论我国《海域使用管理法》的修订

王小军

（上海海洋大学 海洋政策与法律研究所，上海 201306）

论我国《海域使用管理法》的修订

王小军

（上海海洋大学 海洋政策与法律研究所，上海 201306）

《海域使用管理法》对中国海洋法制建设具有重要意义。该法施行以来，我国海域使用管理配套法规体系日趋完善，海洋功能区划、海域有偿使用等制度日臻成熟。《海域使用管理法》实施已逾15年，我国经济社会生活发生了巨大变化，中国特色社会主义法律体系不断完善，该法暴露出来的问题日益增多，亟待修订：首先，立法理念应由“重发展，轻保护”向“海域资源和海洋环境保护优先”变革。其次，应完善海域使用权制度，突出海域使用权的物权性，强化该法的私权色彩，将海域使用权的成立时间修改为“完成登记之日”。在围填海管理方面，应理顺围填海建设项目的审批程序，提高行政效率；建立填海造地指标管理制度。最后，在法律责任方面，应明确“恢复原状”的适用条件；修改罚款的计算方法，对于具有持续性的严重海域违法行为可以引入“按日处罚”制度；增加刑事责任条款；赋予海洋行政执法机构必要的行政强制手段。

海域使用管理法；海域使用权；法律责任

引言

《中华人民共和国海域使用管理法》（下文简称《海域使用管理法》）于2001年10月27日颁布，2002年1月1日施行，至今已逾15年。该法对于我国海域使用管理的秩序化和规范化起到了举足轻重的作用，促进了海域科学利用和海洋经济的快速发展[1]。15年来，我国社会状况、海洋经济发展和法制环境均发生了很大的变化，海域使用金的征收总额从2002年的1.2亿元增加到2015年的82.06亿元[2]，颁布实施了《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国海岛保护法》，国家海洋行政主管部门也颁布了一系列关于海岸带管理、海域使用申请审批、填海造地管理、填海指标管理、区域建设用海规划、动态监视监测、海砂开采管理、海域使用金减免、海域使用权市场化配置的法律法规。中共中央国务院在《关于加快推进生态文明建设的意见》中指出要“根据海洋资源环境承载力，科学编制海洋功能区划……，实施严格的围填海总量控制制度”，这些都对我国的海域使用管理工作提出了新的要求。现行《海域使用管理法》已经不能适应海洋综合管理和建设海洋强国的发展需要，修订迫在眉睫。

1《海域使用管理法》促进了海洋法制建设

1.1 配套法规体系日趋完善

《海域使用管理法》实施后，为贯彻落实该法确立的海域使用权、海洋功能区划、海域有偿使用等制度，国家海洋局会同有关部门，发布了《海域使用金减免管理办法》（2006）、《关于加强海域使用金征收管理的通知》（2007）、《关于加强围填海造地管理有关问题的通知》（2010）、《关于加强海洋调查工作的指导意见》（2015）等一批规范性文件。国家海洋局制定发布了《临时海域使用管理暂行办法》（2003）、《海域使用论证资质管理规定》（2004）、《海域使用权管理规定》（2006）、《海域使用权登记办法》（2006）、《填海项目竣工海域使用验收管理办法》（2016）、《海域使用权争议调解处理办法》（2007）、《海洋功能区划管理规定》（2007）、《海域使用论证管理规定》（2008）、《海域使用管理违法违纪行为处分规定》（2008）、《关于加强区域农业围垦用海管理的若干意见》（2012）、《区域建设用海规划管理办法（试行）》（2016）等规范性文件。沿海11个省、自治区和直辖市也结合本地实际，出台了地方性海域管理法规或地方政府规章。这些法律法规、部门规章及地方规范性文件为《海域使用管理法》的贯彻实施提供了切实可行的制度措施保障，规范了海域开发秩序，推动了海域资源的科学利用，保护了海洋生态环境，使我国海域使用管理工作逐步走上了法制化轨道。

