司法问责的源流与机制

[加]贝弗利·麦克拉克林（Beverley Mclachlin）

王 静 译**

司法问责（judicial accountability）问题一直是一个令人困惑的重大问题。对于一个直到退休年龄之前都拥有终身任职权且自认独立的法官来讲，他们应当如何负责？向谁负责？当然，法官需要对加拿大公众负责，在尊重司法独立的同时，也存在许多机制保证法官负责。

一、法官问责的历史背景

每个年代都有自己的主题。五十年代是努力工作与重视家庭观念的时代。六十年代末和七十年代是反抗与质疑传统价值观和政府机构的时代。在新技术和金融稳定等因素的推动下，八十年代的特征是鲁莽的乐观与缺乏节制。九十年代主要是针对社会制度的批判。在这个时代，浓重的悲观情绪蔓延在“我们将何去何从”这一命题中。时至今日，批判之声犹在。说到这里，我感觉到民主权利遭遇了挑战，而实际上是民主制度要肩负起更重的责任。

商业机构也不能免除责任，而且在许多方面商业机构已经成为促成其他部门进一步关注责任制的催化剂。在安然公司和世通公司倒闭之后出现了很多呼声，民众要求对公司董事和执行官制定更加严格的规则。在美国，其结果就是通过了萨班斯-奥克斯利法案。〔1〕Sarbanes-Oxley Act, Pub. L. No. 107-204, 116 Stat. 745, also known as the Public Company Accounting Reform and Investor Protection Act of 2002 and commonly called SOx or SarbOx; July 30, 2002.该法强制公司实行更为严格的内部控制制度，让公司董事对股东、一般意义上的公众以及政府承担更多责任。同样地，在加拿大，我们为了增加公司高管的责任而制定了严格的规则。以安大略省为例，2005年12月生效的证券法修正案允许以虚假陈述或未能及时披露消息为由，对公司董事、执行官或有责任的发行人提起损害赔偿诉讼。〔2〕这些规定最初是在2002年11月，由安大略省政府以198号法案的形式提出的。修正案在2003年5月以41号法案的形式提出。该项立法于2005年12月以修正案的形式公布。因此，所有的商业机构，包括但不限于上市公司，都应承担责任。

这种期待逐渐发展，自然而然也就扩展到了政府机构。在加拿大，问责存在于诸多公民的心目中，正如他们关注的专门负责调查赞助计划与广告活动的高默里调查委员会。联邦责任法案〔3〕C-2法案于2006年4月3日提出。的提出旨在创造一种立法制度，用于规制公务员服务期间与退休之后的道德行为。〔4〕2006年6月22日，C-2法案在议会下院审议过程中陷入争论。6月21日，法案在议会下院审议和三读均获通过。2006年6月22日，该法案被呈送至参议院传阅和一读。该法案于6月27日进行二读，并且被送至参议院法律和宪法事务常务委员会研究。（本条更新至2006年10月10日）

最近发生的几个事件将政府问责推上了风口浪尖，然而在我们的民主制度中，问责一直以来而且本来就应当是重中之重。问责的核心是一种信念，即在健康的民主国家，权力不得肆意妄为。它必须对人民负责，回应人民的呼声。

民众期待商业机构、政府机构，还有司法机关在面向公众的各项服务中，能够秉持正直与高效，扮演好自己的角色，承担起自己的职责。与此同时，问责是一个灵活而又依赖相关背景的概念。人们普遍认为，公司董事在法律、道德、社会责任方面存在诸多欠缺。公司董事需要对公司负责，同时还要对股东、雇员、债权人、公司产品的消费者和社会公众负责。强制增加董事责任的规范机制已经通过普通法立法得到了确立。立法规定的对董事追责的方式非常复杂，包括撤职、承担民事损害赔偿责任和因触犯刑法而面临检方指控。

议会议员必须适用相应的责任条款同样得到了广泛认同。他们要为选举他们的选民负责，因为每隔几年，如果足够多的选民不喜欢某些议会议员的工作方式，这些议会议员就面临被选下台的风险。部长们至少在名义上要对国家元首、总督负责，而实际上他们要对议会负责，如果他们失去议会的信任，将会被迫辞职。公务员也要受到问责的规制，虽然形式不同，但十分有效。

作为与问责相关的指标，问责有时要让步于其他价值。对于议会议员来说，问责可以让步于议会特权，即议会议员对他们在议会中所说的话享有完全豁免权。在议会中常见的责任形式，比如诽谤的责任，会让步于不受约束的言论自由这一更高价值。值得注意的是，C-2法案的某些修正案的目的是为了保护这一特权，尽管，为了加强问责，一些特权的例外也包括在了其中。〔5〕C-2法案，《联邦责任法》第64款第2项：“本法不影响议会特权”。有关免责条款参见《联邦责任法》第6款第2项，第21款和第30款。

