煤矿及项目参保未实名制不影响工伤保险待遇

■文／向春华

煤矿及项目参保未实名制不影响工伤保险待遇

■文／向春华

核心提示：工伤保险有不同的缴费方式，缴费方式的不同影响着工伤保险关系的认定。煤矿企业以每月生产煤的吨数为基准缴纳工伤保险费，在这种方式中，与作为缴费依据的总产量的生产有关的职工都属于已参保人员，即在该核算的总产量之内，实际参与了这些总产量生产劳动的职工都已经建立了工伤保险关系。用人单位虽未报送参保人员名单，但不能否认煤矿企业已为该企业职工投保工伤保险，职工在此期间发生工伤，应依法享受工伤保险待遇。

基本案情

杨某、刘某、李某系某煤矿井下职工。2013年11月14日，煤矿发生煤井瓦斯爆炸，造成杨某、刘某、李某等职工当场死亡。2013年11月15日、11月16日，煤矿分别同杨某、刘某、李某的近亲属签署一次性赔偿协议，并已全部履行完毕，取得了杨某、刘某、李某的近亲属向工伤保险经办机构主张工亡待遇的授权。根据该统筹地区有关文件规定，全市范围内煤矿企业缴纳工伤保险费的方式为根据煤矿的产煤量，由煤炭税费统征部门按月代征，煤矿当年应缴纳的工伤保险费已及时足额缴纳。但在与杨某、刘某、李某劳动关系存续期间，煤矿未向工伤保险经办机构申报杨某、刘某、李某参保名单。2015年6月24日，社会保险行政部门认定刘某、杨某、李某为工亡。2015年8月24日，煤矿向工伤保险经办机构提出书面申请，请求支付杨某、刘某、李某的工亡待遇。同月26日，工伤保险经办机构作出《来信来访答复函》，以杨某、刘某、李某不是工伤保险参保人员为由，拒绝支付该三名工亡职工的工伤保险待遇。煤矿不服，遂提起行政诉讼。

审判

一审法院认为，根据该市文件的规定，煤矿企业缴纳工伤保险费的方式为根据煤矿的产煤量由煤炭税费统征部门代收，煤矿企业以每月生产煤的吨数为基准缴纳工伤保险费，而不是以煤矿的职工人数为基准缴纳工伤保险费，即只要煤矿企业按照产煤量缴纳了工伤保险费，就视为煤矿的职工全员参保。且该市有关文件虽规定“煤矿企业应及时做好异动人员的申报工作，工伤保险经办机构应做好煤矿企业从业人员的登记和建档工作，从业人员凭实名享受工伤保险待遇”，但该条规定由煤矿企业报送参保人员名单，其实际只是一项管理性要求，并不影响工伤保险关系的成立。本案中原告煤矿虽未按该条规定申报其职工杨某、刘某、李某为工伤保险参保人员，但并不影响杨某、刘某、李某已参加工伤保险这一事实。《工伤保险条例》第三十九条规定，职工因工死亡，其近亲属按照规定从工伤保险基金领取丧葬补助金、供养亲属抚恤金和一次性工亡补助金。本案中用人单位煤矿在规定期限内持相关资料，向被告工伤保险经办机构申报办理杨某、刘某、李某的工亡保险待遇，且已垫付了杨某、刘某、李某的工亡保险待遇，取得其近亲属向被告主张工亡待遇的授权，被告理应支付煤矿已垫付的工亡待遇。综上，被告作出的《来信来访答复函》证据不足，于法无据，应予撤销。判决撤销被告作出的《来信来访答复函》，被告应在判决生效之日起三十日内，重新作出行政行为。

工伤保险经办机构上诉称：一审判决认定事实错误。上诉人与被上诉人煤矿申报的杨某、刘某、李某不存在参保关系。因杨某、刘某、李某未与被上诉人订立劳动合同，被上诉人没有为杨某、刘某、李某进行上岗前体检和建立劳动健康档案，更没有在上诉人处申报杨某、刘某、李某为工伤保险参保职工。故杨某、刘某、李某不是工伤保险参保人员，不能享受工伤保险待遇，他们的工亡待遇应由作为用人单位的被上诉人承担。请求撤销一审判决，支持上诉人的上诉请求。

