应对气候变化国际法发展：基于温室气体控排主线的分析

潘晓滨（天津财经大学法学院天津300222）

应对气候变化国际法发展：基于温室气体控排主线的分析

潘晓滨
（天津财经大学法学院天津300222）

应对气候变化国际法自诞生伊始经历了20多年的发展历程，温室气体控排始终是这套法律体系的重要内容。围绕控排这一主线，气候国际法经历了初创期、深度推进期和自我调整期三个主要阶段，并以《气候变化框架公约》、《京都议定书》和《巴黎协定》的缔结和实施为主要代表。在气候国际法正式确立“自下而上”贡献模式的大背景下，中国作为世界最大排放国，其对国际减排进程的参与将发挥越来越重要的影响力，国内层面积极推动的碳排放交易制度体系的建设，是我国自主进行温室气体控排的重要贡献。

应对气候变化；国际法；温室气体控排；碳排放交易制度；中国应对

1 问题的提出

气候变化事实及其负面影响的全球性，决定了地球上任何一个国家或地区都无法独立解决，而需要国际社会成员的共同努力加以应对，通过国际法的缔结是有效应对全球气候变化的重要手段。应对气候变化国际法发展的主线之一便是如何制定一套符合各自利益诉求的温室气体控排机制，使各国在具有国际法律约束力的减排目标约束下实现各自的经济增长和社会发展，但这一任务的完成并非易事。减缓气候变化、有效控制温室气体排放始终是应对气候国际法发展的核心内容，并经历了从科学认知、框架规定、自上而下的强制减排到自下而上的国家自主贡献减排的发展路径。

2 架构设计——温室气体控排的国际法基础

自1994年《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）生效以来，截止2015年，国际层面一共举行了21次气候大会。《框架公约》在应对气候变化国家法发展起到了奠基性作用，虽然没能为缔约各方确定量化的减排目标，但也首先规定了应对气候变化的总目标，即将大气中温室气体浓度稳定在防止气候系统受到危险人为干扰的水平上。这一水平应当在足以使生态系统能够自然适应气候变化、确保粮食生产免受威胁，并使经济发展能够在可持续的时间范围内实现。[1]《框架公约》同时确立了风险预防原则和共同但有区别责任原则，奠定了国际社会成员正确认识气候变化问题、共同参与应对努力进程的基础。一方面，共同但有区别责任原则要求缔约方应根据各自能力及其导致当前气候变化的历史和现实排放，分别进行共同的、但有差别的控排努力。另一方面，风险预防原则要求各缔约国不得以气候变化问题科学上不具有完全确定性为理由推迟或懈怠采取应对措施，但所采用的应对气候变化措施应当讲求成本效益，尽可能以最低费用获得全球收益。

3 自上而下——温室气体控排的国际法实施

具有里程碑意义的《京都议定书》首先为主要发达经济体确立了量化减排义务，并建立了京都三个灵活履约机制作为这些国家实施减排行动的补充。作为京都三机制之一，建立在国家层面之上的国际排放交易制度应运而生。该制度实施的重要基础是承担量化减排义务的发达国家所获得的京都第一承诺期（2008-2012）内的温室气体排放配额。某个特定国家如果在承诺期内的预计实际排放量超过了分得的配额总量，该国必须采取切实减排行动，或从其他国家购买富裕的配额来履行自己的国际减排义务。排放配额的分配是制度实施的关键所在，分配的实施是基于这样一种假设，即不同国家根据特定年份的历史排放量和累积历史责任将被分配不同的控排目标，每个国家富裕配额的产生应当基于其减排努力，并通过国家间有偿转让配额而获利，而减排成本较高的国家不得不通过购买他国配额实现以最小成本履行国际法义务。但热空气问题的出现以及不同国家对分配标准的争论，凸显了排放交易制度实施过程中的焦点问题。尽管在其后的气候谈判中通过具有法律约束力的大会决议形式对该制度进行了补丁式纠正，如增加对热空气转让的种种限制，但却使该制度在国家间实现减排和降低成本的双重效果受到一定挫折。[2]在国际法层面建立国际排放交易制度，为世界各国展示了一条用于温室气体减排的可选路径，但其暴露的问题也让计划实施和已经实施国内排放交易的各国深刻认识到：碳排放交易体系整体运行的成败取决于精细的制度设计，建立在瑕疵制度之上的交易体系将是不可持续的。[3]

4 自下而上——温室气体控排的国际法调整

近十多年来，随着国际经济格局的变化和以中国为首的发展中国家新兴经济体的崛起，气候变化国际法正在经历着一次新的变革。2012年，《京都议定书》第一承诺期（2008-2012）到期之后，京都第二期（2013-2020）国际层面的减排行动已经难以继续推动，国际社会寄希望在2015年召开的巴黎气候大会上达成新的多边协议，对2020年之后国际控排进程进行制度安排。新兴经济体是否承担国际减排义务是将是大会争论的焦点，发达国家一直在推动将《框架公约》中规定的共同但有区别原则变革为共同但有区别责任及各自能力原则，文字的变化模糊了附件I和非附件I两类国家的传统划分标准，并在2014年12月闭幕的利马气候大会所达成的《利马气候行动倡议》中正式发布。[4]倡议同时要求各个国家或地区2015年递交各自应对气候变化的国家自主贡献计划（INDCs），并以此作为巴黎大会所缔结新协议的基础。