二、法官角色变迁与问责观念转变

司法机构也发生了类似的变化，司法问责也已经引起人们的注意。同其他机构一样，司法问责原则的出现也有其特定的背景。

在不久之前，法官还普遍受到高度尊崇。而且我敢说法官们对自己的地位是非常满意的。正如休厄特勋爵在1936年的伦敦市长宴会上对嘉宾们所说的：“威严的法官对他们所拥有的近乎普遍的赞赏感到满意”。〔6〕As reported in R.M. Jackson, The Machinery of Justice in England, 7th ed. (Cambridge: Cambridge University Press, 1977) at 475.

同样的话，德夫林勋爵在1979年也说过：“英国的司法机构普遍被视为一个国家机构，而且像海军一样，往往获得过多钦佩”。〔7〕Patrick Devlin, The Judge (Oxford, Oxford University Press, 1979) at 25.

唐纳德森爵士总结了关于法官问责的普遍观点并声称：“我工作的本质是，对法律和我的良心负责，对其他任何人都没有责任。当问责制度被讨论的时候，它是在法律判例中所规定的一种对法律的责任”。〔8〕Lords Hansard, November 11, 2004, Column 1088.

伟大的美国法官勒尼德·汉德告诉他的律师桑尼：“我对谁负责？没人可以解雇我。没人可以削减我的工资。即使在华盛顿有九个家伙反对我，也不能按照他们的意愿影响我的裁决。每个人都应该对某些人负责。我对谁负责？”谈到案例汇编时，他说：“那些书，才是我需要负责的人”。〔9〕As quoted in Enoch Dumbutshena, The Rule of Law and The Judges, paper presented at the 10th Commonwealth Law Conference, Cyprus.

通过阅读这些历史性的法官的评论，我们感觉到他们认为自己理所当然地不受监督。但在当今世界，法官发挥着重要的且不断扩大的作用，将法官凌驾于监督之上的观念都已过时。

解决争端如今仍然一如既往的是司法机构最主要和最根本的任务。但一段时间以来，人们已经认识到事情并没有那么简单。在20世纪后半期，法官引领法律的作用大大扩大，这种扩大可以归因于很多因素。权利的宪法化越来越多地触及到法院主导的广泛的社会政策问题。以前，法院不得不接受议会最后的指令，且受制于宪法权力分配下政府的管理和法律的规定。如果法律或政府的行动违反宪法权利法案，那么法官就有义务宣布其为违宪。司法机构角色作用的扩大，增加了某些方面的呼声，即要求法官承担更大的责任。我一直坚持认为，法官是需要负责任的。

三、司法问责的渊源

如前所述，法官们将会因为其独有的角色（比如说在职业中、议会中和行政事务中的角色）被以一种具体的、适当的方式问责。但在我深入讨论法官问责机制之前，我希望你们能谅解我之前的想法——我认为你们中的一些人在纵观英国历史之后，或许会把法官问责制看成“嬉笑打闹”。但这是一个短暂的“嬉笑打闹”，而且有一个明确的目标：它所强调的标准是要为司法问责的理念——司法独立原则打下基础。

亨利二世被公认为是第一位为了审理特殊的诉讼案件而设立常设法院的英国君主。〔10〕Michael Birks, The Gentlemen Of The Law (London: Stevens & Sons Limited, 1960) at 5.那个时期，国王根据其满意度来任命法官，如果国王对一位法官的工作不满意，这位法官马上会被解除公职。他们所从事的工作是皇室法院的一部分，并且受国王的监督。除了少数例外，直到18世纪初期，英国的法官是在国王满意的情况下被任命，正常的情况下都是国王解除法官的公职。在查尔斯从政期间解除了11位法官的公职，在詹姆斯二世从政期间解除了12位法官的公职。

十八世纪的英国，国王和议会之间的斗争达到了顶峰。议会认为国王满意谁就任命谁为法官是不能忍受的，如果国王自己能随意开除法官的公职，那法官如何能监督国王滥用权力？1701年议会通过的《王位继承法》废除这种“随意”的法官任命方式，并以一种新的方式取而代之。〔11〕Act of Settlement, 1701, Art. III.这部法律确立了法官的终身制，并明确只有议会能开除法官的公职。终身制是为了确保法官任职期间的品德良好，拉丁语翻译为“只要他做自己需要做的事”。这一原则既是司法独立的核心，也是司法问责的核心。

