关于军民融合“三个体系”建设

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关于军民融合“三个体系”建设

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在中央、国务院、中央军委和习近平总书记的坚强领导下，我国军民融合“三个体系”建设稳步推进，组织管理体系不断健全，工作运行体系逐步建立，政策制度体系建设扎实推进，保证了军民融合的健康发展，取得了显著成效。

习近平总书记指出，要“努力形成统一领导、军地协调、顺畅高效的组织管理体系，国家主导、需求牵引、市场运作相统一的工作运行体系，系统完备、衔接配套、有效激励的政策制度体系”。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，提出“健全军民融合发展的组织管理体系、工作运行体系、政策制度体系”。习近平总书记的重要论述和党中央的战略决策和战略部署，抓住了推进军民深度融合发展顶层设计这个“牛鼻子”，为根本解决制约军民深度融合的体制性障碍、结构性矛盾和政策性问题指明了方向，提供了根本遵循。

一、军民融合“三个体系”建设的进展

在中央、国务院、中央军委和习近平总书记的坚强领导下，我国军民融合“三个体系”建设稳步推进，组织管理体系不断健全，工作运行体系逐步建立，政策制度体系建设扎实推进，保证了军民融合的健康发展，取得了显著成效。

(一)军民融合组织管理体系建设不断健全

近年来，军地各部门紧密结合工作实际，我国军民融合组织管理体系建设不断完善，建立并完善了相关组织协调机构和军地协调机制，相关制度稳步出台。

——建立并不断完善组织领导机构。近年来，军地双方根据推进军民深度融合发展的需要，建立并不断完善相关组织协调机构和军地协调机制。一是加快建立国家层面的组织领导协调机构。党中央作出的加紧推进国家和地方军民融合领导机构建设的重大战略决策，标志着我国军民融合组织领导体系的建设迈出了重要步伐，目前有关方案论证正抓紧进行。二是建立并不断完善国家机关、军队有关部门层面及重要领域的组织领导协调机构。国家发展改革委经济与国防协调发展司、军委战略规划办军民融合局、军队后勤保障社会化工作领导小组、武器装备科研生产体系建设部际协调小组、中国人民解放军驻普通高等学校后备军官选拔培训工作办公室等机构的设立，初步解决了重要领域军民融合组织领导落地的关键问题。三是建立并不断完善省级组织领导协调机构。目前，全国已有20多个省市(区)成立了统筹协调军民融合或军民结合工作的领导小组。湖北等省成立了军民融合发展体制机制创新专项领导小组。航天、航空、电子等军工集团分别与有关省市建立了军民融合战略合作关系。这些组织协调机构的建立和完善，为推进军民深度融合发展发挥了重要的组织领导和协调作用。

——职责分工进一步明确。在推进军民融合实践中，我国既注重组织管理体系的构建，又注重明确职责划分，分工到位的组织领导体系已初步形成。为加强对重点领域的组织领导，2011年成立了由国务院和军队23个部门联合组成的军民结合、寓军于民武器装备科研生产体系建设部际协调小组”，对“十二五”期间武器装备科研生产体系建设任务进行明确分工，由相关部委根据任务分工，分别组织领导协调和督促落实。为加强对军民深度融合发展的组织领导，2012年，国务院和中央军委共同制定了《统筹经济建设与国防建设“十二五”规划》。为加强对重大任务落实的检查督导，2013年，国务院和中央军委对《统筹经济建设与国防建设“十二五”规划》中的各项任务进行了分工，明确了牵头单位和参与单位。2015年，国家和军队对规划的执行情况进行了第三方独立评估，为搞好“十三五”期间的融合发展提供了有益的经验。

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006—2020年)》《国家深海高技术发展专项规划(2009—2020年)》等纲领性文件，明确了“十三五”期间推进军民深度融合发展的重要领域和举措，要求在海洋、太空、网络空间等领域推出一批重大项目，打破二元分离架构，坚持统放结合，坚持技术、人才共享和基础设施共建共用。以上措施都对推进军民深度融合发展发挥了重要作用。