2015年11月，联合国气候变化框架公约第21次会议在法国首都巴黎成功召开，经过11天艰苦卓越的谈判进程，巴黎大会终于达成了一个令各方都基本满意的国际气候治理新成果。为了避免出现2009年哥本哈根气候大会那样无果而终的局面，巴黎大会的最终成果采用了具有法律约束力的国际气候协定并附加大会决定的形式，使得《巴黎协定》获得了所有缔约方的一致通过。《巴黎协定》的主要成果包括以下几个方面。其一，明确了全球气候治理的目标，涵盖了减缓、适应和资金目标三个主要方面，并同时强调了目标应建立在反映各国国情、共同但有区别责任和各自能力原则的基础之上。减缓目标仍然是核心内容，各方将加强对气候变化威胁的全球应对，把全球平均气温较工业化前水平升高幅度控制在2摄氏度之内，并为把升温控制在1.5摄氏度之内而努力，全球将尽快实现温室气体排放达峰，本世纪下半叶实现温室气体净零排放。新协定正式引入了2摄氏度的温控目标，比《气候变化框架公约》关于将气候变化控制在防止危险人为干扰水平内的规定更加具体化。但考虑到气候变化问题在科学上的不确定性，温控目标、大气温室气体浓度与具体的全球温室气体排放预算之间并非具有简单的数量决定关系，因此，《巴黎协定》并没有在此采取排放空间的总量目标规定，这一点迎合了广大发展中国家的立场，以及部分对气候变化科学基础持怀疑态度的发达国家的态度。其二，《巴黎协定》的达成标志着自下而上“国家自主贡献”模式的正式确立。各缔约方以国家自主决定贡献（INDCs）的方式参与全球应对气候变化行动，发达国家继续在温室气体减排中发挥带头作用，并加强对发展中国家的资金、技术和能力建设支持以帮助它们减缓和适应气候变化。

温室气体控排仍然是各国提交国家自主决定贡献的核心内容，并继承了《京都议定书》中所采取的灵活履约模式。其一，集团履约模式，新协定允许区域经济一体化组织采取集体履约提交国家集团的国家自主贡献（《巴黎协定》第4条第16款）；其二，森林碳汇的使用，新协定鼓励缔约方采取包括通过基于成果支付的REDD+机制（《巴黎协定》第5条第2款）执行和支持《公约》下为减少毁林和森林退化造成的排放所涉活动而采取的政策方法和积极奖励措施，而议定的有关指导和决定所述的现有框架；其三，基于市场的灵活履约手段。新协定允许缔约方在自愿的基础上，采取合作方式使用可以国际转让的减缓成果，来实现本国的国家自主贡献（《巴黎协定》第6条），这一点继承了京都三机制中的排放交易（IET）、联合履约（JI）以及清洁发展机制（CDM）的运作模式。[5]

5 中国的态度与温室气体控排的实施

作为世界第二大经济体和世界头号排放大国，中国的行动为其他新兴发展中国家乃至应对气候变化态度消极的发达国家（以美国为代表的伞形国家集团）做出了表率。2015年6月，中国正式提交了国家自主贡献，并庄重承诺2020年之后的应对气候变化行动目标，以及实施政策的目标和措施，基于市场机制的碳排放交易将制度成为中国履行温室气体控排承诺、完成国家经济发展低碳转型的重要途径，写入到我国的国家自主贡献中。截止2017年中期，随着中国七个碳排放交易地方试点任务的终结，国家碳市场将在年底正式启动。未来，面对国际社会越来越大的减排压力，在碳排放交易制度的实施过程中，如何保障国家经济发展增速的前提下以较低成本和负面影响实现对国内碳排放进行有效规制，并逐步彰显我国在国际气候治理中的领导力，已经成为中央决策者思考的重大课题。

[1]史学瀛等.环境法学（第二版）[M].清华大学出版社，2010:432

[2]潘晓滨.中国应对气候变化过程中碳排放权交易制度的探索与实践[J].环境保护与循环经济,2014,11:4-10

[3]李清敏.气候谈判下的共同但有区别责任原则研究[J].黑龙江省政法管理干部学院学报,2015,05:106-109.

[4]魏一鸣等.碳金融与碳市场——方法与实证[M].科学出版社，2010:160

[5]王伟光，郑国光等.应对气候变化报告（2015）：巴黎的新起点和新希望[M],社会科学文献出版社，2015:46-49作者简介

潘晓滨（1983-），男，天津市人，汉族，法学博士，天津财经大学法学院讲师，主要研究方向为国际环境法、应对气候变化法、碳排放交易制度。

本文是教育部社科基地重大项目“低碳社会发展环境法制保障研究”（项目号：13JJD82001）和中国清洁发展机制基金赠款项目“关于进行碳强度减排、将天津滨海新区建成低碳经济示范区的试点方案与配套政策研究”（项目号：2012023）的阶段性成果。