四、司法问责的目的

不管是在事实上或者认知上，司法问责的前提必须是法官独立。在萨斯喀彻温省首席大法官爱德华·贝达退职仪式上，他总结了司法公正和司法独立的重要性。我重复其中的一点：法官必须始终认识到自己不是一个有权力的人，而是一个为他人服务的人。一个为所有人服务的人要对所有人负责，对所有人负责的最好方式就是保证绝对的公平、绝对的独立。他一定不是代表任何少数人的利益。正是这种绝对公正和绝对独立，增强了公众对司法的信心。〔12〕详见爱德华•贝达2006年9月9日在萨斯喀彻温省瑞加娜他的退职仪式上的演讲。

司法机关的独立就其本身而言不是终点，也不是一些为自己谋利的司法特权。这是一个“现在深深根植于普通法世界的原则，也是审判概念中所固有的内容……法官不得成为某一政党的盟友或支持者”。〔13〕P. Hogg, Constitutional Law of Canada (Toronto: Thomson, Carswell, 1997), Looseleaf at 7-8.

司法机构独立是审判公正的基础，也是所有加拿大人的宪法权利。〔14〕S. Shetreet, Judges on Trial (1976) at 17.事实上，约翰·洛克认为，处于中立地位的法官作出的裁决是一个文明社会中最重要的利益。〔15〕J. Locke, The Second Treatise on Government (Peardon, ed., MacMillan, N.Y. 1985) at 9-10.

民主的基本原则是控制权力，而控制权力应当由负责任的、独立的司法机关来推进。如果没有这个基础，基本上没有人可以负责。公众对司法独立和司法公正的信心决定了司法问责的形式，这是司法机关独立和司法问责的重要环节。任何制度下的司法问责必须要以司法机关独立为必要条件。

那么，司法问责必须满足什么条件呢？对一位法官来说，如果以最简单的方式看待问题，那就是司法问责应该能促使法官作出好的判决。一个好的判决是根据法律作出的公正判决，判决作出的方式必须是透明的和公平的，作出判决的法官必须是独立的和公正的。

所有这些都决定了问责的特殊运行机制。例如，通过立法实现问责的方式就是决定因素之一。大多数西方民主国家不允许通过投票产生法官。通过选举方式产生的法官会造成或者会出现这样一种情况，即该法官可能会依赖或偏袒那些在选举中帮助过他或者投票给他的人们。司法问责，无论是事实上还是认知上都不能干涉每个法官作出判决时的独立性。从这个重要意义上看，独立和责任不是对立的，而是朝着一个共同目标努力的，即确保正义能够依据法律得认实现。

在制度层面上，司法问责在事实上和认知上必须能为法院及时处理问题提供支持，保证程序运行的公平和透明，以实现司法服务于正义的目标，并为法院裁判提供合理的依据。

五、司法问责的机制

这种背景下，我们想要实现的法官问责的机制是什么呢？首先要问的是：法官对谁负责？答案是法官应当对公众负责，而这种机制不是要通过直接投票选举政治人物，而是要通过几个世纪以来的法律规制和完善的机制来实现。其次，法官如何负责？答案包括许多方面包括：一是免职；二是通过审判公开实现问责；三是由公众和同行进行评价；四是发展“尊重原则”来保护不受控制的司法权力。

第一种机制免除职务是最终制裁。根据1867年的宪法法案第99条，包括1701“王位继承法”中规定的原则，联邦法官在任职期间需要具有良好的行为。根据宪法规定，总督可以根据下议院和参议院的意见，免除法官的职务。对于省级任命的法官，宪法没有相应的规定。当然，司法独立这一强大传统也将保护法官免受任意免职。当法官实施不当行为时，他们会受到纪律处分，情况严重的会被议会免职。在联邦一级和省一级由司法委员会负责对司法不当行为进行调查。对于联邦任命的法官，“法官法”赋予加拿大司法委员会建议司法部长可以免除法官职务的情形包括：因为法官的年龄或身体虚弱；因法官不正当行为而被判有罪；因未能履行法官职务；或因其不当的行为不再适合执行法官职务。〔16〕Judges Act, R.S. 1985, c. J-1, section 65(2).在各省，司法委员会负责调查对法官的投诉，以保证法官具有良好的行为，并由司法委员会提出对法官的处理建议，而且以这种建议作为对法官进行纪律处分的先决条件。〔17〕Hogg, supra, at 7-10 note 39.

