TPP下一步可能动向及对亚太区域经济治理的影响

王璐瑶

TPP下一步可能动向及对亚太区域经济治理的影响

王璐瑶

TPP谈判各方于2015年10月初达成协议，12个成员国承诺将在贸易投资自由化和便利化方面展开全方位合作，塑造高标准的21世纪区域贸易安排。目前，TPP面临美国国内两党反对以及其他成员国能否有效履约等若干挑战，短期内通过前景渺茫。TPP能否最终生效，不仅关系到当前全球最高规格的自由贸易协定（FTA）能否正式进入亚太区域经济治理体系，也关系到美国试图稳固全球和区域经济主导权的实际成效和影响。文章将系统分析TPP争议焦点以及能否生效、扩员等下一步可能动向，进而论述其对亚太区域经济治理的影响，并在此基础上提出中国对策。

TPP；动向；亚太；区域经济治理

引言

在世界范围内贸易壁垒已实现大幅削减的背景下，TPP将谈判重心从贸易领域调整至投资领域，从关税等“边境议题”延伸至监管一致性等“边境内议题”，代表着新一代全球经济规则的发展方向。同时，TPP还是美国“重返亚太”并强化地区和全球领导权的经济工具，具有时代意义以及区域经济和地缘政治的双重影响力。①Bernard K．Gordon,“Trading Up in Asia:Why the United States Needs the Trans－Pacific Partnership”,Foreign Affairs,July／August Issue,2012．TPP和RECP、中日韩FTA等区域协定谈判一道，促使亚太地区成为全球经济治理和经贸规则制定的重点区域。虑及TPP12国均为APEC成员国，其实践探索还会在很大程度上左右亚太地区经济规则的标准设定和议程设置。因此，本文将系统分析TPP的下一步可能动向并论述其对亚太区域经济治理的影响，并提出中国对策。

一、TPP下一步可能动向：规则争议、生效可能和扩员路径

已有研究认为，TPP从谈判到实现主要面临三个问题：一是美国在市场准入谈判方面推行混合模式（hybrid approach），导致TPP难以严格遵循其承诺的“无例外”原则；二是美国倡导的所谓“白金标准”可能给其他成员国带来沉重负担进而抑制新成员的加入；三是漫长的批准过程包括缺少贸易促进授权（TPA）会降低其他各方对美国的信任。②Mireya Solís,The Trans－Pacific Partnership:Can the United States Lead the Way in Asia–Pacific Integration?．Pacific Focus,2012,27:319－341．概括起来，亦即TPP议题的核心在于规则、扩员和生效，而当下三者的具体关系是，TPP谈判过程中的规则争议以及由此引发的国内政党和利益集团反对将极大影响TPP的生效可能，进而也将决定TPP能否在生效后迎来新一轮扩员。

（一）规则争议

谈判初期，美方一度力推已方贸易立场，强调清洁能源等新兴产业的发展、知识产权和环境保护以及劳工标准，推出中小企业、国有企业等新型横向议题，并将这种高标准自由化便利化称之为“白金标准”。其间，美国不惜给日本、澳大利亚等盟国施加压力，要求其在农业开放等领域做出大幅让步。然而，当意识到坚持“白金标准”会将大部分谈判国排除在外，并且TPP作为奥巴马任内经济外交领域重要政治遗产，达成和生效的时点等契机也需要加以把握时，美国开始寻求最大公约数以尽快结束谈判。因此，美国延续了此前APEC推行的部门自愿提前自由化（EVSL）做法，各国在提交“负面清单”的同时也可以针对现有行业以及未来可能情形和未知领域予以适当保留，③例如,在“国有企业与指定垄断”章节中,TPP对主权财富基金和独立养老基金等的例外规定将新加坡政府关联企业——淡马锡控股以及马来西亚朝圣基金局和国民投资公司（PNB）排除在外。从而借由兼具制度性和灵活性的方式促使TPP在奥巴马政府任内达成。与此同时，TPP也为东道国政府保留了更大的监管空间，包括在“投资”章节中引入“烟草例外”以便于国家回避或阻止基于“利益的拒绝给予”条款下的烟草管制而发起的仲裁请求，并设立了“投资与环境、健康及其他监管目标”以及美国2012 BIT模板中并未引入的“企业社会责任”条款。④葛顺奇、万淑贞:《TPP透视:“投资”议题分析与对策选择》,载《国际经济合作》2015年第12期。此外，各国还根据自身需要设置了必要的过渡期，或是将部分议题延期至未来进行谈判。⑤例如,在满足特定情形的前提下,越南国有和指定垄断企业在协定生效五年内享有过渡期保护,即排除非歧视待遇、商业考虑和非商业援助条款的适用；新西兰在植物多样化权利方面享有三年过渡期保护；美国州级别的国有企业是否适用国有企业纪律被延迟为下一阶段谈判议题。

