发达国家固废管理体系特点及启示

文 戴晓虎 段妮娜

发达国家固废管理体系特点及启示

文 戴晓虎 段妮娜

发达国家固废管理工作起步较早，几经变革，最终形成了目的多元化、手段多样化、技术复杂化的系统性固废管理体系。

在“资源化”为导向的法律政策背景下，发达国家构建了与之对应的固废处理技术体系，注重实现资源的最大化回收利用。

当前，发达国家业已形成了目的多元化、手段多样化、技术复杂化的系统性固废管理体系，构建了较完善的法律政策体系和与之对应的“源头分流——分类资源化处理——安全处置”收运和处理体系，并形成了配套本国固废管理法律和技术手段的相应经济手段和方法，实现了全社会合力推进全过程、多元化固废管理的目标。

学习和借鉴发达国家在固体废弃物管理方面的经验，有利于切合生态文明制度创新需要解决垃圾围城和资源短期的现实矛盾，构建适用于我国的资源循环利用体系，推动循环经济发展。

我国固废的产生、处理和处置现状

改革开放以来，我国工业化、城镇化快速发展，生产生活固体废物产量长期位居世界第一，特别是当前经济发展进入新常态，各类固废产量激增。“十二五”期间，废旧机电产品、工业固体废物、生活垃圾与污泥等废物年产生量已经超过40亿吨，年均增长速度超过了10%。当前，我国固体废弃物综合利用率平均不到40%，累计堆存量超过了数百亿吨，200多座城市垃圾围城现象非常突出。

目前，我国固体废弃物仍然停留在以简单堆放和综合利用为主的末端处置模式。以生活垃圾为例，80%以上以填埋和简单堆置的方式处置。除污染问题外，我国固体废弃物还面临着资源化率低、经济效益差等问题。以建筑废物为例，当前我国建筑废物资源化利用率仅为5%，而德国建筑废物资源化利用率达87%，日本已达95%，差距很大。

造成这种差距的重要原因之一是我国尚未建立科学合理的固体废弃物管理体系。发达国家已进入后工业化时代，工业固废实现了源头减量与全过程控制，城镇固废实现了城乡全覆盖、种类全覆盖和过程全覆盖的管理模式；颁布了较为完备的固废资源化与安全处理法律法规体系，建立了以构建循环型社会为目标的全生命周期废物管理体系。与发达国家相比，我国在固废处理领域尚处于固废末端污染控制、单纯追求资源化的发展阶段，政策标准与管理体系还处于发展初期。

发达国家固体废弃物管理体系特点

发达国家固废管理工作起步较早，固废管理思想和目标从最初的“隔离”、“消纳”和“无害化”，演变到当前“人口·资源·环境”危机大背景下的“可持续发展”理念，几经变革，最终形成了目的多元化、手段多样化、技术复杂化的系统性固废管理体系。

发达国家在固体废物环境管理与资源循环利用决策领域形成了巨大的领先优势，构建了较完善的法律政策体系和与之对应的“源头分流——分类资源化处理——安全处置”收运和处理体系，并形成了与本国固废管理法律和技术手段的相配套的经济手段和方法，实现了全社会合力推进全过程、多元化固废管理的目标。

以“资源化”为导向的法律政策体系

在美国，二战之前相当长的一段时间内，垃圾处理关注度还没有明显提升。直至二战结束，随着对经济发展的重视，垃圾处理事业才得到相应的发展。美国从1965年开始，开始推行一系列法律法规，如资源循环利用、禁止所有市政污泥和工业垃圾倒入海洋等。

德国固废管理法律体系的发展历程从20世纪70年代开始，西德政府出台了一系列环境保护方面的法律和法规。《垃圾处理法》(AbfG)是德国的第一部环境保护法，旨在减少工业和居民用户的废物量和提高废物回收率。随后，各种相关的环保法律和法规相继出台。到目前为止，全德国联邦和各州有关环保的法律、法规共有8000多部。除了实施本国的法律法规之外，德国还要实施欧盟的有关法规400多个。目前德国拥有与垃圾管理相关的法律约800 项以及相关行政条例近5000项，对确保城市生活垃圾处理中的各项环保措施落实到位起了很大作用。

欧盟的废弃物框架指令(2008/98/EC)提出了“五层倒金字塔”的固废管理原则，指导成员国按照五层优先顺序制定各自的政策法规。首先是源头控制，其次是分类进行直接利用、循环利用或回收，最后是最终处置。

构建完善的法律政策体系可以说是固废管理的重中之重。美国、德国等发达国家在固废管理的法律政策方面步伐和原则基本一致，均从20世纪70年代开始逐步构建和完善以“资源化”为主导的固废管理法律政策。

以最大化资源回收为特点的收运—处理体系

在“资源化”为导向的法律政策背景下，发达国家构建了与之对应的固废处理技术体系，注重实现资源的最大化回收利用。欧盟和美国总体的技术思路，第一是可回收的部分首先进行最大化回收。第二是可生物降解的部分尽量能实现能源化的利用，如采用厌氧、焚烧等方式。最后的残余物质要进行焚烧处理。这样的处理模式必须强调从源头上控制固废的产生量和特征，按照固废物性进行源头分流和后续分质处理。