煤矿辩称，杨某、刘某、李某与煤矿劳动关系成立，煤矿按产煤量向上诉人缴纳了工伤保险费，杨某等3人与上诉人的工伤保险参保关系成立。请求二审法院驳回上诉，维持原判。

二审查明的案件事实与原审法院认定的事实一致。

二审法院认为，工伤保险有不同的缴费方式，而缴费方式的不同影响着工伤保险关系的认定。《工伤保险条例》第十条第三款规定，对难以按照工资总额缴纳工伤保险的行业，其缴纳工伤保险费的具体方式，由国务院社会保障行政部门规定。该市依据有关规定制定的文件规定，煤矿企业缴纳工伤保险费的方式为根据煤矿的产煤量由煤炭税费统征部门代收，煤矿企业以每月生产煤的吨数为基准缴纳工伤保险费。那么，在这种特殊工伤保险中，与作为缴费依据的总产量的生产有关的职工都属于已参保人员，即在该核算的总产量之内，实际参与了这些总产量生产劳动的职工都已经建立了工伤保险关系。地方文件虽规定煤矿企业应报送参保人员名单，但并没有规定未报送参保人员名单不算参保，其实际上只是对煤矿企业组织参保工作的管理性要求，煤矿企业没按规定报送参保人员名单，显然不妥，但不能否认煤矿企业已为该企业职工投保工伤保险的这一事实。本案中，社会保险行政部门已认定刘某、杨某、李某为工亡。那么，煤矿按产煤量向上诉人足额缴纳了与杨某、刘某、李某劳动关系存续期间的工伤保险费，杨某、刘某、李某与工伤保险经办机构的工伤保险参保关系成立。因此，工伤保险经办机构以杨某、刘某、李某不是工伤保险参保人员为由，作出的《来信来访答复函》事实不清，证据不足，于法无据。一审判决予以撤销正确，应予维持。判决驳回上诉，维持原判。[（2016）湘13行终29号]

评析

█ 一、矿山项目参加工伤保险的必要性与特殊性

由工伤保险基金支付工伤保险待遇的前提是参加了工伤保险并履行了缴费义务。2003年颁布的《工伤保险条例》第十条第二款规定：“用人单位缴纳工伤保险费的数额为本单位职工工资总额乘以单位缴费费率之积。”根据法律的强制性和便利性要求，工伤保险的此种参保缴费通常和养老、医疗、失业等社会保险实行“统征统缴”，较适用于具有稳定劳动关系的劳动者。而在煤矿、建筑施工等农民工比较集中的企业，这种参保缴费方式难以适用。因此，实践中创造了不以劳动关系为基础的特殊缴费方式，如建筑施工企业以承建项目参保，在该项目工作的农民工及相关人员都纳入工伤保险统筹范围；煤矿以“吨煤”为基数参保缴费，在该煤矿工作的农民工及相关人员都纳入工伤保险统筹范围。从而有效解决了一般工伤保险制度针对这些行业覆盖难的问题。2010年底，修订后的《工伤保险条例》第十条第三款规定：“对难以按照工资总额缴纳工伤保险费的行业，其缴纳工伤保险费的具体方式，由国务院社会保险行政部门规定。”随后，人社部制定并颁布《部分行业企业工伤保险费缴纳办法》。该办法第五条规定：“小型矿山企业可以按照总产量、吨矿工资含量和相应的费率计算缴纳工伤保险费。”

此种特殊参保方式与一般参保方式区别主要为:一般参保方式必须申报职工个人资料，必须最终落实到具体个人的参保；而特殊参保方式在申报参保缴费时无需提供个人资料，只要以特定方式履行了缴费义务，未来的特定范围内的特定人群都“自动”属于参保人员。一般参保以工资基数按月扣费，而特殊参保方式实行“趸缴”制，不直接与工资挂钩，不一定按月缴费。

█ 二、特殊参保方式下工伤保险关系的成立

狭义的工伤保险关系指被保险人及其受益人与工伤保险经办机构之间的权利义务关系。在被保险人与工伤保险经办机构之间的工伤保险关系成立后，被保险人遭受工伤伤害或死亡，工伤保险经办机构即应承担保险给付责任。

在特殊参保方式下，参加工伤保险与否并不直接与具体的职工关联。在以“吨煤”形式参保时，煤矿只要以每月生产煤的吨数为基准缴纳工伤保险费，即已完成参保行为，无需申报具体的职工名单、缴费工资等信息，已经或未来一定期限内在煤矿工作的农民工及相关人员即纳入工伤保险统筹。在特殊参保方式下，工伤保险关系的成立宜以雇佣关系的确定为判断基准，即雇佣关系一旦确定，工伤保险关系即成立，不一定要求被保险人与用人单位之间具备劳动关系（非劳动关系亦可）。