在“美式标准”方面，知识产权和投资争端解决机制集中体现了美方的意志和妥协。从保护范围和力度看，TPP构建了超越TRIPS水平的最新知识产权保护体系，⑥庄媛媛、卢冠锋:《TPP与TRIPS知识产权规则比较研究》,载《亚太经济》2016年第3期。有别于TRIPS的程序性条款，TPP还通过具体保障措施来提供实体保护。总体上看，TPP知识产权条款覆盖专利、商业秘密、商标、地理标志、域名、著作权和互联网服务提供商（ISP）等各个领域，且大都与美国国内相关法律规定具有一致性。⑦Roberta L．Horton James Otteson Tom Carmack Claire Reade Michael E．Kientzle,Extensive IP Provisions in the Trans－Pacific Partnership,Intellectual Property＆Technology Law Journal,2016,28（2）:16－28．但在具体层面，如颇具争议的生物制药领域，出于美国对澳大利亚和日本等国的妥协，TPP将数据专属权的保护期从12年缩短至8年，而这被认为减少了对高风险、耗时且昂贵的产品研发激励并强化了仿制药竞争，不利于行业突破和产品创新。⑧Kristina M Lybecker,Intellectual Property Protection for Biologics: Why the Trans－Pacific Partnership（TPP）Trade Agreement Fails to Deliver,Journal of Commercial Biotechnology,2016,22（1）: 42－48．类似地，美国延续NAFTA以来的做法，在TPP谈判中力推投资者－国家争端解决机制（ISDS），但迫于澳大利亚等国的极力反对，最终在引入ISDS的同时，也不排斥对WTO一般性争端解决机制（DSM）的适用，并规定有条件、有限度的涵盖劳工和环境问题。

因此，尽管谈判已经结束，但关于TPP本身的争议仍会继续。TPP已经远离美国提出的“无例外”原则和“白金标准”，除前述重点分析的领域外，美国国内认为诸多妥协还带来环境保护条款力度不够，原产地规则较弱以及货币操纵条款缺失，即TPP未明文禁止成员国通过货币贬值获取出口竞争优势等其他问题。⑨例如,民主党候选人希拉里·克林顿在竞选活动中提出,任何贸易协定需要通过三部分的测试才能获得支持,一是创造美国就业,二是提高工资,三是改善国家安全。TPP在货币操纵规定和应对气候变化等方面有待改进,投资者－东道国争端解决条款“存在缺陷”,而原产地规则较弱也使得汽车行业受益有限。参见:国际贸易和可持续发展中心（ICTSD）:《美国总统竞选人的豪言壮语升级,TPP的时间表问题浮出水面》,载《桥》2016年5月13日。尤其是美国大选来临，虽然美国贸易代表办公室（USTR）宣称TPP将为该国贸易出口带来18000项关税减免并在本土创造更高薪水和更多工作岗位，⑩USTR,Trans－Pacific Agreement,https:／／ustr．gov／tpp／［2016－07－12登陆］但来自美国国会、产业界和工会中的反对意见还会越发强烈。另一方面，在谈判已做出重大妥协的前提下，其他成员国也仍存不满。⑪例如,日本在野党提出,谈判违背了日本国会在2013年4月做出的决议——作为参加TPP的条件,要求政府在谈判中坚持大米、小麦、牛肉猪肉、砂糖等5大类500多种农产品做例外处理,不实行关税减让——并做出大幅妥协,因此要求废除TPP协议。参见:“日本国会审议TPP不顺,何时生效前景不明”,日经中文网,http:／／cn．nikkei．com／columnviewpoint／column／19361－20160503．html［2016－08－05登陆］此外，各国还需大量修改国内立法以配合TPP中劳工标准和知识产权保护等众多高水平条款，⑫例如,协定中“劳工”章节要求所有TPP成员赋予劳动者成立工会和集体商讨工资的权力,同时禁止强制劳动、雇佣童工和就业歧视,并承诺就劳动环境进行立法。并基于国家主权让渡来实现监管一致性等政策目标。可以说，未来实践规则的难度和风险非同小可。

