至8个，机关大队警力仅占全局警力的28.8%。大警种内部可自主统筹安排警力，多专业同时参战、同步上案，也可按需分梯次跟进、流水线作业，原先的强制合成、请求合成变成了现在的自然融合、主动融合，避免了以往随意从派出所抽调警力的问题，保证了基层勤务的延续性。通过打击与管理分离、监督与指导分离，从源头上解决了以往部分警种既当裁判员又当运动员的问题，真正把权力关进制度的笼子里，逐步实现“又好又多又快”执法办案的目标。2016年，面对G20杭州峰会和第三届世界互联网大会·乌镇峰会两场最高规格会议安保硬仗，嘉兴公安创新递进式环状安保圈、包干式块状安保防区、互动式全民安保网，将安保各环节措施做到极致，实现了“大事不出、小事也不出”目标。中共中央政治局常委、中央书记处书记刘云山，国务委员、公安部长郭声琨和时任浙江省委书记夏宝龙等领导均作出批示肯定。市公安局被公安部荣记集体一等功。

二是社会治安良性可控，打击质效显著提升。全市公安主要业务指标呈“一降两升两平稳”态势，在刑事警情持续下降的同时保持刑事打击的高效率。2016年，全市在接报刑事警情数下降的同时，破获刑事案件数、打击移诉人数同比上升，消防、火灾形势总体平稳，未发生影响社会稳定的重大案（事）件；“七类”恶性案件继续保持全破，其中命案连续九年全破；破获通讯网络诈骗案件是2015年的20倍，止损7000余万元，在发案占全省十分之一的情况下打击犯罪嫌疑人占全省近三成。群众安全感创近五年新高、同比增幅居全省第一。

三是创新驱动成果斐然，服务群众热情高效。发扬敢为人先的首创精神，出入境申请“三表合一”和办证系统自动审批、互联网交通安全综合服务管理平台、执法办案场所精细化设置等经验在全国推广；桐乡“智慧警务”在中央政法工作会议上作书面交流，海宁“智慧监所”项目获全国改革创新大赛金奖，寄递行业实名制改革、户籍窗口规范化建设、公安情报综合研判改革、受立案制度改革等一大批经验在全省推广，形成了“百花齐放、百舸争流”的生动局面。2016年，全国兄弟单位慕名来嘉学习考察达200余批次，创历史新高。以民意为导向简政放权，全市74个户籍窗口均可实现居民身份证异地挂失申报和丢失招领工作，驾驶人考试网上自主报考约考、114社会化移车、出入境办证网上全预约等举措赢得群众普遍点赞，更从侧面强化了民警对公安改革的认同感，在整合资源、广借民力中进一步推动了公安改革创新发展。

四是警营生态迅速改善，民警归属感不断增强。整个嘉兴公安团队精气神明显提振，为警务全面转型升级提供了强有力的思想保证和组织保障。坚持“以实绩论英雄”的选人用人机制，从局机关下沉到基层的民警不吃亏、有舞台，基层上来的民警有平台、有压力，“警力向下、警心向上”成为警营共识，干事创业、争先创优成为全警自觉。同时，新警衔津贴标准下发、法定工作日外加班补贴、基层所队“五小工程”、民警就医绿色通道等爱警惠警举措，从感情、政治、工作、生活、健康等各方面“拴心留人”。同时，在社会治安形势持续好转的前提下，通过科学用警，民警的工作压力也有效减轻，民警普遍直观地感受到改革带来的红利。2017年6月，市公安局政治部针对基层不同年龄、不同层级的民警进行调查，结果表明，公安改革得到了广大基层民警的普遍欢迎。

三、警务供给侧改革的启示

启示一：改革要树立“以人民为中心”理念。要实现警务转型升级，理念转变是前提。近年来，公安机关有过度依赖量化考核的现象。嘉兴公安把突破传统观念束缚作为改革的“先手棋”，确立了“实施警务供给侧改革”路径方法和“社会治理体系和能力现代化”总目标，强调一切以人民满意为标准，把民意当作公安改革和公安工作的“风向标”，引领全警在观念上首先来一个大的转变，力求通过解放思想来解放警力。实践中，我们创新建立民意调查中心和民意监测机制，推行“主动、半主动、被动”三种民意调查模式，及时解决群众反映强烈的各种社会治安突出问题，赢得了群众的充分认可。反过来，群众也在大型活动安保、社会面群防群治等活动中给予了公安机关最大限度的支持和理解。