1.2 制度建构的日臻成熟

《海域使用管理法》确立了我国海域使用基本制度[3]，为我国海洋综合管理的实施奠定了基础。首先，《海域使用管理法》确立了海洋功能区划的规范效力。《全国海洋功能区划》随后编制完成并于2002年8月由国务院公布施行。2007年国家海洋局制定发布了《海洋功能区划管理规定》。之后，《省级海洋功能区划编制技术要求》（2011）、《区域用海规划编制技术要求》（2011）等配套性规范性文件公布施行。2012年3月，《全国海洋功能区划（2011—2020年）》经国务院批准施行，该区划结合我国海洋经济发展形势，兼顾当前用海现状、近岸部分的规划目标进一步量化和具体化[1]。截至目前，沿海11个省级海洋功能区划已经全部编制完成并获国务院批准[4]。

《海域使用管理法》明确规定了海域所有权、海域使用权和相邻海域利用权[5]。2007年公布施行的《海域使用管理规定》明确了海域使用申请的取得、转让、出租、抵押的条件和程序。《海域使用权登记办法》规定了海域使用权初始登记、变更登记、注销登记的适用范围和程序，规范了登记资料的管理和查询。此后，国家海洋局发布了《海域使用权争议调解处理办法》《海域使用权登记技术规程（试行）》等规范性文件，从技术导则和实施层面对我国的海域使用权属管理制度进行了补充、丰富和完善。全国累计用海确权面积从2005年的87万公顷增加到2011年的200多万公顷，发放海域使用权证书6万多本。海域使用金的征收总额2014年已达85亿元[6]。海域使用权属管理显著加强，曾经的用海无偿、无序、无度现象已经得到了根本性改变。

此外，《海域使用管理法》实施以来，国家海洋环境监测体系日益完善，一些地方在围填海的管理制度方面不断创新，海域管理行政执法显著强化。2013年，国务院进行了重大机构改革。为推进海上统一执法，提高执法效能，将国家海洋局中国海监、农业部中国渔政、公安部边防海警、海关总署海上缉私警察的队伍和职责进行整合，重新组建了新的国家海洋局，国家海洋执法和海洋权益维护力量得到了极大加强。《海域使用管理法》的施行成果有目共睹。但是该法施行已逾15年，期间我国经济社会生活发生了巨大变化，社会主义法律体系不断完善，该法暴露出来的问题不断增多。

2 立法理念

2.1 重发展轻保护

依据《海域使用管理法》第1条，制定该法的目的是“加强海域使用管理，维护国家海域所有权和海域使用权人的合法权益，促进海域的合理开发和可持续利用”。在立法价值取向上，《海域使用管理法》明显偏重于经济发展，过于强调促进海域资源的开发利用，忽略了经济建设和环境保护之间的平衡。从长远来看，这种立法理念不利于我国海洋绿色经济①绿色经济是指在进行海域使用管理过程中要进行严格的环境管 制，合理调和经济效益与环境的可持续发展之间的紧张关系。的发展和海洋环境保护。中共中央国务院在《关于加快推进生态文明建设的意见》中指出：“坚持‘点上开发、面上保护’，控制海洋开发强度……加强海洋环境治理、海域海岛综合整治、生态保护修复，有效保护重要、敏感和脆弱海洋生态系统”。倡导绿色经济，实现海洋经济与海洋保护的协调发展，应是贯穿我国海域使用管理法律法规的核心理念。但现行《海域使用管理法》的有关规定轻视了资源环境保护，客观上鼓励了开发和利用。

2.2 公法色彩过于浓厚

《海域使用管理法》将加强海域使用管理放在首要位置，公法色彩比较浓厚。总体而言，该法有关管理体制、监督检查和法律责任等内容比较丰富，具有较强的行政管理与强制色彩[7]。虽以专章形式规定了海域使用权，但《海域使用管理法》对海域使用权的内容及其保护不够明确[8]。相反，义务性的规定占了很大的篇幅。《海域使用管理法》第1条的规定“为了加强海域使用管理……”，说明立法者在“海域使用管理权（权力）”和“海域使用权（权利）”的平衡中具有很强的倾向性。过于强调国家公权力的行使，导致了“加强海域使用管理”和“海域使用权的私权保护”之间的张力，这不利于海域使用权人正当权益的维护。

