助推政策环评制度落实的建议

2017-01-21攀袁

资源节约与环保 2017年11期

关键词：政策环境评价

李攀袁莉

（1武汉智汇元环保科技有限公司湖北武汉 430060 2武汉市环境保护科学研究院湖北武汉 430015）

助推政策环评制度落实的建议

李攀1袁莉2

（1武汉智汇元环保科技有限公司湖北武汉 430060 2武汉市环境保护科学研究院湖北武汉 430015）

政策环评对经济、社会和环境的协调发展意义重大，建立适合我国国情的政策环评框架体系，需要营造适宜氛围、确定合理对象、规范基本程序、开展试点研究，深入推进政策环评制度化。

政策环评；公众参与；程序

1 政策环评制度推行的意义

完整的环评体系自下而上应当包括项目环评、规划环评和政策环评三个层次，而处于决策链源头的政策对环境更具全局性、持久性的影响，一旦失误所造成的环境影响远超决策不当的规划和项目。以往，因政策决策不当而造成的资源破坏、环境污染问题屡有发生。推行政策环评制度的意义就在于促进社会、经济、环境协调发展，其制度价值可谓十分清晰，现实需要亦极为迫切。

2 推进政策环评制度的建议

2.1 营造政策环评的适宜氛围

政策环评制度推行之所以迟迟不能入法，究其根本，政策环评是给政府行为戴上“紧箍咒”、穿上“紧身衣”，约束政府行为自觉将环保要求纳入重大决策。按照十八大提出的创新、协调、绿色、开放、共享的发展模式，将政策环评纳入顶层设计层面，从上层建筑营造政策环评的适宜氛围，积极转变发展观念和模式，深入改革政绩考核制度和模式，从源头上掣肘让环境为GDP买单的政绩追求行为。

2.2 确定政策环评的合理对象

政策环评对象包括两方面，一方面是政策环评的评价对象，另一方面是政策环评的参与对象。就评价对象而言，对政策要有一定的筛选，按照“由易到难”、“具体到抽象”的原则，政策环评的推进顺序应为：产业规划、区域规划、国民经济和社会发展规划、规范性文件、规章法规条例、法律乃至国家战略。参与对象，不应该只局限于国务院有关部门和省、自治区、直辖市人民政府，市、县级人民政府也应当充分考虑有关经济、技术政策对环境的影响；除听取有关方面和专家的意见，还应该考虑公众意愿，突破“精英思维”的弊端。

2.3 规范政策环评的基本程序

2.3.1 早期介入程序

政策环评可分别在政策识别、进入政府议程、形成和执行各阶段早期介入。识别阶段，对相关政策环境问题的性质进行界定、影响因果关系和厉害程度等进行分析，提出供政策制定部门参考的对策建议；政府议程阶段，与政策制定部门一起制定政策方案，发挥决策参谋作用；政策形成阶段，从环保的角度对各方案进行比选；政策执行阶段，政策环评应发挥跟踪评价的作用，提出政策调整方案和建议。

2.3.2 评价论证程序

政策环评应采用自上而下模式，将环境考量纳入政策分析的全过程，从经济、社会、环境等多个维度审视政策的科学性。在评价上，通过界定环境问题、识别环境影响、确定优先领域、构建指标体系，重点分析可能导致重大资源环境风险的制度性问题，并提出政策优化方案和建议。对于开发指向比较明确的政策，应兼顾制度问题和环境影响；通过利益相关方对话来确定具体评价指标和优先领域。政策环评比规划环评和项目环评对专业素养的要求更高，评价论证过程，环境经济学、生态环境学、社会环境学分析的专业能力是必不可少的。

2.3.3 公众参与程序

一是通过书面征求、沟通协调等方式听取有关部门意见；二是就专业性较强的经济和技术政策事项，通过举行座谈会、论证会等形式，事先组织有关领域的专家进行论证；三是鼓励公众参与，充分发挥民众的智慧和力量，让民众对政策做到我知晓、我参与，有利于政策的全策全力的制定与执行，这也是当今法治中国科学决策、民主决策的内在要求。但政策环评公众参与的具体时机、内容、形式还需要进一步研讨。

2.3.4 审查监控程序

政策本身具有一定的特殊性和敏感性，由某一政府部门单独负责审查，既难以保障审查效果，也难以得到其他部门的信服；专门成立一个政策环评审查机构凌驾于各相关部门之上，也不符合我国机构设置体系；考虑到我国的第三方独立机构又不完善等现实因素，政策环评质量审查可采取部门联合审查的方式，由环境管理部门和政策制定部门联合开展。经济、社会和环境的综合效益和影响均应纳入审查的内容。在政策环评事中监控和事后评估阶段，应将政策环境影响跟踪评价的内容系统化，提出调整方案或建议，指导下一轮政策的制定与实施。

2.4 开展政策环评的试点研究

2013年以来，环保部每年设置政策环评研究课题，已经先后开展了新能源产业政策环评、新型城镇化政策环评、经济发展转型政策环评等研究。除了国家层面的试点研究，目前地方层面暂未主动开展政策环评的相关试点工作，建议有条件的地方，可以先行先试，成为政策环评制度化的先驱力量，形成从国家至地方，从地方到国家层面的双向试点研究，加速构建适合我国国情的政策环评框架体系。