我国城市土地利用存在的问题及解决对策

邱婧雯，高小博

（东北农业大学资源与环境学院，黑龙江哈尔滨 150030）

我国城市土地利用存在的问题及解决对策

邱婧雯，高小博

（东北农业大学资源与环境学院，黑龙江哈尔滨 150030）

近年来，随着我国工业化和城市化快速推进，城市土地逐渐变成一项稀缺资源。在城市化孕育的同时出现了很多负面影响如环境污染、用地紧张、土地浪费、乱占耕地、郊区土地等。要提高城市人居环境质量、优化城市化进程，必须合理、高效地利用城市土地。文章分析当今我国城市土地利用中存在的问题，同时提出了关于控制城市工业、城市旧城改造和土地规划等方面的思考性解决对策。

城市化 城市土地利用 问题 对策

近年来，我国经济发展速度不断加快，城市化进程也不断推进，由1978年的17.9%发展到2012年的47%，随之而来的是城市面积的逐日扩张和城市人口数目的不断增加，人多地少的格局使得城市经济发展对自然及生态环境的要求越来越多，其中最为明显和突出的是土地资源问题。城市土地是人类活动最为集中的区域，离开土地，任何经济建设都是空中楼阁，故城市土地也是城市中最为稀缺的资源之一。近年来，我国城市用地的扩张速度已远远超过单纯的城市化速度，城市土地供不应求的矛盾成为经济建设进程中越来越难以回避的问题之一；与此同时，对已占有建设用地控制和管制的不足导致城市土地利用效率低下、用地结构失调，不合理及低效的利用是对土地资源极大的浪费。如何节约和保护土地资源、节约和集约利用城市土地资源成为如今社会城市问题研究的热点之一。针对实际情况，文章以促进土地资源集约利用与城市生态经济系统发展为目标，分析城市土地利用中存在的主要问题，提出对城市土地利用规划的对策与建议。

1 城市土地利用中存在的主要问题

1.1 城市用地规模扩张过快，利用效率不高

国内很多城市仍以“摊煎饼”的模式和速度发展着，由于城郊地价相对较低，城中心新城区开发和旧城区改造成本过高，使得占用大量郊区和农村的土地的现象越来越明显，城市边缘逐渐侵蚀着郊区。2002年，发达国家城市人均建设用地为82.4 m2，发展中国家为83.3 m2，而中国城市人均建设用地已接近100 m2，说明我国城市土地利用浪费现象严重。这种发展模式首先会激化农村的人地矛盾，很多优质农田被改造为建设用地，土地资源透支，使得人与地的矛盾更加突出；其次，城市化扩张将伴随着农村、郊区土地的城市化改造，路面硬化、植被破坏等改造会更进一步加重城市热岛效应，影响城市环境，降低生活质量；再次，郊区和农村的开发会直接导致城区内的土地难以被完全利用，不利于发挥城市土地的载体和资产作用，绝大多数的城区内都会或多或少有一部分闲置地或废弃地。据国家有关部门统计，目前全国城市有闲置土地、批而未供土地约26.67万hm2，占建设用地总量的7.8%，由于旧城改造速度明显慢于新城建设速度，大量旧城区的土地利用效率都很低，不利于城市内部存量土地的盘活利用，建设用地的利用相对粗放低效。据相关资料显示，2005年我国城市化率达43%，平均年增长1%，而城市土地的增长速度却趋近于8%，远远快于城市化的速度。

1.2 城市土地利用结构不合理，功能重复

有关统计数据显示，现阶段我国城市土地利用中，居住用地占33%，工业用地占21%，公共设施用地占12%，绿化用地占8%，道路广场占地9%，交通占地6%，仓储及特殊用地占8%，市政公共设施用地占4%[1]。从以上数据中可以看出，城市中工业用地比例过大，居住用地比例比重偏低，并且部分工业用地占用了城市中区位较好的土地，影响了城市功能区的合理划分，影响了土地资产作用的发挥，也使得居住环境整体质量下降；而且道路面积不足，绿化面积也很小，一个城市道路设施的比重代表该城市经济发展的程度，要想提高城市综合经济效益，必须增加城市道路设施占比；而绿化面积则从侧面反映了城市的宜居指数，植物带来的空气净化、降噪、调节气温、涵养水源等作用，都是我国经济发展的现阶段弥补不了的生态损失。商服及市政设施占比也较小，反映了城市基础设施长期缺乏且不配套的现状，影响城市人居环境，不利于城市土地有效利用。很多相邻的城市规划时不考虑宏观格局，只考虑自身微利需要，从自身的狭小视角规划利用土地，使得很多城市服务功能相互覆盖，造成浪费，是一种低效利用行为。