《海域使用管理法》施行以来，我国民事法律体系不断发展完善。《中华人民共和国物权法》《使用管理侵权责任法》分别于2007年、2009年颁布施行。2016年6月《中华人民共和国民法总则》草案提交全国人大常委会审议。《中华人民共和国物权法》明确将海域使用权界定为用益物权，并规定“依法取得的海域使用权受法律保护”。在市场经济条件下，自由、法治是加强社会主义法制建设的必然命题。《海域使用管理法》确立了我国的海域使用权制度，理应充实、完善这种财产性私权，寻求国家管理与私权保障之间的平衡，在尊重和保障个人权利、利益的前提下，充分发挥法律保护社会利益的功能，寻求个人权利、个人利益与社会利益的和谐。

3 海域使用权制度的完善

3.1 完善海域使用权的保护

尽管《海域使用管理法》发挥着重要的确认与维护海域物权的功能，但学界公认它的公法性过于浓厚。法治的核心就是规范公权力、保障私权利[9]。海域使用权是一种物权，以特定海域为客体，以对海域直接支配并享受其利益为内容[10]。海域使用权一经确立，其他任何单位和个人均不得侵犯或干涉。《中华人民共和国物权法》第46条规定了国家海域所有权、第122条规定了海域使用权属于用益物权，条文比较笼统。要形成一套科学、规范的海域使用权的法律制度，丰富完善海域使用权这一私权，有赖于《海域使用管理法》。鉴于《海域使用管理法》的公法色彩过于浓厚，在修订过程中，应围绕海域使用权予以完善，对有关该民事权利的内容、流转方式、保护措施等法律规范进行丰富，强化《海域使用管理法》的私法色彩。

3.2 海域使用申请

3.2.1 应明确禁止将同一用海项目分散报批

《海域使用管理法》第18条规定，海域使用根据用海类型和用海面积实行国务院与地方政府分级审批。实践中，为了规避上一级政府或国务院审批，一些用海项目往往化整为零，拆分为多个小项目分别报批，这种行为严重扰乱了海域管理秩序，危害很大。例如，2002年福建平潭为实施“幸福洋二期围垦工程”，将一万多亩的海域整体承包给刘某进行围垦开发，使用期限为29年[11]。合同签订后，平潭县政府为了规避《海域使用管理法》的上述规定，将该项目用海分解为七块，以刘某等七个自然人的名义上报审批。此后，福建省政府以闵政文〔2003〕368至374号共7个文件批准了刘某等人的围海申请。此事在当地引起了渔民的强烈反对。为了避免这种情况，《海域使用管理法》应明确禁止使用海域类型相同的同一用海项目分散报批，并规定从事该行为的法律责任。

3.2.2 应明确项目用海不予审批的情形

用海单位和个人在依据《海域使用管理法》第16条向海洋行政主管部门提出用海申请后，其结果不外乎两种：一是获得审批，二是未获审批。由于《海域使用管理法》未明确规定对于哪些海域使用申请不予审批，在实践中造成了海域使用管理的弱化。根据《海域使用管理法》第4、6、10、18条的有关规定，海洋行政主管部门主要从以下方面对海域使用申请进行审核：海域使用是否妨碍其他海域使用权的行使、是否符合海洋功能区划、海域使用论证的结论是否为“可行”①实际上，因为海域论证单位与海域使用单位之间存在合同关系，在现行海域使用论证操作模式下，本来要求客观、科学地涵盖海域使用“可行性”和“不可行性”的论证报告不可避免地倾向于陈述可行性。见袁道伟，于永海，张燕，等.海域使用论证与海洋环境影响评价若干问题探析[J].海洋开发与管理，2015（12）:16-19.、提交的申请材料是否符合法律规定。单纯从上述各条款的文义来看，用海申请只要符合以上条件，即应当获得审批。这种管理模式不利于我国海域资源的可持续利用。

