从法律实践视角分析环保NGO提出公益诉讼的可行性

2017-01-22王杉徐瑞聪周卓晗史振娇蔺霞庞怡

资源节约与环保 2017年4期

关键词：公益法律环境

王杉徐瑞聪周卓晗史振娇蔺霞庞怡

（山东师范大学山东济南250300）

从法律实践视角分析环保NGO提出公益诉讼的可行性

王杉徐瑞聪周卓晗史振娇蔺霞庞怡

（山东师范大学山东济南250300）

在人们物质生活提高的同时，也越来越重视环境资源的保护。环保NGO组织的建立一方面弥补了政府部门在环境执法方面的不足，另一方面也惩治了许多破坏环境的经济实体。2014年国家对《环境保护法》进行的修订，更加清晰了环保NGO组织的起诉程序，但也限制了NGO组织的起诉主体范围。总之因为我国的环保公益诉讼仍处于初级发展阶段，环保NGO组织的公益诉讼之路还需要经历更漫长的努力探索阶段，这些努力不仅依靠外界的支持，更依赖于组织自我的探索。

环保NGO；公益诉讼；起诉资格

很多经济实体一味追求短期经济效益，忽略了对周围环境的保护，造成大量自然资源遭到严重破坏，诸如康菲漏油等环境污染事件频繁发生。个人的力量是有限的，在高度组织化的企业和政府面前都显得苍白无力。但是当众人的力量结合起来，就能够形成与政府、企业相抗衡的实力，在环境公益诉讼当中表现的尤为突出。环保NGO组织是非营利性、非政府性的组织，通过司法的方式来督促政府和企业及时做好环境执法工作。但司法实践中，环保NGO组织的发展仍然面临着重重困难。

1 环保NGO组织以及公益诉讼的理论概述

1.1 环保NGO组织概念

环保NGO顾名思义则是指该非政府组织专门从事的是环境保护工作，在世界各国也成立了许多环保NGO，近几年比较出名的有“自然之友”、“绿色和平组织”等。随着中国经济社会的发展，人们在提高物质建设的同时，也对环境提出了更高要求，这也催生了大批环保NGO在中国出现并发展，为我国环境保护贡献重要力量。

1.2 环境公益诉讼的概念

对于环境公益诉讼的概念界定，在学术界并未形成统一意见。汪劲教授提出：基于保护环境、维护公共利益的目的，而对制定环境政策的政府部门，以及破坏环境的经济实体所提出的诉讼，可以称之为环境公益诉讼[1]；吕忠梅教授从诉讼主体方面对此作出了定义，即国家机关、公共团体、自然人等不同层次的主体，都有权利对破坏生态环境的行为实施者提出诉讼，这些诉讼都可称之为环境公益诉讼[2]。

综合我国不同学者对环境公益诉讼作出的定义，以及我国的立法实践，笔者对环境公益诉讼作出了如下概念性的界定：符合法律规定的主体（包括自然人、法人、NGO组织等）在法律授权的情况下，处于保护公共环境，维护公共利益的需求，对破坏生态环境的其它主体（包括政府、企业等）提出诉讼，请求停止环境破坏，赔偿相应损失的活动，称之为环境公益诉讼。

2 环保NGO获得起诉资格的可行性分析

2.1 原告适格理论的重新塑造

2.1.1.理论层面

根据公共信托的理论理论的指引，全体公民将环境资源信托于国家政府部门，国家对环境资源享有所有权，可以依法行使各种权利，但同时也需要承担很多义务。全体公民是委托人，同时也是环境资源的受益人，他们单纯地享受环境资源带来的利益，而不需要进到管理职责。如果国家或者政府部门违反义务性规定，滥用自己的管理权，导致环境利益遭受损失，任何公民都有权利请求政府继续履行自己的义务。