需要指出的是，本案中法院认为“与作为缴费依据的总产量的生产有关的职工都属于已参保人员，即在该核算的总产量之内，实际参与了这些总产量生产劳动的职工都已经建立了工伤保险关系”这个说法是不准确的。作为概括式整体参保，对于具体劳动者来说，即便其没有参与总产量的具体生产劳动，甚至还没有实际向用人单位提供劳动，例如第一天上班途中即发生交通事故，其仍然已经与工伤保险经办机构建立了工伤保险关系，应当纳入工伤保险统筹保护。因此，此种工伤保险关系的建立，无需以具体劳动的提供为条件，而应以雇佣关系的确定为条件。

█ 三、特殊方式参保时实名制对工伤保险关系及工伤保险待遇的影响

结合本案，在特殊方式参保时，存在一个重要问题：工伤保险关系的建立是否以实名制申报为基本条件，即是否只有实名制申报后，具体的劳动者才能与工伤保险经办机构建立工伤保险关系，而非在雇佣关系确定即“自动加入”工伤保险而建立工伤保险关系?

对此，法院的上述观点具有合理性，在特殊参保方式下，是否实名申报并不影响工伤保险关系的建立。具体理由如下。

第一，虽然地方政策规定“煤矿企业应及时做好异动人员的申报工作，工伤保险经办机构应做好煤矿企业从业人员的登记和建档工作，从业人员凭实名享受工伤保险待遇”，但这一规定仅将实名制与工伤保险待遇享受关联，并未将实名制作为工伤保险关系成立的条件，亦即二审法院所认为的“并没有未报送参保人员名单不算参保的规定”。在工伤保险关系已经成立的前提下，以用人单位未实名申报为由排除工伤人员的工伤保险待遇，既与《工伤保险条例》的规定不符，在理论上也很难成立。在目前的法律和政策框架下，特殊方式参保时是否实行实名制不影响工伤保险关系的成立。

第二，从具体参保缴费的过程来看，用人单位缴费后即已完成投保人的参保缴费义务，用人单位或项目的现有劳动者以及未来的劳动者在雇佣关系确定后即可“自动加入”工伤保险。不管是当下还是未来到用人单位、项目工作的劳动者，不能认为其还未参保。如果一方面认定劳动者已经参加了工伤保险，另一方面又认为其尚未建立工伤保险关系，存在逻辑上的矛盾。即对于具体的劳动者来说，其参保即等于工伤保险关系的建立。未申报具体劳动者的姓名，不影响该劳动者的参保，自然也不影响工伤保险关系的成立。

第三，从实施特殊参保方式的目的来看，该种参保方式系要解决非稳定就业形态的农民工等人员难以参保、难以为工伤保险覆盖的难题。该种参保方式的覆盖对象具有不确定性。如果要求实名申报后才能参保和建立工伤保险关系，将导致大量农民工等无法获得工伤保险的覆盖和保障，有违这一特殊政策的目的。

第四，从实名制实施的特点来看，一方面，用人单位通常是在劳动者实际提供劳动之后才实名申报，如果要求将实名申报前置到提供劳动之前，现实中很难达到；另一方面，这些行业用工很不规范，存在大量的未告知用人单位而直接由包工头携带或“批准”即提供劳动的现象，用人单位亦无法掌握准确的用工人员状况。现实状况决定了无法完全实施实名制，更无法在用工前完全实施实名制。因此，实名申报不应成为阻止劳动者参保并建立工伤保险关系的障碍。

在工伤人员工伤保险关系已经成立的前提下，工伤保险基金拒绝支付工伤保险待遇，必须符合《工伤保险条例》第四十二条规定的情形之一。以未实名制为由拒付待遇，缺乏上位法依据，不适当地限缩了工伤人员的权利，合法性不足。

社会保险相关部门要求实名申报主要出于以下考虑：一是便于进行工伤认定。如果不实行实名制，出于对工伤保险利益的追求，包工头或相关负责人员，通过在事故后提交虚假花名册、考勤表、工资分配表等证明材料，可以比较容易地骗取工伤认定和工伤保险待遇，而社会保险行政部门、经办机构要查清事实，费时费力也不一定能弄个水落石出。申报实名后，已申报人员的雇佣关系没有疑义，可以减少调查压力；对于未申报实名人员，可以重点进行调查。二是有利于进行参保统计，便于工伤保险经办工作的实施。不进行实名统计，“参保人数”都是拟定的，与事实存在出入，不利于社保经办机构掌握用人单位的实际参保状况，不利于推进费率调整、工伤预防等工作，对于整体工伤保险事业的发展有不利影响。三是有利于具备用工主体资格的发包、承包单位对于转包等行为中劳动者情况的掌握，为未来可能产生的工资等争议提供证据支持。对于未依照规定进行实名申报的用人单位，可以通过劳动保障监察、提高工伤保险费率等手段和措施予以纠正和遏制，不宜作为工伤保险待遇给付的制约条件。■