（二）生效可能

按照协议规定，TPP 12国如能从正式签署协定开始两年内完成各自国内程序，那么协定将在完成日后60天内生效。但是，如果程序完成期长于两年，那么协议的生效日将自动更改为，占12国GDP总额85%的6个国家完成国内程序60天后。从经济体量看，美国和日本的GDP在TPP成员国中的占比合计在80%左右，因此TPP未来走向将在很大程度上取决于美日两国。

受到农业等敏感性部门有限开放等谈判结果的提振，以及国内国际社会经济形势的驱动，尽管在野党援引此前国会决议发出反对声音，日本总体上一改此前保守态度，在协议达成后积极推动生效。2016年3月，日本众议院大会成立TPP法案及相关法案审议特别委员会；4月，TPP协议以及11个相关法律的修订和1个补偿法律的立法进入审议；7月，日本经济团体联合会向首相安倍晋三递交了请愿书，呼吁秋季临时国会尽快批准TPP。对此安倍表态积极，并公开称“TPP是日本经济增长战略的支柱之一”。⑬刘旭颖《为TPP“开快车”日本能做的有限》,载《国际商报》2016年7月26日,A04版。

再看美国，贸易促进授权法案（TPA）已获参众两院通过并于2015年6月29日生效，有效期3年。法案给予总统在对外贸易协定谈判中以较大的自由度，一度为美国通过TPP带来重大利好。TPA的优势显而易见，一是TPA保持了TPP规则的完整性，即谈判和咨询结束后，国会只能就TPP整体进行是否同意的投票而不能对其具体内容进行修改；二是TPA提升了TPP通过的效率，规定了国会审议的时间表，保证参众两院在60天内行使表决权；三是TPA分化了国会的反对力量，在利益权衡下，只有当大多数或所有争议性产业引发大多数议员反对时，才可能引发否决。⑭刘玮:《美国国会会批准TPP协议吗?》,载《中国社会科学院世界经济与政治研究所国际问题研究系列政策报告》第201524号,2015年10月9日。但是，TPA作为美国对外贸易政策的特殊立法程序，也对美国政府在FTA中的谈判目标与优先事项做出了规定。通俗地讲，就是TPP必须符合TPA提出的价值观和要求。值得注意的是，此次TPA第一次明确要求贸易伙伴避免货币操纵并更新了劳工和环境条款，⑮庄芮、杨亚琢、姜舰:《TPP的美国审批程序及其生效前景分析》,载《国际商务——对外经济贸易大学学报》2015年第6期。而所涉内容恰好是美国国内反对者对TPP的主要攻击点。

