法治核心竞争力的构成要件和实践路径研究

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党的十一届三中全会提出“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的社会主义法制建设16字方针，随着时代的发展，老的“十六字方针”法制建设目标已经不能满足当前社会经济发展的需要，党的十八大报告中明确提出了“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”的新16字法治建设方针，进一步实现了法律文化向法治文化的转变，表明我国社会主义法治建设进入了新阶段。

国内外的经验表明，一个国家、一个地区、一个城市法治化程度的高低，直接影响核心竞争力的强弱，在经济发展进入新常态，市场经济日趋激烈的形势下，在江苏实行“法治江苏”并走在全国前列的背景下，宿迁必须要加强法治建设，必须聚焦法治核心竞争力。

江苏之所以要提出把“法治作为核心竞争力的重要标志”，其实是和当前的政治、经济、文化诸方面的目标紧密相关的。纵观我国的实际情况，从民主政治到市场经济，再到精神文明，都和现代法治息息相关。要实现政治上的高度民主、经济上的市场自由和市场开放，精神上的多元文明，就必须借助法治，使法律贯穿其中。因此我们把法治列为核心竞争力的重要标志，并通过研究法治核心竞争力的内涵构成和实现路径，来更好实现法治的目标，通过良好的法治来进一步促进政治、经济和文化诸方面的全面发展，从而有助于我们率先在全国实现全面小康社会。

一、法治核心竞争力的涵义

城市核心竞争力的概念是建立在竞争力理论基础上的。而法治核心竞争力的概念又是建立在城市核心竞争力基础之上，是城市核心竞争力的重要组成部分。城市核心竞争力理论上一般分为两大方面即基础竞争力和创建竞争力。法治属于创建竞争力的重要组成部分。

根据对法治核心竞争力的理解，我们认为法治核心竞争力的涵义应该包括以下几个方面：

1.法治核心竞争力的主体应该是城市或者一个区域，一个城市仿佛是一个“企业”，城市之间的竞争相当于企业之间在市场上的竞争，因而城市核心竞争力体现为一个“企业”拥有别人所没有的优势资源，在国内市场上较竞争对手获取更多“财富”的能力。

2.法治核心竞争力不是孤立存在的，而是受当地经济、社会、文化、制度、政策、法律等多方面因素影响的，其发展是一个渐进的过程。

3.法治核心竞争力本质上是城市发展在其所从属的区域内，进行资源优化配置所具有的独特能力，战略目标是促进城市法治的有效运行，实现“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”的法治目标。

4.法治核心竞争力属于城市核心竞争力中的创建性竞争力。基础性竞争力体现为城市的资源力和区位力等硬实力，而创建性竞争力则体现为城市的竞争优势，包括产业、文化、法治、管理、市场等软实力。

综上所述，我们可以将法治核心竞争力的涵义界定为一个城市在发展过程中所具有与其他竞争因素相互配合、相互相成的创建性竞争力，全社会因具有良好的法治素养而拥有的短时间内不易被其他城市或区域所超越的能力，具有科学立法、严格执法、公正司法、全民守法的良好局面，与区域内其他城市相比能吸引更多的人力、物力和辐射更大的市场空间，获得自身经济、法治、政治、文化、社会等持续稳定健康的发展，推动地区和人民群众创造更多社会财富的竞争力。

法治核心竞争力的特点可以归纳以下几个方面为:

1.独特性：其他城市没有或程度不及，在竞争中能获得较大的差别利益；

2.创新性：在城市发展过程中不断积累、沉淀而产生并转变成一种创新的机制，使领先优势能够继续保持；

3.综合性：整个社会系统综合作用的结果，同时又渗透到社会系统的各个方面；

4.市场性：能够极大地促进和满足经济、市场、人民生活等不断发展的新要求；

5.持续性：符合现代社会发展的基本趋势。

二、法治核心竞争力的构成要件

法治核心竞争力的构成要件主要包括五个方面：完备科学的法律规范体系、法治化的政府、司法机关公正司法、领导干部的法治思维、公民的法律意识和社会治理的规则意识。

1.完善的法律规范体系

完备的法律规范体系，是全面推进法治的必备要素。要实现法治，就要在中国共产党领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，逐步制定完备的各层级的法律规范体系，做到科学立法，实现有法可依。