(二)军民融合工作运行体系建设逐步建立

近年来，全国全军上下高度重视军民融合工作运行体系建设，取得了一系列成绩，有效保证了军民深度融合发展的推进。

——军地协调机制逐步完善。军地协调机制是军民融合工作运行体系的重要组成部分。目前，这一机制建设已取得重要进展。一是建立了军地联席会议制度。在军地相关部门之间，以军地联席会议为依托，建立情况通报、定期会商、合署办公、项目联审等制度，对在国家基础设施建设贯彻落实国防需求、重大军民融合工程项目、军队物资筹措供应等重大问题进行协调。二是建立了信息交流和情况通报制度。在军地相关部门之间建立相关情况通报制度，使相关各方对彼此的情况做到心中有数，增强了军民融合工作的时效性和针对性。三是建立了区域军民融合协调制度。

各省市(区)根据自身情况，在军民融合或军民结合工作领导小组及其他相关领导机构的指导下，利用省军区系统具有军地双重领导属性的优势，大力推进区域军民融合发展，发挥了重要作用。

——军地信息互通机制逐步建立。广泛利用中介机构、商会、协会等社会组织，促进军队、民口企业、科研院所和大专院校之间的信息互享；利用综合性和多功能的技术交易服务平台发布有关军民融合供求信息，推进科技成果交流。早在2005年，原总后勤部就上线了军队物资采购网，实现了采购信息网络化、采购管理规范化、采购过程电子化，提高了军队物资采购透明度的重要手段。2015年1月4日，全军武器装备采购信息网正式上线运行，面向社会公众、民营企业、军队装备采购部门、军工集团等用户全面开放。该网具备军队装备采购需求信息发布、企业产品和技术信息推送、军地需求对接、信息动态监测等重要功能，是全军武器装备采购需求信息的权威发布平台，是军工企事业单位、优势民营企业产品和技术信息的重要汇集渠道，成为“民参军”进一步深化的重要标志。依托全军武器装备采购信息网，提供装备采购信息查询、推送、对接和咨询等服务，便于企事业单位快捷高效进行装备采购信息查询与对接，2015年企业注册3638家，其中民营企业2203家，国有企业1087家，其他单位348家。

——军民技术成果双向转化渠道逐渐畅通。2015年8月29日，第十二届全国人大常委会第十六次会议《关于修改(中华人民共和国促进科技成果转化法)的决定》修正，新增加了“完善国防科技协同创新体制机制”内容，《深化科技体制改革实施方案》，也对“军民融合”相关内容作出了规定，为军民技术成果双向转移提供了政策保障。政策体系的不断完善结出了丰硕成果。2015年有关部门多次举办“2015军民融合技术成果交流会”，助力军民用技术成果双向转移转化和项目对接。由中国创新创业大赛组委会、工业和信息化部、国家国防科技工业局指导，科技部火炬高技术产业开发中心、绵阳市人民政府共同主办的“第四届中国创新创业大赛军转民大赛”，搭建了军民优秀项目展示、对接、交易和转化平台，取得了丰硕成果。2015年11月，工业和信息化部办公厅、国防科工局综合司联合印发《军用技术转民用推广目录(2015年度)》，收录了公共安全、智能制造、应急救援、节能环保、动力与传动、核技术应用、航天技术应用、通用航空、海洋工程装备等领域的军转民技术成果。拓宽了军民资源共享渠道，服务工业转型升级，推进军民深度融合发展。

(三)军民融合政策制度体系建设扎实推进

近年来，为促进军民融合深度发展，军地推出了一批政策支持举措，军民融合政策体系建设稳步推进。

——军民融合法律法规环境不断优化。2015年3月12日，习近平总书记在出席十二届全国人大三次会议解放军代表团全体会议时强调，“要强化法治保障，善于运用法治思维和法治方式推动军民融合发展，充分发挥法律法规的规范、引导、保障作用，提高军民融合发展法治化水平”。2010年，十一届全国人大三次会议上，45名人大代表联名提出《关于制定军民融合促进法的议案》。2015年8月5日，十二届全国人大常委会立法规划经调整后再次公布，其中研究论证项目增加了促进军民融合方面的立法项目。