漫长的批准过程不可避免。白宫在2016年8月中旬发出《行政行为声明》（Statement of Administrative Action，SAA），正式通知国会将TPP法案送至参众两院，计划通过TPA提前同国会进行磋商。⑯“Obama puts Congress on notice:TPP is coming”,Politico,http:／／www．politico．com／story／2016／08／obama－congress－trade－warning－226952［2016－08－18登陆］然而，目前共和党总统候选人唐纳德·特朗普（Donald Trump）从根本上否定TPP，甚至提出此前达成的NAFTA部分条款也需要重谈。⑰“Trump Likens Trans－Pacific Partnership Trade Deal to Rape”,The Bloomberg,http:／／www．bloomberg．com／politics／articles／2016－06－28／trump－channels－brexit－in－anti－trade－speech－atpennsylvania－factory［2016－07－16登陆］为争取选民支持，民主党总统候选人希拉里·克林顿作为美国“重返亚太”战略的设计者和TPP的倡导者，也转而反对这一框架协议。⑱Daniel Twining,Barack Obama's late lamented trade deal,Financial Times,Oct 14th,2015．考虑到美国总统大选周期内国会批准FTA的不利政治环境，奥巴马政府在“跛鸭子国会”期间通过TPP的可能性极小。这也意味着，美国通过TPP的机会最早也只可能在2017年初至2018年中旬，亦即新政府上台后和此次 TPA到期前。尽管存在比尔·克林顿选前反对NAFTA而上任后极力促其通过的先例，但作为政治人物此举也将面临相当大的声誉风险。因此，更为保守的一种可能是，反全球化的唐纳德·特朗普上台后就此搁置TPP，而希拉里·克林顿上台后如有意继续推动TPP，则可能使用TPA或者通过部分“重谈”TPP以及“补充协定”的方式进行妥协。

此外，截至目前，澳大利亚、新西兰已将文本送国会审议，马来西亚需内阁通过生效，文莱送苏丹国王核准颁布后生效，墨西哥明确表示将观望美国进展，其他国家也在视势而动（详见表1）。从生效时点看，考虑到秘鲁预计新国会审议期将长达2年，马来西亚预计在2018年2月完成修正案，越南工商部预计该国完成TPP立法程序及生效还需18～24个月，以及其他部分国家暂无进展，TPP程序完成期势必长于两年。换句话说，即使美日两国均通过TPP，TPP最快也要2年后才能生效。

（三）扩员路径

TPP的新一轮扩员在很大程度上有赖于各国通过协定并使其生效，这关系到潜在国家对以美国为首的成员国以及TPP前景的信任，因此同样具有不确定性。仅从TPP本身的标准和规则看，美国确实为潜在国家的加入设置了阈值。在已签署的FTAs中，TPP成员国的平均关税水平显著低于RCEP成员国，而服务贸易自由化与放松规制程度高于RCEP成员国。在新规则引入方面，TPP成员国对知识产权、竞争政策等“第二代”贸易政策的平均覆盖率和承诺率也高于RCEP成员国。⑲盛斌、果婷:《亚太区域经济一体化博弈与中国的成略选择》,载《世界经济与政治》2014年第10期。也就是说，TPP倾向于吸引两类国家，一类是那些本身就具有高标准自由化便利化基础的国家；另一类则是经济实力不足但与美国存在相互接纳意愿的国家，例如越南。后一种类别为TPP的扩员提供了更大的想象空间。

表1：TPP成员国审议进度与重要时点汇总

迄今为止，曾明确表态考虑加入TPP的国家包括韩国、印度尼西亚、菲律宾、泰国以及哥伦比亚。TPP生效后的新一轮扩员极有可能延续此前立场，从意向国中优先筛选并进一步纳入盟国。这可以从已有TPP经济效应的研究综述中获得部分启示：TPP以及RCEP等东亚合作对美国经济影响有限；日本从TPP或东亚合作中获益基本相等；澳大利亚从TPP中获益有限，但可从RCEP中大幅获益；未加入TPP的经济体普遍受损但不显著；未与美国签署FTA的国家从TPP中获益更为显著；中国加入TPP可能获益显著，但中国和印度加入RCEP均可完全弥补各自未加入TPP的损失。⑳沈铭辉:《对TPP影响效应的简要评估》,载《亚太区域经济合作发展报告2016》,高等教育出版社2016年版。