2.法治化的政府

法治化的政府就是按照法治的原则运作的政府，政府的一切权力来源、政府的运行和政府的行为都受法律规范和制约。法治化的政府主要包括政府理念的法治化、政府结构的法治化和政府运行的法治化三个方面。政府理念的法治化主要包括政府要培育法治观念，摒弃人治思想、营造依法行政环境和加强法治观念教育三方面；政府结构的法治化具体包括政府职能法治化、政府机构法治化和政府职权法治化三个方面。政府运行的法治化主要包括完善行政立法法治化、强化行政执法法治化和推动行政监督法治化三个方面。

3.司法机关的公正司法

司法机关代表着公平正义，司法机关的不公正司法带来的危害比任何单位都严重。公正司法是现代社会政治民主、法治进步的重要标志，也是现代国家经济发展和社会稳定的重要保证。要实现法治核心竞争力处于优势地位，司法机关的公正司法必不可少，但是追求和维护司法公正，不可能也不应当仅仅是司法机关、法院和法官检察官们自己的事情，维护司法公正应当成为全社会共同的任务。它不仅需要司法机关自身的努力，更需要全社会的理解和支持；不仅需要培养并不断提高全社会的法治意识，更需要维护司法公正的现代司法理念。

4.领导干部的法治思维

十八大报告提出“要提高领导干部运用法治思维和法治方式解决问题的能力”，领导干部的法治思维对于依法治国至关重要。领导干部的法治思维是指领导干部以法治观念为基础，运用法律规范和原则对相关问题进行分析、判断、推理及处理的理性认识过程。具体包括五个方面的内涵：规则性思维、合法性思维、程序性思维、权义性思维和权责性思维五个方面。

5.社会的规则意识

在法治化的进程中，社会的规则意识或者说是公民的法律意识是法治社会的基石。规则意识是人们发自内心的，以规则作为自己行为准则的一种意识。法律意识是规则意识中的主要形态。法律意识主要有三个层次，首先是指关于法律的知识。但仅有法律知识是不够的，更重要的是要使人们有遵守法律的愿望和习惯，这是规则意识的第二个层次。随着前面两个层次的培养，遵守法律便成了人们的一种内在需求，而无需再进行外力的强制，这便是法律意识的最高层次。

在法治化进程中，要培育公民的规则意识，使公民养成通过法律维护自身权利，通过正当的法律途径解决争端的观念和意识。一方面是对法律及法律权威的“认同意识”，形成比较成熟的法律至上的观念；另一方面是对法律的忠诚和高度信任。只有公民具有法律意识，整个社会才能在法律的基础上和谐有序。

三、法治核心竞争力的实现路径

关于法治核心竞争力的实现路径问题既是本课题研究的重点也是难点，关于法治核心竞争力的内涵及概念我们可以认识到，难点是如何实现它。法治的实现过程，实质上就是法治与人治斗争较量的过程，任何期盼法治一步到位的目标都是幻想，法治的实现过程是要分阶段的和逐步的过程，需要具备各种因素，这是不以任何人的主观意志为转移的客观实际和客观规律。

关于核心竞争力能否实现，根据法治核心竞争力的构成几要件来看，根据当前的社会发展实际情况，主要还是要做好四要件的实施和完善问题，要不断完善立法，科学立法，实现法律的全覆盖，实现有法可依的良好局面，通过法治化的政府和法治观念深入人心，实现有法必依，执法必严的社会法治氛围；要营造良好的社会氛围，为充分实现法治提供好的环境。

（一）发挥地方立法权，不断完善各类法律制度

作为地方政府在遵守和执行国家法律法规的同时，也要充分发挥自身的立法权，在严格遵守上位法的前提下，应该重点完善和制定地方性法规及其实施细则，改变执法人员和社会管理者对一些事务无法可依和凭经验执法的情况，明确具体的方法、原则、要求、标准，提高执法标准化、精细化水平。