此次调整的目的是通过修改立法规划更好地实现立法和改革决策相衔接，确保立法主动适应改革和经济社会发展需要。2015年，中国人民解放军原总装备部颁布《中国人民解放军装备承制单位资格审查管理规定》《装备采购合同履行监督工作管理暂行规定》等重要文件，引导和鼓励优势民营企业参与军品研制生产。国防科工局和原总装备部联合公布了新版《武器装备科研生产许可目录》，许可条目较2005年版减少约2／3，进一步推进军工开放，营造了鼓励竞争的制度环境。中华人民共和国工业和信息化部发布了《军民融合深度发展2015专项行动实施方案》，国防科工局印发了(《2015年国防科工局军民融合专项行动计划》，在军工开放、资源共享、军工高技术转化和产业化发展等方面，明确了2015年推动军民融合发展的重点任务及分工。通过拟制军工重大设备设施开放目录清单、建立军民融合信息共享网络平台、编制发布2015年度《军用技术转民用推广目录》《民参军技术与产品推荐目录》，推动军民资源共享，推进军民供需信息互通对接，为贯彻规章制度，工业和信息化部有关部门分别在深圳、上海、鹤壁和苏州等地开展“民参军”政策法规培训，对帮助民口单位了解参与国防建设的相关政策法规，推动军民用技术成果双向转移转化和项目对接也发挥了很好的作用。

——军民融合发展规划体系初步建立。2015年10月29日中国共产党十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，明确提出编制“十三五”经济建设和国防建设融合发展规划。目前，该规划已纳入国家重点专项规划体系，国家发展改革委正在会同军队战略规划部门，组织军地有关单位开展经济建设和国防建设融合发展专项规划编制工作。该规划定位为我国“十三五”期间深入实施军民融合发展战略的纲领性文件，是经济建设和国防建设融合发展的顶层设计，也是军地各级做好军民融合相关工作的基本遵循。这个规划是落实十八届五中全会精神的重要举措，是军民融合深度发展的关键抓手。该规划预计2016年年内完成编制。与此同时，国家发展改革委发出通知，要求各省、自治区、直辖市和计划单列市结合本地区实际，组织编制“十三五”军民融合发展规划，并纳入地方专项规划管理体系。目前，各地方的军民融合专项规划编制工作全面展开。

——军民融合基本政策不断完善。2015年1月1日起，中关村国家自主创新示范区有关税收试点政策推广至国家自主创新示范区、合芜蚌自主创新综合试验区和绵阳科技城(以下统称“示范地区”)。5月，在国家军民结合公共服务平台运行的基础上，工业和信息化部办公厅及国防科工局综合司联合编制下发了《国家军民结合公共服务平台信息征集和发布管理暂行办法》，促进了国家军民结合公共服务平台高效运行，确保服务质量。在全面深化改革的大背景下，军工国企改革方向明朗。与军工行业相关的配套政策渐成体系。2015年8月24日，中共中央、国务院印发《关于深化国有企业改革的指导意见》。9月24日，国务院印发《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》，10月25日，国务院发布《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》，相关文件陆续出台，各大军工集团公司的具体改革方案也将相继确定，军工行业迎来了新的改革高潮。相关的标准和许可制度建设也取得显著进展。9月22日，国家标准化管理委员会与国家国防科技工业局在京签订标准化战略合作议定书，并共同发布中国航天标准体系和首批中国航天标准(英文版)。10月，国家国防科技工业局和原中国人民解放军总装备部联合颁布实施《2015年版武器装备科研生产许可目录》，进一步规范了许可专业的名称和层次划分，整合了许可专业的类别。11月，工业和信息化部办公厅、国防科工局综合司联合印发《军用技术转民用推广目录(2015年度)》，旨在拓宽军民资源共享渠道，服务工业转型升级，推进军民融合深度发展。国家发展改革委设立了军民融合专项投资和专项建设基金，安排了一批基础性、前瞻性和支撑性军民融合重大工程和200多个军民融合项目，有力推动了军民融合发展。2015年8月，国务院、中央军委批准《关于推进商业保险服务军队建设的指导意见》，从国家层面对商业保险服务军队建设作出制度安排，填补了国家政策空白，有利于建立健全军民结合的多层次、多渠道风险保障体系，完善对军队单位和军队人员及其家庭成员的保险服务，对减轻军人后顾之忧、维护军人权益和促进保险业持续健康发展具有重要意义。