上述结论也可以印证下列事实以及对TPP新一轮扩员的判断：首先，美国“重返亚太”，力推TPP并分享东亚合作成果的战略意义大于经济意义，象征影响大于实质影响；其次，尽管部分国家从TPP和东亚合作中获益趋同（如日本），或者从TPP中获益低于东亚合作（如澳大利亚），但仍愿意和美国一同推进TPP，在于盟友关系；再次，作为亚洲领先发展中经济体的中印两国目前加入TPP的激励有限。印度因为顾虑TPP中与服务贸易、投资、知识产权和政府采购等相关条款可能对国家未来发展施以限制，曾明确表示对加入TPP不感兴趣。㉑Raj Bhala,Trans－Pacific Partnership or Trampling Poor Partners?A Tentative Critical Review．Manchester Journal of International Economic Law,2014,11（1）:2－59．中国目前则更偏向于另一种“三方策略”（Tripartite Strategy），既不迫切寻求加入TPP，同时又在加快自身FTAs的全球战略布局，包括支持RCEP以探索亚太区域治理道路，并辅之以国内市场导向的改革以对冲TPP可能产生的传导效应。㉒Ming Du, Explaining China's Tripartite Strategy Toward the Trans－Pacific Partnership Agreement,Journal of International Economic Law,2015,18:407－432．最后，部分未加入TPP的国家仍然有动力保留合作意向，或观望TPP现阶段谈判结果和实践效果，维持开放态度以在未来拥有多种选择（如印度尼西亚、泰国），或择机适时巩固盟友关系以及平衡大国关系（如韩国、菲律宾），或通过TPP与未签订FTAs的国家建立、发展和巩固联系以及扩大或创造新的亚太市场通路（如哥伦比亚）。当然，上述意向国也可能同时存在两种或以上动机。

在意向五国中，韩国无论从经济基础还是盟友关系都最具优势，并且已与美国签订较高质量的FTA，为TPP各项标准谈判奠定了基础。但是，此前美韩FTA谈判中存在的争议也会延续到TPP中，例如，韩国倾向于积极通过WTO争端解决机制来提出诉讼或为本国的措施进行辩护，但美国显然更强调FTA争端解决机制，㉓潘晓明:《亚洲国家如何善用贸易争端解决机制?》,博鳌观察,http:／／www．boaoreview．org／html／zonglun_Opinions／20140213／1980．html［2016－08－06登陆］并在美韩FTA中针对若干情形排除适用一般争端解决程序。㉔中华经济研究院（台湾WTO中心）:《WTO与自由贸易协定争端解决机制规范与实务运用之比较:主要国家之策略经验》2011年12月．此外，韩国是否接受2014年年底基本完成的美韩FTA附加条款也是美国会否接受韩国的关键。㉕Jeffrey J．Schott and Cathleen Cimino－Isaacs,Should Korea Join the Trans－Pacific partnership? PIIE Policy Brief No．14－22,September 2014．哥伦比亚目前是拉美太平洋联盟（PA）的成员国，而PA本身就受到美国“重返亚太”引发的地缘政治变化影响，其建立标志着成员国与亚太合作的模式从双边转向多边。㉖贺双荣:《太平洋联盟的建立、发展及其地缘政治影响》,载《拉丁美洲研究》2013年2月。借由TPP，哥伦比亚得以强化自身和亚太市场的联系，与此同时，虑及PA的其他三个成员国——秘鲁、智利和墨西哥——已经是TPP成员，因而美国引入哥伦比亚可以将PA整体置于TPP框架之中。2015年，印度尼西亚和泰国经济表现疲软，尤其前者的矿产业受国际价格低迷影响已经连续多年处于负增长状态。㉗程心、尼文:《2015年东南亚地区经济形势:表现及展望》,载《东南亚南亚研究》2016年第1期。为此，OECD也提出加强区域合作是维持新兴亚洲增长趋势的关键。㉘OECD,Economic Outlook for Southeast Asia,China and India 2016,http:／／www．oecd．org／dev／economic－outlook－for－southeast－asia－china－and－india－23101113．htm［2016－08－12登陆］考虑到东南亚是美国“重返亚太”军事布局的重点区域，以及越南的经验表明TPP在必要时可以通过过渡期设置和例外保留为意向国提供进入通道，美国将东南亚三国引入TPP不仅可以迎合印度尼西亚和泰国的经济发展需要，为菲律宾提供战略性支持，还可以进一步分化RCEP并争取到更多APEC成员。但不可否认，如进入谈判议程，各国在劳工权利、环境和知识产权保护、争端解决机制以及禁止货币操纵等目前美国认为效力较弱甚至空缺的具体领域还将面临更为严苛的要求以及持续的讨价还价。此外，台湾加入TPP或复杂化中美关系和两岸关系且目前岛内意见分裂，前景不容乐观。