明确项目用海不予审批的情形，有两方面的意义。首先，根据《中华人民共和国行政许可法》第38条的规定：“行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。”海域使用申请人享有知情权，应当知道其申请被拒绝的理由。明确不予审批项目用海的情形，是海域使用管理贯彻依法行政原则的重要条件。其次，明确不予批准情形也属于政务信息公开制度的要求。

3.2.3 海域使用权的成立时间

依据《海域使用管理法》第19、20条，海域使用人取得海域使用权的时间为“自领取海域使用权证书之日”。该规定不符合物权公示原则②物权公示原则是物权法的基本原则之一，指物权的变动必须通过法定的公开方式表现出来，而使公众能够察知，始发生物权变动或对抗第三人，产生第三人的信赖等法律效果的规则。。海域使用权属于不动产物权，不动产物权的公示方式是在国家法定主管机关办理登记[12]。对于物权登记，大陆法系国家有的适用登记要件主义，有的适用登记对抗主义[13]。我国《物权法》在采用物权公示成立要件主义为一般原则的基础上①《中华人民共和国物权法》第6条规定：不动产物权的设立、变更、转让和消灭，应当依照法律规定登记。，例外承认登记对于一些不动产物权变动为对抗要件，兼顾了当事人的意思自治与交易安全②《中华人民共和国物权法》第158条规定：地役权自地役权合同生效时设立。当事人要求登记的，可以向登记机构申请地役权登记；未经登记，不得对抗善意第三人。。《物权法》第14条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，依照法律规定应当登记的，自记载于不动产登记簿时发生效力”。2014年颁布施行的《不动产登记暂行条例》第2条第2款规定，该条例适用于“土地、海域以及房屋、林木等定着物”。海域使用权作为不动产用益物权，取得及变动应以登记公示为成立要件。建议将我国《海域使用管理法》的相应规定修改为：“海域使用申请人自完成登记之日起，取得海域使用权。”[11]

4 填海管理制度的完善

4.1 填海造地的换证和使用期限问题

《海域使用管理法》第32条规定，填海形成的土地所有权属于国家，海域使用权人应当“……向县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请”。这意味着，在我国填海所造之地的管理模式同普通土地一样，填海项目人应当向土地行政主管部门提出登记申请，确认土地使用权，换发土地使用权证书。根据《中华人民共和国土地管理法》，国有土地的取得方式包括划拨、出让和转让三种。由于《海域使用管理法》与《中华人民共和国土地管理法》衔接不畅，实践中有些地方规定：填海后形成的土地需要重新办理用地审批手续，并根据土地利用性质缴纳土地出让金确定土地使用期限。如广东省海洋与渔业局2004年发布的《关于印发加强我省填海造地管理的通知》（粤海渔〔2004〕146号）第7条即采用这种管理模式。笔者认为这种做法值得商榷。根据《海域使用管理法》第32条的规定，填海造地完成后，海域使用人应向土地行政管理部门申请登记，“换发”土地使用权证书。“换发”意为：原来就已经拥有的合法权利，在权利客体物质形态发生改变后，更换相应的权利证书，并非重新赋予权利[14]。要求海域使用人对填海形成的土地重新办理用地审批手续，不符合《海域使用管理法》第32条的规定。

《海域使用管理法》未明确规定填海所造之地的使用期限，这给沿海地方的填海造地管理造成了困扰。填海造地是海域使用人采用物理手段对海域属性和功能的改变，新土地的形成是海域使用权人行使海域物权的结果，该土地使用权来源于原海域使用权，因此，填海造地形成土地的使用权的期限，应为原海域使用权的剩余期限。对此，我国《海域使用管理法》在修订时应当予以明确。

4.2 填海造地指标管理制度

我国是填海大国，2002—2010年，实际围填海面积24万公顷，平均每年围填海面积达3万公顷[15]。围填海为实施沿海区域发展战略规划提供了保障，为沿海城市和工业向海拓展布局提供了空间，为改善滨海生态环境奠定了基础。然而，在向海要地缓解沿海地区发展土地资源瓶颈之患的同时，缺乏合理规划、过度实施的围填海活动的负面影响也不容忽视。