二、军民融合“三个体系”建设存在的问题

军民融合发展工作主要由国家和军队相关部门分领域实施，仍面临不少体制性障碍、结构性矛盾、政策性问题。

(一)军民融合组织管理体系建设存在的问题

目前，在军民融合发展组织管理体系建设方面还存在着一系列问题亟待解决。

——顶层统管有待进一步完善。尽管我国在武器装备科研生产等重点领域设立了相应的军民融合深度发展领导或议事机构，但还缺乏国家层面的，能够统筹军地双方，有效协调军地资源，权威高效的高层综合性领导机构，军民融合深度发展组织领导和协调工作主要分散在各部门，多头领导、分散管理、各自为政，“一个司令一把号、各吹各的调”的问题还没有解决，重大问题“一事一议一定”“人一走、线就断”，跨部门、跨领域、跨系统的军民融合重大事项难以统筹管理，统一领导的问题还比较突出，严重影响了军民深度融合发展的顺利推进。

——任务管理体系有待健全。组织管理体制上还存在着纵向断裂、横向分散、工作协调不够顺畅等问题，不同行业、不同地区、不同部门军民融合发展步调不一致，重大问题难以统筹和落实等问题比较突出。

军民融合实践中常常是“有协调、无结果，有议事、无决策，有启动、无监督”，一些军民融合的重大项目和工程挂了空挡、落不到实处。例如，《统筹经济建设与国防建设“十二五”规划》评估结果就不尽如人意。统筹任务远的多、近的少，对于跨领域、跨军地、跨部门、跨行业的重大建设任务，缺乏权威高效的协调体系。所有这些，都对军民融合任务落地产生了消极影响。

——政策规章有待整合。为推进军民深度融合发展，近年来，有关主管部门制定出台了一系列管理办法、条例和意见。例如，国防科工管理部门联合军队装备部门先后制定出台了《关于大力发展国防科技工业民用产业的指导意见》《关于深化国防科技工业投资体制改革的若干意见》《关于推进军工企业股份制改造的指导意见》。河北、湖南、山东、江西、安徽、山西、北京等省市也都就加快推进军民结合产业发展制定了指导意见。这些部门规章在推进军民深度融合发展方面发挥了积极作用，但是也存在部门利益痕迹，没有能够站在安全与发展战略全局的高度整合优化资源配置，影响了军民融合效益。当前，不少地方“军转民”看似轰轰烈烈、“民参军”热情很高，而实质是“雷声大、雨点小”，进展不大。另外，军民融合发展是关系国家安全和发展的大战略，单靠某个部门的力量无法组织实施，需要在国家层面对推进军民深度融合进行统一部署、统一设计、统一推动，将政策规章加以整合。

(二)军民融合工作运行体系建设存在的问题

虽然军民融合工作运行体系建设成效显著，但也存在着一些突出矛盾和问题亟待解决。

——军地协调机制有待进一步健全。目前，已经建立的军民深度融合发展综合性协调机制，还存在领域覆盖不全面、职责界定不明确、任务目标不具体、作用发挥受限制的问题，缺少统筹两大建设的权威性领导协调机构，实践中存在着顶层设计、整体性、计划性欠缺的问题，许多带有全局性、综合性的重大问题，得不到及时有效解决。军地沟通协调机制不健全，从而导致军地对接不顺畅的问题仍旧没有得到彻底解决，影响了军民融合的效率和效益。一些利军利民的融合设想和项目，由于“摸不着门、找不到人”而被束之高阁；一些计划规划确定的重大工程，由于沟通协调困难、资金渠道不落实而进展迟缓；一些本应贯彻国防要求的地方重大基础工程建设，由于军地协调机制不健全而没能加载国防功能。