2.1.2.法律法规层面

《宪法》作为我国根本大法，在该法的第2条当中提到：人民有权利依照法律规定管理社会事务，同时在该法的序言部分，还指出了社会团体应当履行保护宪法、法律实施的义务；在《行政诉讼法》当中也要求公民积极履行对政府机关行政行为的监督权力；在《环境保护法》当中，也明确了任何个人、团体、单位都应当积极履行保护环境的义务，同时也有权利对破坏环境的主体提出控告。基于我国环保NGO组织成立目的、职能，该组织有权利在政府不作为的情况下，依照该法规定提出诉讼；在新修订的《民诉法》当中，第55条肯定了环保组织有资格成为起诉主体，解决了多年来困扰环保NGO参与公益诉讼的瓶颈。

2.1.3.司法实践层面

阿拉善地区最常见的山羊体内外寄生虫有线虫、吸虫、体虱等。农牧民多年来连续使用一种驱虫药，形成耐药性，效果普遍不理想。阿左旗动物疫病预防控制中心与西北农林科技大学寄生虫专家合作，对阿左旗地区的寄生虫和驱虫药使用情况进行调查后，联合开展了新型驱虫药虫力黑威囊和地克珠利威囊的驱虫效果试验。

2008年7月29日，在未经过主管部门审批的情况下，谢知锦等人擅自扩大矿石的开采范围，并且将开采的时候直接向下倾倒，造成28.33亩的林地都遭到严重损坏。2015年1月1日，北京的自然之友、福建省的绿家园向法院提出诉讼，请求法院判决谢知锦等四人在规定的期限内恢复山林植被，并且赔偿生态环境损失合计134万元；如果在规定的期限内仍然不能恢复山林植被，应当赔偿修复生态环境费合计110万元。

该案是我国环境保护法修改以来首例环境公益诉讼案件，其中既涉及到起诉主体资格审查、环境修复责任、环境污染造成损害赔偿等各种问题。同时依据新修订的《环境保护法》，以及我国针对环境公益诉讼出台的法律文件规定，认定了“自然之友”“绿家园”作为环保NGO组织有资格成为本案的原告；同时通过本案件，首次以法院判决的方式明确了生态环境遭到破坏时，相关责任人应当承担的赔偿责任，提高了破坏环境等违法行为的成本，对日后类似案件的审理、法律制度的完善都起到很好的失范作用。

2.2 降低诉权滥用的必然途径

通过限制起诉主体资格的方式，来避免出现诉权滥用的情况，这无疑是因噎废食的管理思路。任何人提出诉讼必然要考虑到诉讼费用，以及在诉讼过程中可能涉及到的人力费、资料费等成本。任何理性的原告，都会在起诉之前先进行成本与收益的分析，在确保成本低于收益的前提下，才会提出诉讼。换句话来说，并不需要通过限制原告资格的方式来解决诉权滥用，而是直接通过诉讼成本制度的完善就可以有效杜绝。

3 环保NGO获得起诉资格的障碍分析

3.1 法律上的障碍

3.1.1.法律对原告资格规定不清晰

我国的法律对于原告起诉资格的界定有两种方式：一种是形式上的界定，即原告符合法律规定的条件，就可以依法起诉；另一种是实质上的界定，就被诉的行为应当与原告之间存在利害关系。在环保NGO提出公益诉讼的案例当中，可以发现环境破坏与环保组织之间并无法律上的利害关系，也就无法适用起诉资格的法律规定。但在2015年新修订的民诉法当中，已经突破传统诉权理论对原告资格的限制，赋予了社会组织提出诉讼的权利。因此在确定原告起诉资格的时候，并不能仅从实体法的层面去探析是否与被诉行为存在利益关系，更应当从程序法角度来确认诉的利益。

就诉讼的收费标准而言，环境公益诉讼应当纳入到财产型案件当中，根据涉案的金额，按照一定比例来缴纳诉讼费用。但是在环境公益诉讼中，更多的是环保NGO组织出于维护环境利益的目的提出诉讼，而不是仅仅为了个人私利。比如在2009年湖南省环保NGO就浏阳镉污染事件提出的诉讼中，组织同时提出了金钱赔偿的诉讼请求，主要目的一方面使为了惩罚环境破坏者，另一方面是用以环境修复。但如果按照传统的收费标准，所产生的巨额诉讼费用只会让环保NGO组织望而却步。虽然通过司法审判能够还原公平正义，但同时也使起诉者付出高昂代价，此时人们只会放弃诉讼[3]。