《海域使用管理法》第4条第2款规定“国家严格管理填海、围海等改变海域自然属性的用海活动”。这一规定缺乏制度性支撑，针对性不强，流于原则性宣示，难以遏制沿海各地向海洋盲目“进军”的冲动。根据《海域使用管理法》第18条的规定，50公顷以下填海项目的审批，由省级人民政府规定。在实践中，省级政府通常是将审批权层层下发直至县级人民政府。这种对“刚性约束”的柔性处理，导致目前围填海项目化整为零、分散报批得不到有效控制③如《广西壮族自治区海域使用管理办法》第6条、《河北省海域使用管理条例》第14条，均有类似下放海域使用申请审批权限的规定。。调查发现，2002—2010年，经国家海洋局批准确权的围填海面积为8.84万公顷，但我国实际围填海面积为24万公顷[15]。此外，由于围填海的论证以地方政府意愿为主，客观性和科学性不足，导致一些围填海形成的土地被闲置，造成资源浪费[16]。正如有学者所言“沿海各地方政府……在围填海造地之前，往往缺少充分论证、调研，不惜牺牲其余海洋资源……并且通过围填海获得大量土地后，很多闲置不用，反而去申请贷款作为他用。据不完全统计，围填海获得的土地利用率不到四成……”[16]。如何丰富充实《海域使用管理法》第4条第2款，赋予其制度性内容，加强围填海管理，成为亟待解决的现实课题。

为了加强围填海管理，国家发展和改革委员会与海洋局于2011年发布了《围填海计划管理办法》，明确要求将围填海活动纳入围填海计划管理。国家对填海计划指标实行指令性管理。为了保证控制指标的约束性，《围填海计划管理办法》还规定：国务院及国务院有关部门审批、核准的涉海工程建设项目，项目用海经国务院批准后，由国家海洋局负责在中央年度围填海计划指标中予以相应核减。至此，《海域使用管理法》规定的“国家严格管理填海、围海……用海活动”才获得了现实的约束力和执行力。2016年11月修订的《填海项目竣工海域使用验收管理办法》第2条规定“填海造地项目和含有填海用海类型的建设项目”，应当进行竣工验收。《海域使用管理法》修订时，对于《围填海计划管理办法》等规范性文件的核心内容应予以吸收，明确规定“国家对围填海活动实行统一编制、分级管理，围填海活动应当纳入围填海计划管理”“不得擅自突破围填海计划指标”“填海造地项目和含有填海用海类型的建设项目应进行竣工验收”等内容。

5 法律责任

《海域使用管理法》第七章规定了违法行为的法律责任，共10条。在实践中，一些条款的法律责任设置不科学，在实践中很难适用。

5.1“恢复原状”的适用问题

《海域使用管理法》第42条规定“未经批准或者骗取批准，……恢复海域原状……”。该条款设定的“恢复海域原状”法律责任在实践中难以落实，尤其是在追究违法填海行为的法律责任时，“恢复海域原状”从技术层面而言，几乎不可能。解决这一问题有两种途径：一是通过法律解释，赋予 “恢复海域原状”文义范围内可以用于解决具体案件的、更合理的含义。因为“法律解释的最终目的不限于对法律的理解，而是要将该法律文本作为解决具体案件的准据”[17]。有学者认为，《海域使用管理法》第42条的“恢复海域原状”，不同于事实上的恢复海域原状，而是指海域基本功能的恢复。二是通过法律修订，对问题进行根本性解决。通过法律修订，对法律条文进行丰富和完善，从而消除产生歧义的可能性。第一种方法属于法律难以修订时不得已的选择。相比而言，第二种方法更为可取。在《海域使用管理法》修订过程中，建议将“恢复海域原状”修改为“确需恢复海域原状的，责令限期恢复海域原状”。

5.2 罚款的计算基数问题

《海域使用管理法》第42、46条规定，非法占用海域、违法改变海域用途，应当处于罚款，罚款数额以该用海行为合法时应缴纳的海域使用金为基数计算。这种罚款计算方法在实践中面临很多问题。