德国的垃圾收集容器基本上分为三种类型：第一种用于可回收垃圾的收集，可回收物质约占生活垃圾产生总量的20%～50%，主要包括轻质包装材料、塑料、废纸、橡胶、纸板、织物、玻璃、铝、铁、其他金属、复合材料等，在分类收集后，直接送入相关的工厂循环利用；第二种用于收集可生物降解的有机垃圾，可生物降解物质占生活垃圾产生总量的20%～60%，主要包括食品垃圾、庭院垃圾、花园修剪垃圾等生物质垃圾，通过生物降解方式进行处理；第三种是除上述垃圾种类之外的生活垃圾，也被称为剩余垃圾或混合垃圾，主要包括其他的垃圾混合物、砂土、尘土、灰渣等，通过热处理（焚烧）或机械生物处理方式进行处理，最后进行填埋，为了让居民熟悉垃圾的分类原则，很多城市都印发专门的《垃圾分类说明》。垃圾分类以后，定期会有专门的环卫车辆来清运，由于是无偿运输，一些大城市每年都要在垃圾清运方面花费几千万欧元。为了减少运营成本，德国采用了具有压缩功能的车辆，一些体积较大的家具类垃圾在装车之前会经过压碎处理。德国目前采取的生活垃圾处理方式除了回收可循环利用的垃圾（包括堆肥）外，主要采取热处理（焚烧）、机械和生物处理（厌氧产甲烷、好氧堆肥）、填埋等几种处理方式。通过市场化的运作和财政补贴，德国政府使垃圾处理成为一项有利可图的生意，从而实现了政府、居民和垃圾处理企业三方都得利的局面。

发达国家因地制宜的经济管理手段

经济手段是固废管理的重要手段之一，经济手段主要通过市场与价格体系调控管理相关活动，包括收费、税收、回收利用的市场干预等方法。

20世纪90年代起，德国城市开始对市民实施垃圾收费政策。老百姓在生活中产生的垃圾需要缴垃圾费。垃圾费由两部分累加而成：一是按人头征收的“基本费”，二是根据自家垃圾桶大小而确定征收的“容量费”。一些回收价值较高的垃圾，比如纸张、玻璃，不收或者收很少的处理费，而处理难度大的物质、有害物质和未经分类的物质则会收取较多的费用。每到年末，各城市就要向市民公布下一年度的垃圾收费表，价格每年都会根据当地的消费水平和前一年全市垃圾处理成本费用而相应波动。

此外，因为生活垃圾的分类、清运工作带有强烈的公益性，这个环节主要由国有企业负责，其运营资金主要由垃圾处理费和财政拨款两部分组成。关于垃圾处理工作，虽然有些城市也设立了国有的垃圾处理公司，但更多城市还是鼓励私人资本参与，因为垃圾处理往往需要较高的技术和专业人才。企业要参与，就会有盈利要求，但德国政府支持企业并不通过财政补贴的方式，而完全是一种市场行为。政府对不同的项目进行招标，企业参加竞标，这样就避免了垄断和暴利环节的存在，从而建立起了比较平衡的链条。为了提高工作效率，许多垃圾处理公司纷纷引进更先进的技术，以期获得更多的垃圾处理权。通过市场化的运作和财政补贴，德国政府使垃圾处理成为一项有利可图的生意，从而实现了政府、居民和垃圾处理企业三方都得利的局面。

例如，勒沃库森（Leverkusen）及其周边地区的垃圾管理、运输、处理、焚烧及填埋的工作由大型垃圾管理公司AVEA负责。16万居民的垃圾被收集至垃圾收集站，分拣处理后的垃圾将分别送到各个加工厂，如纸或纸板送到纸工厂，含铝的材料送到铝厂，镀锡铁皮或马口铁送到铁厂等。生物垃圾被运至堆肥厂，产物为农业用液态肥料，2014年共销售5500吨。无法再利用的垃圾，则送到焚烧厂焚烧发电。焚烧后的余灰和残渣用于铺路等工程。该垃圾焚烧厂于1970年建成，共有3条线，每年可焚烧垃圾20万吨。在2014年公司年报里显示，AVEA共收入7036万欧元，支出6722万欧元。

我国固体废弃物管理体系的发展方向

近年来，我国在废物资源化管理理论与方法上也取得了长足的进步，并实际应用于国家重大决策制定、循环经济试点建设等工作，相关部委在资源综合利用、再生资源和技术政策等领域开展大量研究工作并发布了多项重要法律和政策，完成了重点行业循环经济支撑技术清单编制。但由于我国固废管理工作起步较晚，加上我国是人口大国，废物产生源广、产生量大、污染特性复杂等特征，构建完善的固废管理体系任重而道远。现有环境风险源识别技术、固废管理决策方法和环境经济手段，与实现全生命周期废物管理的实际需求差距较大。

面向经济发展新常态下的废物资源化的管理决策需求，我国应充分考虑生态文明建设的新要求，在借鉴发达国家固废管理经验的基础上，应加快开展具有中国特色的废物风险源和特性识别研究，突破废物全生命周期管理与制度的构建方法，探索废物资源化的经济激励措施和商业化运营模式，为资源循环利用的固废管理体系构建决策与战略提供支撑。

【作者单位：戴晓虎，同济大学环境科学与工程学院；段妮娜，上海市政工程设计研究总院（集团）有限公司】