江苏省实行最严格水资源管理制度的做法和成效

2017-01-21冯志祥

治淮 2017年1期

冯志祥

冯志祥

江苏省地处长江、淮河流域下游，是一个人多地少的省份，境内地势平坦、河湖众多、水网密布，水域面积占全省国土面积的16.9%。江苏处于南北气候过渡地带，降雨时空分布不均，水资源管理在全省经济社会发展中具有重要位置。近年来，江苏省认真贯彻党中央、国务院关于实行最严格水资源管理制度的决策部署，严格用水总量控制、用水效率控制和水功能区限制纳污管理，取得了显著的成效，连续三年获得国家最严格水资源管理制度考核优秀等次。

一、主要做法

（一）加强用水总量控制

1.严格规划管理和水资源论证

全省80%以上市、县编制完成水资源综合规划，开展了水功能区划、水资源保护规划、湖泊保护规划、水系规划、节水型社会建设规划、地下水压采方案、城乡供水规划、污水处理和再生水利用规划等专项规划编制。严格建设项目水资源论证，将水资源论证报告书作为项目立项审批前置条件。开展了南京江北新区发展规划等多项规划水资源论证。

2.严格控制区域取用水总量

将国家下达的全省用水总量控制指标逐级分解落实到县级行政区域。对部分地下水用水总量超标地区实行“封一打一”或“封二打一”管理政策，确保开采总量和深井总数不增加。积极探索在深层地下水利用上先行开展取水权有偿使用与转让试点。

3.严格实施取水许可

强化取水许可全过程管理，在取水许可审批过程中严把用水总量控制红线，对取用水总量接近控制指标的地区及时预警通报，实行取水限批和禁批政策。出台《江苏省建设项目取水许可验收管理规定》，建立健全取水单位一证、一表、一牌、一账的“四个一”管理制度，强化日常监管。开展水资源管理专项执法检查，对存在问题跟踪督促整改落实。

4.严格水资源有偿使用

完成水资源费征收标准调整，建立差别化水资源费征收体系和超计划累进加价制度。出台《江苏省水资源费征收使用管理实施办法》，规范水资源费征收、使用和管理。水资源费主要用于水资源节约、保护和管理工作，实行专款专用，同时加强稽查审计，开展绩效评估。

5.严格地下水管理和保护

划定全省地下水超采区和禁采区、限采区，省政府批复实施《江苏省地下水压采方案》。组织实施地下水超采区综合治理，逐步关闭城市公共供水管网范围内自备井，累计封井2170眼。建立地下水用水总量和水位“双控”制度，定期对超地下水水位红线地区进行通报，限期整改落实。加强地下水动态监测，全省地下水水位上升区和稳定区面积占全省总面积的98.1%，地面沉降得到有效控制。

（二）严格用水效率控制

1.全面推进节水型社会建设

在全国率先启动省级节水型社会示范区建设，命名了20个“江苏省节水型社会示范区”。加强节水型灌区、社区、企业、单位、学校、高校等载体建设，累计创建省级节水型载体2018个。制定专门政策，支持低消耗用水，对省级以上节水型载体按规定标准的80%征收水资源费。制定下发《江苏省“十二五”水价改革意见》《关于建立和完善居民用水阶梯价格制度有关事项的通知》，充分发挥水资源价格杠杆的作用。

2.强化用水定额管理

组织开展第四轮用水定额修编，修订172个子行业298个产品的327个定额值，并且首次制定下发了农业灌溉用水定额。强化计划用水管理，对纳入取水许可管理的单位和规模以上自来水用水户全面实行计划用水管理，实行月抄表、季结算、年考核。加强重点用水单位监控管理，对大型灌区、工业和公共供水用水户实行重点监管，对950个地表水、1450个地下水取水户实行远程实时监控。出台指导意见落实节水设施“三同时”制度，累计完成1832家企业（单位）的水平衡测试，在苏州、无锡等地开展用水审计试点。

3.加快推进节水技术改造

积极推进大中型灌区节水技术改造，全省农田灌溉水有效利用系数提高到0.598，农业灌溉用水总量实现负增长。加大自来水供水管网改造力度，改造管网1725公里，城市供水管网平均漏损率降至12.4%，城市节水型器具普及率达95%以上。组织电力、化工等八大高耗水行业开展节水专项行动，累计完成节水减排示范项目1500多项。

（三）强化水功能区限制纳污管理

1.严格水功能区监督管理

省政府出台《关于加强水功能区管理的指导意见》，完善水功能区管理制度。发布《江苏省水功能区纳污能力和限制排污总量意见》，制定逐年削减任务，纳入年度目标考核。大力推进城乡污水处理，超额完成国家规划目标。强化入河排污口管理，按照“生活污水给出路、工业污水严管控”要求，严格论证、审批和管理。

2.加强饮用水水源地保护

开展全省县城以上集中式饮用水水源地达标建设方案编制，基本完成水源地达标建设任务。完善水源地监测预警和应急备用机制，加强饮用水水源地量质监测，编制突发性水污染事件应急预案。因地制宜建设备用水源地，全省58座县级以上城市已有17座城市拥有2个以上水系相对独立的饮用水源地，22座城市建设了应急备用水源地。

3.推进水生态文明建设

积极实施9个国家级水生态文明建设试点，同步推进18个省级试点。开展水美乡村、美丽库区幸福家园和水利风景区建设，建成“水美乡镇”60个、“水美村庄”548个、省级以上水利风景区105家。开展水生态补偿机制建设，完善生态补偿财政转移支付制度，将水源地等15类生态红线区域纳入补偿范围。推进太湖等重点流域水生态治理，太湖连续实现“两个确保”目标。建立全省湖泊管理与保护联席会议制度和“河长制”，连续5年开展重要河湖健康评估工作。