5.2.1 可能导致不公正的结果

违法改变海域用途、非法占用海域的行为具有持续性。在违法状态持续期间，如果海域使用金征收标准进行了调整，海洋行政执法部门会采用分段计算的方法来确定最终的罚款总额。这可能导致同一违法行为，不同的时间段，处罚金额相差悬殊。这不仅操作极为不便，在理论上也站不住脚。如宁波某地一企业违法填海案，第一次违法，地方海监机构认定违法用海面积160余亩，对当事人处以罚款55万元。不久，海区海监总队在检查中发现该企业并未改正，继续进行围填海作业，新增填海面积7.3亩，根据《海域使用管理法》和《财政部、国家海洋局关于加强海域使用金征收管理的通知》的有关规定，对当事人处以罚款286万元。同样的违法事实、违法用海面积相差20余倍，由于采用的计算方法不同，违法面积小的，处罚金额却远远高于违法面积大的，处罚的严肃性因此受到质疑[14]。此外，当违法用海属于《海域使用管理法》第35条规定的公益用海、依法免缴海域使用金时，由于缺乏计算依据，罚款无法适用。

5.2.2 罚款畸高无法执行

海洋行政主管部门在查处非法占用海域从事填海活动时，依法计算的罚款总数动辄达到百万甚至数千万元，实际上难以执行。《中华人民共和国行政处罚法》第52条规定：“当事人确有经济困难，需要延期或者分期缴纳罚款的，经当事人申请和行政机关批准，可以暂缓或者分期缴纳。”很多海洋违法案件的最终结果是案件久拖不结。

建议新修订的《海域使用管理法》改变罚款的计算方法，采用具体数值范围设定罚款幅度，如可将罚款设定为“十万元以上五十万元以下”或其他定额幅度。为切实加大执法力度，严惩环境违法行为，新修订的《中华人民共和国环境保护法》第59条确立对严重环境违法行为实行“按日处罚”①《中华人民共和国环境保护法》第59条规定：“企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物，受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正的，依法作出处罚决定的行政机关可以自责令改正之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚。”。由于违法占用海域、擅自改变海域用途、不按期缴纳海域使用金等严重的违法用海行为，均具有时间上的持续性，因此《海域使用管理法》也可以借鉴《中华人民共和国环境保护法》的“按日处罚”制度，以解决固定的罚款额度范围可能带来的海域使用违法成本过低问题。如可以将《海域使用管理法》第42条规定修改为：

“对未经批准或者骗取批准，进行围海、填海活动的，并处二万元以上五十万元以下的罚款。

受到罚款处罚，被责令限期退还非法占用的海域，期限届满拒不改正的，依法作出处罚决定的海洋行政主管部门可以自期限届满之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚。”

5.3 增加刑事责任

《海域使用管理法》对于严重违法用海行为（如非法填海），缺乏刑事威慑。目前，随着我国环境保护法制建设的进步，刑事责任在环境法律中得到了极大加强。2013年6月最高人民法院、最高人民检察院发布了《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2013〕15号），对环境污染犯罪的法律适用问题进行了细化。同时，实践中环境违法行为刑事责任的追究力度也在不断加大。据统计，2014年浙江省各级环保部门向公安机关移送的案件总量即达到了1036起，行政拘留541人，刑事拘留1464人，刑事拘留人数是2013年的3倍多[18]。为了遏制情节严重的非法用海行为，《海域使用管理法》应引入刑事责任，以有效预防和惩治重大恶性非法占用海域的行为。

刑法典以外的环境资源单行法中设定刑事责任，在

我国并不鲜见。《中华人民共和国土地管理法》第72条规定“买卖或者以其他形式非法转让土地的……构成犯罪的，依法追究刑事责任”；第73条规定“违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的……构成犯罪的，依法追究刑事责任”。《中华人民共和国森林法》第39条规定：“盗伐、滥伐森林或者其他林木，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《中华人民共和国渔业法》中也有刑事责任的规定，第38条规定：“使用炸鱼、毒鱼、电鱼等破坏渔业资源方法进行捕捞的，违反关于禁渔区、禁渔期的规定进行捕捞的……构成犯罪的，依法追究刑事责任。”建议在修订《海域使用管理法》的过程中，为非法占用海域、违法围填海等严重破坏海域资源和海域管理秩序的行为设定刑事责任。