其次就诉讼费用负担问题而言，传统的司法实践中诉讼费用由败诉一方承担，在环境公益诉讼中也不例外，但笔者对该项原则规定存在异议：环保NGO组织是出于维护公共利益来提出公益诉讼，一旦诉讼成功，则会给社会全体带来更多经济效益，这远远超过了组织胜诉所能获得的利益；但是一旦败诉，高额的诉讼费用只能由环保组织自行承担，这无疑是给组织雪上加霜。出于对经济利益的考虑，很多组织会放弃提出公益诉讼的机会，这也导致我国环保公益诉讼制度形同虚设。

2014年山东德州振华公司因为排污超标问题，受到环保部门的严厉批评，并且多次受到环保部门的处罚，但仍然继续向大气排放污染气体。2015年3月25日，中华环保联合会就该问题向法院提出诉讼，请求振华公司停止排放污染物，并且完善企业的污染防治设备，在得到环保部门验收确保合格的情况下，才可以继续投入经营。同时应当就排放污染物造成的损失合计2040万元作出赔偿，支付到当地政府的专用账户当中，用于该地区的环境治理。

通过以上的案例可以看出，中华环保联合会之所以会向法院提出诉讼，是因为德州振华公司长期排放超标的污染物，对周围大气造成严重污染，同时也损害到周围居民的正常生活。在本案例当中，中华环保联合会向法院提出要求振华公司赔偿2040万元的损失费用。这笔费用对于企业来说，可能只是一小笔钱。但一旦官司败诉，费用就需要由中华环保联合会来承担，作为从事环境保护公益事业的组织，资金来源渠道狭小，2040万元对于组织来说可谓是巨大打击。

3.2 诉讼资金方面障碍

对环保组织资金支持力度的缺乏，也成为阻碍组织发展的重要因素。环保NGO组织要想持续稳定的运行，吸引专业的环境保护方面的法律人才、购买先进的设备技术，都需要大量资金扶持。我国环保NGO组织之所以陷入到资金匮乏的情景，主要是以下几方面原因导致：（1）在环境管理方面，至今仍然实行的是以政府为主导的“单轨运行机制”，这也导致环保NGO组织的公信力不足，缺少从民间融资的渠道；（2）目前我国政府正在转型中，自身财政压力较大，对社会组织的投入力度也有所缩减；（3）环保NGO缺少自创收入的能力。

4 保护环保NGO组织原告地位的途径

4.1 法律对起诉权的认定

在传统的诉讼理论当中，一直都秉持着必须先创立实体权，进而才能有诉权。但是环境权是当下新出来的一种权利，在我国的环境法当中也并没有对该项权利作出明确界定。正是因为这样的原因，英美国家已经开始转变传统重视实体权利的观念，进而更加关注环境程序性的权利，以求更好地保护环境公共利益[4]。因此借鉴西方优秀做法，我国也可以先从诉讼程序的角度来对我国环保NGO组织提出环境诉讼的权利加以肯定，建立并完善与我国国情相匹配的环境公益诉讼的制度。

4.2 给予NGO组织资金保障

在政策性扶持方面，因为我国很多环保NGO组织未按照法定程序登记设立，在法律上地位也未被确定，因此笔者有如下几点建议：（1）就NGO组织的设立登记出台完善相关法律规定，降低组织机构设立的门槛，以程序审查为主，实体审查为辅；（2）取消社会团体之间的非竞争原则规定，鼓励环保组织相互竞争发展。

在融资渠道拓宽方面，首先国家应当给予环保NGO组织足够的重视，给予必要资金扶持。从各地级政府财政资金中抽取部分比例，作为环保NGO组织发展的专项资金；环保NGO组织可以通过向企业、公民提供技术咨询、技术支持等方式获取劳动报酬，维系自己的发展。