让法治成为发展核心竞争力的法规体系要素中，民生法治的建设与实现是首当其冲的任务，主要要建立以社会法为核心的保障民生的地方性法规体系，把有关社会福利、社会救济、社会保障方面的地方性法规作为今后的立法重点。

（二）促进政府职能的转变，提高政府法治能力和法治水平

根据前述已对法治政府进行了论述，但是一个政府怎么样才能实现法治政府或者说什么样的政府才是法治政府，需要哪些评判指标则至关重要。《全面推进依法行政实施纲要》提出了七个一级指标，具体如下：指标一：法治政府在转变政府职能、创新管理方式方面的情况。指标二：行政决策完善，推进社会发展的状况。指标三：行政立法（包含规范性文件）规范，确保立法质量的情况。指标四：行政执法行为规范，行政执法体制健全的情况。指标五：纠纷解决机制健全，社会和谐稳定的具体情况。指标六：行政监督制度完善，强化行政监督方面的状况。指标七：提升公务员法治能力，培育社会法治氛围的具体状况。只要政府能按照这些指标体系进行改革和完善，应该说这个政府距离法治政府的目标不远了。所以对于政府及其机关的考核主要还是从这些方面着手进行，具体的考核细则可以按照《纲要》的要求进一步细化。

（三）提高领导干部法治意识，完善法治水平考核机制

领导干部的法治思维对于实现依法治国的进程至关重要，因此要大力提高领导干部的法治意识和法治思维，要着力提高领导干部运用法治思维和法治方式解决社会重大问题的能力和水平。加强教育培训，提升基层干部法治学习能力，提高的方式方法多种多样，充分发挥党校的作用，加强法律知识的学习与考核；形成法律知识学习制度化模式；发挥基层干部学法的自觉性，主动提高自身法治修养；不断创新宣教方式，提高学习效果。

在选拔领导干部时，可以把法治工作成绩或者法律知识考试成绩作为重要的考核指标之一，在对现任领导干部进行考核时，需要完善考核指标，尤其是将领导干部的法治建设情况必须纳入到考核体系中来，作为衡量各级领导干部工作实绩的重要内容。至于如何考核笔者认为主要还是着眼于三个方面：考核什么、怎么考核和考核结果的运用。

考核什么即明确法治考核的内容，考核内容不宜宽泛，要具有操作性，同时考核的内容不同层级的领导干部要用不同的标准，不能千篇一律的适用一个标准，要有侧重点推行差异化考核，层级越高应该考核要求也越高。考核内容如常规的守法情况、法治意识、依法行政、依法决策等，也可适当考核主要领导出庭应诉情况及其胜诉率。

怎么考核即考核的具体指标办法、适宜推行多元化的评价机制，即可以实行上级评下级、下级评上级，同级互评、服务对象测评和考核小组测评等多种办法。

考核结果的运用即作为工作是否合格、奖惩升迁或免职的重要依据。领导干部的法治考核结果要纳入个人档案。

（四）加强法治人才队伍培养，夯实法治建设基础

加强法治建设，人才是基础，因此健全法治人才培养机制是实现依法治国的重要条件。具体的说法治人才队伍主要由法治专门队伍、法律服务队伍以及法学教育与研究队伍组成，由于队伍的范围比较宽泛，人员来源不一，接受的法学教育不同，法律素养和水平也参差不齐，因此提高法治人才队伍的素质迫在眉睫。根据我们当前的实际情况，可以实施不同的措施。

第一，加强法治工作队伍建设，必须把思想政治建设放在首位，大力加强思想作风建设，首先是成为“政治合格”的法治队伍。

第二，按照党的十八届四中全会提出的“三化标准”，即法治专门队伍要达到正规化、专业化和职业化，立法、执法、司法和法律服务人员必须具备扎实的法学理论功底和法律实践能力。对于已经在队伍中的要加强培训和学习，不断晋升提高学历学位层次，或者要求参加司法考试。对于准备要进入的就要严格选拔条件，选取优秀的法律人才充实到法治人才队伍中来。司法执法机关也要实行末位淘汰机制，把不符合要求的人员及时的调整岗位或者清除出队伍，形成能进能出的良性循环。