5.4 增加有关行政强制措施的规定

缺乏强制措施，始终是困扰海域执法的一大难题。实践中，在查处违法行为的过程中，海洋行政执法机构需要进行现场取证，包括制作现场笔录和询问笔录，但行政相对人或当事人拒不配合检查，或拖延、拒绝履行法定义务的现象屡见不鲜，严重破坏了海域管理法律法规的实施。由于《海域使用管理法》缺乏有效的行政强制手段，很多案件查处很难进行。《海域使用管理法》第39条规定：“县级以上人民政府海洋行政主管部门履行监督检查职责时，有权采取下列措施：……责令当事人停止正在进行的违法行为。”缺乏强制措施，往往也使得责令当事人“停止……违法行为”难以落到实处。《海域使用管理法》中设定行政强制措施是海洋执法实践的需要，也与当前环境保护执法日益加强的总体趋势相吻合。从更广泛的意义上分析，海洋行政部门在执法过程中必须拥有足以排除各种抵抗或妨碍的强制手段，否则，海洋行政执法将不会形成任何权威，也无法实现海洋行政执法预期的效果。新修订的《海域使用管理法》应弥补这一缺陷，增加扣押、冻结和查封等行政强制措施的相关条款，赋予海洋行政执法机构必要的行政强制手段。

6 结语

中共中央国务院在《关于加快推进生态文明建设的意见》中指出，要“根据海洋资源环境承载力，科学编制海洋功能区划……，实施严格的围填海总量控制制度”，《“十三五”规划纲要》提出“发展海洋经济，科学开发海洋资源，保护海洋生态环境”，这些都对我国的海域使用管理工作提出了新的要求，《海域使用管理法》的修订势在必行。《海域使用管理法》的修订应注重以下方面：首先，立法理念由“重发展，轻保护”向“海域资源和海洋环境保护优先”变革。其次，完善海域使用权制度，权利定位上突出海域使用权的物权性，强化《海域使用管理法》私权色彩。再次，完善围填海管理制度。理顺围填海建设项目的审批程序，提高行政效率；建立填海造地指标管理制度。最后，完善法律责任的有关条款，将“恢复原状”修改为“确需恢复海域原状的，责令限期恢复海域原状”；修改罚款的计算方法；增加刑事责任的条款；添加有关行政强制措施的规定。

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Modi fi cation of the Law of the P.R.C. on Administration of the Use of Sea Areas

WANG Xiaojun
(Institute of Marine Policy and Law, Shanghai Ocean University, Shanghai 201306)

The Law of the People's Republic of China on the Administration of Sea Areas is of great significance to the national construction of marine legal system. It is promulgated for implementation as of January 1, 2002. The law needs to be modi fi ed since its problems were increasing in the past 15 years. The idealism of the legislation need to be changed from Development over Protection to Marine Resources and Environmental Protection should be considered fi rstly. Usufructuary right of maritime is a kind of real right, this character should be fully re fl ected in the law. We should rationalize the approval procedures of sea reclamation project, and improve administrative ef fi ciency. The management system of total amount land reclamation should be established. In terms of legal liability, it is necessary to clarify the applicable conditions of restoration as a kind of legal responsibility and amend the calculation method of the penalty. At last, terms of criminal liability should be added to the Law.

Law of the P.R.C. on Administration of the Use of Sea Areas; usufructuary right of maritime; legal liability

X197；D993.5

1674-6252（2017）04-0078-06

A

10.16868/j.cnki.1674-6252.2017.04.078

国家海洋局海域管理技术重点实验室开放基金：海域使用管理法修订预案研究（201510）；上海市哲社规划项目：海岸带综合管理法律制度研究（2015BFX006）；浙江省中青年学科带头人学术攀登项目：“海岛保护与合理利用制度研究”（pd2013108）。

王小军（1973—），法学博士，上海海洋大学海洋文化与法律学院副教授，硕士生导师，美国Pace大学访问学者，研究方向为海洋法、海洋管理，E-mail：xj_ wang@shou.edu.cn。