二、TPP下一步可能动向对亚太区域经济治理的影响

美国携TPP“重返亚太”导致该地区“意大利面条碗”效应增强，以TPP为代表的“亚太轨道”和以“ASEAN＋”为代表的“东亚轨道”产生竞合，给FTAAP带来更多路径选择。与此相伴的，还有中美在亚太的经济规则主导权之争和地缘博弈。因此，该部分将从“轨道竞合”、“规则主导权”以及“地缘因素”三个维度出发，论述TPP下一步可能动向对亚太区域经济治理的影响。

（一）对亚太经济治理轨道竞合的影响

亚太自贸区（FTAAP）被视为实现亚太区域经济一体化的长期目标，但通往FTAAP的轨道尚在讨论和探索之中。FTAAP“北京路线图”指出，“FTAAP应建立在已有和正在谈判中的区域贸易安排基础之上，各经济体应投入更大努力结束FTAAP的可能路径谈判，包括TPP和RCEP。”㉙参见:《北京纲领:构建融合、创新、互联的亚太》之附件一《亚太经合组织推动实现亚太自贸区北京路线图》。正如日本加入TPP成为规则的改变者，㉚Peter A．Petri,Michael G．Plummer,Fan Zhai,“Japan＇s＇Third Arrow＇:Why Joining the TPP is a Game Changer”,See: https:／／piie．com／blogs／realtime－economic－issues－watch／japans－thirdarrow－why－joining－tpp－game－changer［2016－07－26登陆］下一阶段哪些国家会参与到亚太区域治理的各种形式，将会极大影响不同选项的灵活性和可取性。㉛Jeffrey J．Schott,Sean Miner,US－China Trade Relations:Projecting the Path Forward,in: China's Economic Transformation: Lessons, Impact and the Path Forward, Peterson Institute for International Economics,PIIE Briefing 15－3,2015．

就目前而言，相较于以ASEAN为核心的RCEP，已结束谈判并签署的TPP具有先行优势。首先，“亚太轨道”的TPP具有核心领导者——美国，以及固有的协调伙伴关系——以美国及其盟国关系为代表，且成员国全部均为APEC成员国；与此相对，“东亚轨道”存在中国、日本和东盟主导的三个进程之争，㉜冯军、陈琛:《亚太自由贸易区（FTAAP）问题的由来及影响》,载《亚太经济》2015年第5期。而RCEP是对中国倡导的“ASEAN＋3”和日本推崇的纳入东亚域外三国（澳大利亚、新西兰和印度）的“ASEAN＋6”的妥协，目的是促使中日双方让渡主导权以维持东盟在其中的“功能性中心地位”（Centrality）和“东盟方式”（ASEAN Way），强化“轮轴＋辐条”效应，但该模式不免有“小马拉大车”之嫌，动力不足，且印度、柬埔寨、老挝、缅甸并非APEC成员国。其次，韩国、印尼、菲律宾、泰国等亚洲国家已经明确表示愿意考虑在未来加入TPP，这赋予了TPP在扩员方面一定的持续性和可行性。ASEAN则倾向于将一体化进程限定在亚洲范围，重视自身的凝聚力，尽管迫于现实压力有所扩员，但仍强调经济规模和社会发展水平有限的发展中国家的重要性，以及新成员需满足已与ASEAN签订FTA的前提条件。再次，从协定标准看，虽然在谈判过程中部分标准存在逐渐降低的趋势以寻求各方最大公约数，TPP各方也已迈出以货物贸易和关税减免为主的传统范畴，在服务贸易、投资领域和新型议题设置方面颇有建树，自由化和便利化条款均严于现有RCEP谈判水平。㉝刘威、陈继勇:《TPP与 RCEP的竞争性及对中美亚‘三元'贸易的影响研究》,载《亚太经济》2014年第5期。