第三，畅通法治队伍人才交流的渠道和机制，使优秀的法治人才在各部门之间可以实现良性流动。

第四，着力加强律师队伍和法律服务工作者建设。一是要加强律师政治素质，司法行政机关要完善律师队伍的管理和考核机制，实行淘汰机制。另外，注意发展和提高基层法律服务工作者队伍的素质，他们身处广大农村地区，肩负着为广大农村地区群众法律服务的任务。

第五，可以尝试司法执法部门和高校之间的双向交流机制，实现互聘互动，可以选聘实务部门的法律专家到高校兼职教学，高校中的法学教师也可以到实务部门兼职从事法律实践工作，促进法治人才的培养和锻炼。

（五）创新普法宣传形式，提升公民法律意识

全体公民法律意识的提高是实现法治社会的基础，因此要迫切的加强普法宣传教育，创新普法宣传形式、方式与手段。我们以往也都举行普法宣传，但是往往会流于形式或者因为手段单一而不能让群众接受，甚至会产生抵触情绪，比如让做一份普法宣传的试题，是起不到宣传效果的。

第一，创新普法宣传形式。充分运用新媒体和网络语言的作用，采取让社会大众更易于接受的方式进行，针对当前手机普及的情况，可以建立各种公众号，在农村进行宣传让老百姓进行关注学习，进行宣传普及。还可以通过电视、网络、广播、社区橱窗、宣传栏等多种多样的形式进行宣传。宣传的形式和载体要实现多样性，宣传的时间要全覆盖，而不能只局限于一些消费者维权日、宪法宣传日等这些特殊日子里。

第二，推进社区法律志愿服务机制。发挥各界法律专业人士的专长，以“社会法律服务点”等形式，可以适当组织公检法机关的相关人员进社区或者在进行结对帮扶的形式进行法律帮扶，构建社区的法律志愿服务的长效机制，推动社会治理法治化进程。积极组织法律专业大学生进社区、进农村开展法律咨询与宣传活动，可以组建其他如检察官、法官、民警等组成的一些法律志愿服务者进农村开展志愿服务与咨询活动。

第三，尝试开展“律师进社区、进农村”法律服务工程。律师是法律的实践者，由他们进行法律宣传能起到很好的效果。可以实行“律师进社区、进农村”的法律服务工程，具体可以实行律师公益法律服务活动和由政府向律师事务所购买法律服务活动两种形式，由律师开展普法宣传，以案说法或者进行法律援助，帮助广大的人民群众树立法律意识。

第四，重视法律理论研究和队伍建设。调动广大法学教育、研究人员的积极性，建立激励机制，鼓励法律方面的专业人员将具有本地特色的、贴近基层的、贴近实际的热点、焦点和难点问题作为研究重点，并及时向社会公布研究的情况，起到宣传作用。

第五，对于有各类机关、事业单位和企业的员工可以通过举办法律讲座、法律培训班、参观普法展览、参观监狱等等方式加强学习，提高法律意识。

（六）有效发挥“民间法”的作用，完善农村和城市社区居民的民主管理

民间法与国家法的价值取向和发展方向基本相同，都是为了在法治现代化进程中建立和谐共荣的社会秩序。市民社会是法治的基础，民间法恰恰是现代法治不可或缺的构成要素，是现代法治的重要支柱。在当下时空条件中建立良好的社会环境，离不开这些活在群众当中鲜活的“本土资源”即民间法，当然主要指的是积极的民间法。民间法具体的讲范围较广，是介于道德与法律之间的一种类法规范，比如村规民约、行会规则、宗教礼仪、宗族法等，他们的存在都会对人民的行为产生约束和调整作用。在适用国家法之余，对于有些群众性事务或者社区事务尽可能最大化的发挥民间法的作用，建立多渠道的群众参与方式，提高参与度。为提高居民参与社区自治的积极性，基层工作人员应该不断创新工作方式，可以以上门走访、开座谈会等形式，组织居民有序开展与其日常生活紧密相关的社会管理与公共服务工作相关的活动。