1.3 城市土地集约度低，总体粗放和部分紧张并存

我国城乡建设用地总量约为24万km2，城市人均建设用地面积133 m2，超出国家标准100 m2，是其1.33倍，远高于发达国家人均82.4 m2，是其1.61倍，高于其他发展中国家人均83.3的水平，是其1.60倍。建设用地强度偏低与耕地资源高度紧张并存，使得土地经济产出偏低。我国正面临着人多地少和土地利用不合理的系列问题，所以土地集约化利用是土地城市化的必然结果。而在我国很多经济发达区，土地利用又以高密度和高容积率为特点，城市中心的黄金地段寸土寸金，直接导致了土地的超强度开发。北京、上海等大都市容积率甚至超过7，城市病呈现白热化发展态势，基础设施不堪重负，建筑配套绿地面积急剧压缩，公共设施如停车场、文体场所面积缩水，人居质量极低，环境质量无从保证。

1.4 城市土地的规划、管理机制还不够完善

我国的土地利用规划体系按规划性质的不同可以分为土地利用总体规划、土地利用专项规划和土地利用详细规划，其中土地利用详细规划又分为城市（镇）土地利用规划和乡村土地利用规划[2]。但目前我国的土地规划主要进行的是土地利用总体规划，对其他规划的关注程度较小，尤其是详细规划。城市土地管理机制不健全，缺乏统一性和整体性，很多城市各自为政、自成体系，产业结构趋同，基础设施重复建设，管理权限划分不明确，在浪费土地的同时也不利于社会经济发展[3]。目前，我国城市规划以行政干预为主要手段，有很多的地方政府领导者盲目追求自己的业绩，不顾土地市场的有序发展，大肆招商引资，扰乱了土地市场的秩序，造成了很多土地不合理利用现象。

2 解决措施

2.1 控制工业中的行业用地

城市经济发展与土地集约利用的重点控制对象是工业，要根据经济发展的要求，从项目容积率、建筑密度、投资强度、草地率等方面对工业中各个行业用地进行控制，根据自身情况给不同区域制订和自身情况相契合的指标标准，并将各类园区的标准适当提高。对于新建、改建项目及各类进驻项目实行准入制，无法达到指标标准的则不予准入，长此以往，使得城市用地总体效益逐渐达到最佳状态[4-5]。

2.2 挖掘老城区存量土地潜力

老城区的旧城改造速度明显慢于新城建设速度，大量旧城区的土地利用效率都很低，不利于城市内部存量土地的盘活利用。有很多旧城区的地理位置较好，但由于改造需要付出的成本和精力过大，导致改造成本高于价值量的增加，政府在旧城改造方面应该多出台政策和方案，完善政府对城市土地市场的干预手段，确保改造资金到位，用有形的手去推动无形的手发挥作用。旧城改造一方面可以使旧城区适应城市化的进程，提升城市整体形象，提高居民生活满意度；另一方面也能充分利用有限的城市土地资源创造出更多的价值，带动整体城市经济发展。

2.3 加强城市土地市场体系建设

健全土地市场体系可以有效地优化土地资源配置、提高土地利用集约度。对我国的经营性用地，应严格执行《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》中的内容，同时各市、县国土资源管理部门、土地储备机构要积极参与制定土地计划，使当地的土地市场向着合理而有序的方向建设[6-7]。同时也要发展市场的作用，通过市场机制调节土地的合理分配与使用，按照市场经济原则合理使用土地。

2.4 加深城市土地规划的科学性

土地利用总体规划是对一定时期内各类土地利用做出的综合协调和统筹，其视角是全局和长远的，所以总体规划的科学性是实现土地集约利用的必要条件和前提。科学合理的规划包括对城市性质的定义、城市空间结构的布局、基础设施建设的规模、公共服务设施提供的数量、交通体系的建设等方面[8]，既要满足城市当前的发展需求，也要将长足发展考虑在内，既为城市的发展留出合理空间，又要把握对城市土地资源的节约利用。

参考文献

[1] 丁瑜．论我国城市土地利用结构存在的问题与优化对策．法治与社会，2009，（8）

[2] 尤霞，王建新．城市土地经济学．复旦大学出版社，2004

[3] 赵杰．我国城市土地利用存在的问题及对策研究．经营管理者，2009，（10）

[4] 屈援，王雪莲，汪波．城市土地利用及规划存在的问题与对策研究．城市问题，2007，（3）

[5] 魏步青，杨玉义．城市工业旧址土地利用存在的问题及对策．改革与开发，2016，（17）

[6] 魏友谊．当前我国城市土地利用中存在的突出问题．淮海工学院学报，2011，（16）

[7] 郝伟，陈鸿彬．城市土地利用的问题分析与建议．中国城市经济，2009，（S1）

[8] 雒占福．基于精明增长的城市空间扩展研究——以兰州市为例．西北师范大学，2009