第二种机制是让法官承担公开法院程序的内部责任。长期以来所规定的法官履行其司法职能的方式和原则有助于实现问责的目标，即要求法官只有在听取了争议各方的意见后才能作出决定；所有裁决均需在法庭公开审理后作出；司法程序除非在特殊情况下一律公开进行。澳大利亚的首席大法官格里森指出：生活在一个公平管理的社区里的人们可能很容易忽视这样一个事实，如此多的政府决策过程基本上都是私下进行的。需要提醒公众的是，司法过程在这方面是多么的不寻常。〔18〕The Hon. Murray Gleeson AC, “Judicial Accountability”, [1995] 2 The Judicial Review 117 at 123.还有一种常见的做法，即法官提供公开的案例汇编或提供以其他方式公开的经过审查的合理的精心撰写的判决。在R.诉Sheppard案中，宾尼法官指出，一般意义上说，阐明判决理由的意义在于向公众负责而不是向某一具体程序下的当事方负责。〔19〕R. v. Sheppard, [2002] 1 S.C.R. 869.这些原则在加拿大司法系统中如此牢固，它们的意义可能不被注意，但在司法问责的背景下，它是最重要的。

第三种让法官负责的机制是通过同行和公众监督法官的决定。同行评审有多种形式，上诉审查是最明显的。所有司法裁决，除了司法系统最高的法院的裁决外，都可以上诉。当法官审理出现错误时，他们的裁决可以在上诉时被推翻。加拿大最高法院将上诉终止于最高法院这一级别的理由是，虽然上诉的裁决越多，降低错误的可能性越大，但案件审理不得不在某一个层次终止。此外，法院有权驳回法官先前作出的决定中所作的法律意见。其他法官对同行进行审查是普通法发展的一个自然特征：任何法院在作出结论的过程中可以考虑和评论任何相关的司法裁决。法官通常重视他们的同行的善意的意见，并对他们的同行的不认可非常敏感。同行的审查不局限于由其他法官同行的审查。律师和法律学者也可以评价和评论司法决定，包括省一级的裁决，以及加拿大最高法院作出的裁决。

同样地，司法裁决也要接受公众舆论的监督，司法裁决会受到评论和批评，并在报纸上进行讨论。司法裁决经常受到批评，虽然人们总是希望任何评论和批评都会有充分的信息，但媒体准确地报道公众的判断是一件好事，因为同行评审和公共监督都是有效的问责形式。

除此之外，法官还创设了一些司法理论，使他们能够认真履行这样不同寻常的任务，即决定其他两个部门行使职能的方式。这类理论或机制之一是尊重原则。当公民指控国家违反了他们的宪法权利时，法院必须裁决争端，但是他们必须尊重立法和行政专业知识对公共资金的不同需求和公共政策的不同观点。

在决定社会问题出现困难的时候，法院应当尊重立法部门的决定，尊重的程度随问题性质和权力性质的不同而变化。然而，尊重并不是无限的。如果法律违宪，法院有责任这样说，尊重并不意味着简单的橡皮图章。尊重不是法院用来调解公共利益和私人利益鸿沟的唯一机制。法官在权利受到质疑时，自由平衡个人利益与广大公众的利益。法官应当主动地意识到，立法者和政府行政部门的成员在制定解决他们所要求解决的复杂和重要问题的方法时面临的困难。他们对自己选择的特权和责任非常敏感。针对这种问题，法官多次表示，不是要考虑从法律角度看政府计划或程序是否是最佳的解决方案，而是要考虑立法机构或行政机关面对特定问题时能否尝试在更广泛的合理选择范围内进行解决。

最后，当法律不能发挥作用时，这不是事情的结束。法官试图启动命令程序对敏感情况进行救济，而这种规制只是发展法律和回应政府的反对意见这一漫长过程中的一个步骤，并且要以遵守法律和宪法为前提。霍格教授等人用对话的隐喻来解释政府各部门之间的动态关系。〔20〕P. Hogg et al, “The Charter Dialogue Between Courts and Legislatures – or Perhaps the Charter Isn’t Such A Bad Thing After All” (1997) 35 Osgoode Hall L.J. 75.对话记录显示往往是法律越好，行政程序越有效。

以上四种复杂而有效的司法制衡制度，可以保护公众免受任意和无理行使权力的危险。正式的制衡体现在“加拿大宪法”和“法官法”中。如果法官实施了不当行为，则宪法和法律提供了一种免除法官职务的机制。这种机制存在于各省和联邦各级司法委员会建立的纪律程序中。通过我们的法庭公开审理程序机制，法官的审判行为暴露在同行和公众面前并接受监督，司法机构也制定了自我约束机制，以彰显他们在民主治理中的地位。

目前所有政府机构的问责程度无疑将继续受到审查。对于司法机构，必须合理地满足改革的要求，同时铭记要实现的目标：拟议的改革能否促进有效的决策？即能否依据法律得到公正的结果？公众对法律制度和法院的尊重和接受会得到加强或削弱吗？民主原则会得到加强还是削弱？拟议的改革如何与独立司法机构的宪法权利相关？在所有情况下，底线是明确的：问责是必须的，并且总是与司法独立和司法公正相媲美。我们面临的挑战是问责制的发展，和不破坏司法独立的机制构建问题。这些对于加拿大的公民是必不可少的。