——军地需求对接机制建设有待进一步加强。需求对接机制是军民融合工作运行体系的重要组成部分。目前，军地双方都存在需求提报和对接机制不完善、不健全的问题。军事需求生成提报程序不清、需求论证不规范、落实情况缺乏反馈，散报、虚报、盲报和重报现象还在一定程度上存在，“多头提需求、分散搞对接、各自抓建设”的格局，有悖于体系作战能力生成的要求。

——军地资源共享机制有待进一步完善。当前，军地资源共享存在以下三个方面的问题：一是资源信息公开不够，军地双方不清楚对方有什么资源特别是技术资源可供自己利用，加之受商业秘密及安全因素的影响，信息不公开、不透明的现象十分严重。二是军地之间尚未形成纵向贯通、横向覆盖、运行高效的资源共享沟通协调机制和协调渠道。“共享别人的资源可以、分享自己的资源不行”问题突出，特别是资源共享到底由谁说了算，共享到什么程度，没有权威机构统筹统管。三是资源共享的补偿机制不够完善，对开放和共享资源的补偿机制只有一般性的规定，仍缺乏具体实施细则和可操作、可执行的标准。

——平战结合机制有待进一步健全。平战结合、急时应急、战时应战，是动员领域推进军民融合发展的基本要求。目前，我国应战、应急动员机构分设，在规划计划、预案拟制、物资储备、信息管理和专业保障队伍建设等方面，都没有做到双向纳入、双向兼顾，从而导致应战、应急动员“单打一”现象严重。

虽然军委国防动员部的成立，能够从总体上牵头负责整个国防动员工作，但是并没有真正解决应战、应急体制相互分割的问题，如何实现应战、应急一体化，做到应战、应急两大体系统一管理、统一建设、统一调配。还需要进一步深化改革。

(三)军民融合政策法规体系建设存在的问题

虽然军民融合政策制度体系建设取得重要进展，但军民融合相关的法律法规制度建设滞后，政策覆盖面窄、相关配套政策缺失等问题依旧存在。

——国家层面缺乏全国综合性法律。目前，我国军民融合现有立法规范大多为行政规章，缺乏全国人大及常委会颁布的同时对军地双方均有较强法律约束力的更高位阶的法律。一是没有顶层的大法，还没有一部规范军民融合发展的综合性法律。二是不少专门领域立法存在空白。目前已经制定出台的法规和规章，集中在武器装备科研生产和国防科技工业领域，尚有基础设施建设、人才培养、军队社会化保障等诸多空白。因此，必须加大法规建设力度，把军民融合发展纳入法治化轨道，加快出台保障军民深度融合发展的综合性法规，对统筹经济建设和国防建设中的重大问题作出具体规范，促进军民深度融合发展工作科学化、法治化、规范化。

——法规建设层面战略性规划尚待完善。当前各部门出台了不少法规，但由于战略性规划不够完善，导致法规体系不健全、不完备，有时还出现相互冲突的现象，难以落地实施。此外，既有法规的操作性不强，配套保障跟不上，在很大程度上影响到军民融合各项战略部署的推进落实。

——政策缺失和滞后问题亟待解决。在政策层面，部分政策缺失或滞后问题仍然没有彻底解决，政策的适用范围和影响力明显不足，直接影响了军民融合的推进。一是投入保障政策建设不到位，军民融合建设项目缺乏清晰、稳定的资金保障机制，资金瓶颈问题亟待解决。二是金融支持制度建设滞后，国家既没有明确支持国防建设的金融机构，更没有出台利用社会资本加强国防建设的政策设计。三是金融支持手段缺失，金融工具的创新考虑支持国防和军队建设不够。

四是现行定密解密制度不科学，定密标准相对模糊，定密时就高不就低问题比较普遍；在解密方面，还存在解密责任主体不明确、解密标准不统一等问题。五是国防知识产权制度不完善，国防知识产权开发单位和个人的权益得不到有效保障，影响了国防知识产权向经济建设领域转化的效果。六是军民标准体系不兼容，现行的国家军用标准主要为军队装备部门掌握，很多已经失去了先进性，亟待推进军民标准通用化。

（张操供稿）