（四）实行水资源监控和管理责任考核

1.健全水资源监控体系

完成全省水资源管理信息系统建设，对年取用地表水10万吨以上、地下水5万吨以上用水大户和重点区域地下水水位实行在线监控，监控水量占全省非农业用水总量的86%。完善水资源信息统计与发布体系，强化取水许可台账建设，定期向社会发布水资源公报。

2.建立水资源管理责任考核制度

从2007年起，在全省建立了以政府为主导的水资源管理考核机制，每年组织考核检查并予以专项奖励。省委常委会议、省政府常务会议分别研究水安全保障、水资源管理事项，有关水资源指标列入省委、省政府年度重点工作以及绿色发展、生态文明、农业现代化工程等综合考核。加强目标责任考核的督促检查，全省各市、县均出台最严格水资源管理制度实施意见、考核办法和考核工作实施方案，省、市、县三级考核体系全面建立。

3.完善水资源管理体制

积极推进城乡水资源统一管理，全省有3个省辖市、43个县（市）成立水务局或实现水务一体化管理。加强水资源管理机构和队伍建设，结合机构改革“三定”方案，全面落实省、市、县三级水行政主管部门的水资源管理职能。目前，全省共有水资源管理机构302个，人员2013人，大专以上学历人员占72%。

4.完善水资源管理投入机制

建立水资源管理投入机制，水资源管理工作经费逐年增加。2014年前，省级水资源费每年安排7000万元专项用于水资源管理工作，2015年增加到 11400万元，2016年增加到15000万元。省太湖水环境治理专项资金每年安排10亿元左右用于水资源保护工作，省级15亿元生态补偿资金中也有相当部分用于水源地保护等工作。

5.健全政策法规和社会监督机制

出台水资源管理条例、节约用水条例、加强饮用水水源地保护决定等地方性法规，制定下发权力清单、责任清单以及地下水封井规范、信息系统运行维护办法、用水总量管理办法、计划用水办法等一系列配套政策文件，构建最严格水资源管理法规制度体系。开展水情宣传教育，编印《江苏省水情教育读本》《家庭节水知识手册》，建成2个国家级和26个省级节水教育基地，努力形成全社会惜水、爱水、护水、亲水的氛围。构建激励机制，对水资源管理先进集体进行表彰奖励，推动工作深入开展。

二、成效和经验

（一）取得的成效

1.考核体系全面建立

省、市、县三级最严格水资源管理制度考核指标全部分解落实县级行政区，考核工作体系全面建立，基本形成目标任务下达、政府组织考核、通报考核结果、表彰奖励和问题整改落实的考核工作模式。

2.管理工作取得新突破

水生态文明建设加快推进，全省共有9个省辖市列入全国试点，试点数量为全国之首；节水型社会建设进一步深化，在全国率先启动省级节水型社会示范区建设；水资源保护不断强化，在全国率先核定下达水功能区限制排污总量，基本完成水源地达标建设任务，地下水超采区综合治理取得新突破；水资源管理能力得到新提升，水资源管理信息系统成功运行二周年，水资源费征收总额创历史新高。

3.目标任务超额完成

在全省经济平均增长8.7%左右的情况下，全社会用水总量低于国家下达的用水总量控制目标；单位地区工业增加值用水量、农田灌溉水有效利用系数和水功能区水质达标率指标提前完成国家规定的控制目标。

（二）主要经验

1.要严格管理，更要服务发展

最严格水资源管理制度要求严格水资源管理，但并不是要限制合理的取用水要求，而是更加科学、合理用水。管理过程中必须妥善处理好“疏”和“堵”的关系，在符合法律法规的前提下，坚持服务经济社会发展大局，做到既严格、规范管理，又积极为企业寻找出路。如洪泽县实施尾水生态处理工程，徐州市推进再生水厂建设等，既解决了水资源不足的问题，又减轻了水环境压力。“疏”能够更好地协调发展与保护的关系，得到社会认可；而“堵”则会激化矛盾，不利于行业发展。

2.要水利负责，更要部门协作

水资源管理是水利部门的职责，但又是社会性很强的工作，需要各部门协作配合。逐步建立起水利部门与发改、财政、环保、住建、物价等有关部门协作配合的工作机制，会同省发改委、财政厅等部门积极推进节水型社会建设、太湖治理、水资源管理考核等；会同省教育厅、机关事务局、妇联等部门积极开展节水型企业、单位、学校、家庭等节水型载体创建；会同省审计厅、物价局强化水资源费征收和稽查审计；会同省住建厅、环保厅共同推进水源地达标建设。这种部门协作机制，为水资源管理营造了良好的外部环境，也提升了水资源管理工作的地位和权威。

3.要主动进位，更要服务民生

在做好传统工作的同时，水利部门抓住太湖治理等契机，主动承担了生态清淤、蓝藻打捞、湖泛巡查等新工作；围绕饮水安全的要求，主动开展水源地达标建设；按照生态文明建设部署，组织开展水生态文明建设以及河湖健康指标、生态需水量、再生水利用等课题研究，多项工作在全国推广。工作中，始终抓住与改善民生密切相关的重点、热点，着力解决人民群众关心的水资源问题，让人民群众共享水资源管理工作成果。

4.要突出重点，更要典型引路

水资源工作千头万绪，在工作中注意突出主题主线，大力推进水资源管理重点工作。水资源管理许多都是全新的工作，没有现成经验可循，坚持典型带动全局，通过开展节水型社会建设、水资源管理现代化、水生态文明等各类试点建设，既探索水资源工作的新技术、新经验，也培养和锻炼队伍，提高了管理人员的业务水平。