启示二：改革要传承和发扬“红船精神”。习近平总书记称“红船精神”为中国革命精神之源，并把“红船精神”的内涵提炼为：开天辟地、敢为人先的首创精神，坚定理想、百折不挠的奋斗精神，立党为公、忠诚为民的奉献精神。作为南湖畔、红船旁的公安机关，敢为人先的首创精神深深融入嘉兴公安的血液，嘉兴公安的一系列改革，无一不是在“红船精神”的指引下实施。嘉兴公安提出的公安改革要“走在全省乃至全国前列”的口号，就是在“红船精神”引领下的高站位谋划。嘉兴公安敢为人先，在全国率先试点出入境市县同权、在全省率先探索大部门大警种制改革等实践，就是首创精神的真实写照。

启示三：改革要符合现代警务发展潮流。党的十八届三中全会明确将推进国家治理体系和治理能力现代化确立为全面深化改革的总目标，这也意味着社会治理体系和能力现代化已成为各级政府部门特别是广大公安机关面临的新的历史性课题。与此同时，经济社会快速发展，大数据、云计算、物联网等各种新兴技术层出不穷，公安机关可运用的技术手段也较以往发生了变化。鉴于历史使命和客观条件，嘉兴公安创造性地提出了警务改革要以效能为核心，要根据社会治理要求和环境变化，及时转变思路，大力开展警务供给侧改革，通过大部门大警种制改革、“智慧警务”建设和强化基层基础管控，加速“汗水警务”向“智慧警务”转变、粗放型警务向精细化警务转变，警务资源得到合理配置，队伍战斗力和工作效能不断提高。

启示四：改革要勇于担当，敢于动真碰硬。改革是破旧立新，难免会动一部分人的“奶酪”，特别是大部门大警种制改革等“深水区”改革，难免有压力、有阻力，能不能平稳顺利，关键看各级领导有没有敢破藩篱的担当精神。嘉兴公安各级领导干部特别是“一把手”扛起职责使命，以一级带着一级干、一级对一级负责的担当精神，迎难而上，敢于拔钉子、破难题。所有改革试点项目均实行领导领办制、进度通报制、评估验收制。通过领导带班的常态化明查暗访查漏洞、评实效、补短板，推动问题解决；组织开展“互看互学互比互促”活动，市、县两级公安机关领导实地观摩改革项目成果展示，用事实说话，推动局之间、警种之间比学赶超。

启示五：改革要有扎实的队伍支撑。实践告诉我们，民警认知、实践警务新理念的程度决定改革效果甚至决定改革成败。为此，嘉兴公安创新开展了“三大”活动（思想大解放、知识大学习、技能大提升），实现广大民警“要我改”到“我要改”的观念转变，为警务改革提供驱动力。大胆探索警衔晋升机制改革，开展全省执法勤务实战化训练试点工作，摄制规范执法视频演示片，与中国人民公安大学深入开展“校局合作”，培育“领军人才”，常态化开展“每周一学”集中学习活动和网上训练实战平台自主学习，定期开展全警比武练兵活动，多措并举狠抓民警的综合能力素质提升，确保各项改革措施能够真正落地见效，不断激发民警干事创业的激情，凝聚全警之力推动改革。

[1]徐加爱.争当高水平法治公安建设的“排头兵”[N].人民公安报，2016-04-17（3）.

[2]洪巨平.关于大部门大警种制改革的若干思考[J].浙江警察学院学报，2017（1）.

[3]李小园.法治中国视阈下的国家治理体系现代化[J].广西社会科学，2014（9）.

D631

A

1674-3040（2017）05-0100-05

2017-09-01

金志，中共浙江省嘉兴市委常委、市公安局局长。

潘晶安）