在二者共存的情形下，RCEP可否作为较低水平和阶段的区域安排，为成员国接轨更高标准的TPP规则起到“垫脚石”（Stepping－stone）的作用，进而促使“东亚轨道”向“亚太轨道”过渡呢？历史经验并不乐观。在欧洲经济区（EEA）框架下，也曾存在鼓励东欧国家先加入欧洲自由贸易联盟（EFTA），待条件成熟后再加入欧盟（EU）的尝试，但终因成员国选择直接加入EU而宣告失败。㉞Vinod K．Aggarwal,Mega－FTAs and the Trade－Security Nexus:The Trans－Pacific Partnership（TPP）and Regional Comprehensive Economic Partnership（RCEP）,Asia－Pacific Issues No．123,East－West Center．2016．同理，RCEP在短期内与TPP仍以竞争关系为主，难以发挥培育和过渡作用。因此，TPP的先行优势并不意味着在短期未来“亚太轨道”可以迅速包容以RCEP为代表的“东亚轨道”，但却使得东南亚（ASEAN）、东北亚（CJK）等层面的域内合作面临被分化的风险，㉟王金强:《TPP对RCEP:亚太地区合作背后的政治博弈》,载《亚太经济》2013年第3期。TPP成员国和非成员国将面临新协定带来的更为复杂的包括贸易创造和转移效应以及原产地规则等在内的一系列变动。如果TPP未来能够正式生效进而实现稳定扩员，“亚太轨道”将成为通往FTAAP的第一种可能。与此相对，如果TPP难以在短期内正式进入亚太治理规则体系，其谈判过程和协定达成对亚太地区FTAs产生的“竞争性自由化”（Competitive Liberalization）效果——包括RCEP谈判加速以及从中、韩角度推进中日韩FTA的紧迫性加强等——将使得作为亚太经济治理目标的FTAAP更可能体现为另一种形式，即亚太区域内涵盖不同一体化进程的FTAs网络伞（umbrella）。㊱Jeffrey J．Schott,Cathleen Cimino－Isaacs,Byung－il Choi,Implications of the Trans－Pacific Partnership for the World Trading System,Peterson Institute for International Economics,No．PB16－8．2016．

（二）对亚太经济治理规则主导权的影响

众所周知，美国重新考虑TPP始于2008年经济危机爆发后，伴随着美国经济实力和国际影响力的相对衰落。因担忧“太平洋界限”可能弱化美国在亚太地区的经济安全事务话语权，美国提出“太平洋世纪”的概念，将外交重心从中东战场向亚洲地区进行战略性转移。㊲C．Fred Bergsten,Jeffrey J．Schott,Submission to the USTR in support of a Trans－Pacific partnership Agreement,Peterson Institute for international Economics．2010．可以说，TPP不仅是美国实现其出口倍增计划、提振国内经济的手段，也是其参与亚太经济整合过程、介入东亚经济合作以及抑制中国在亚太尤其是东盟地区不断上升的影响力的必然选择。时至2014年，中国在APEC会议上高调推进FTAAP并公布“北京路线图”，也具有类似的行动逻辑。此前，FTAAP最早由加拿大在2004年提及，并由美国在2006年河内APEC会议上正式提出，2010年日本APEC会议期间各国首次就FTAAP形成共识并发表领导人声明，但之后一直没有实质性进展。正如“北京路线图”字面所示，外界也将APEC北京峰会视为中国开始主导FTAAP进程的标志和对美国力推的TPP的战略性抑制，㊳Yang Razali Kassim,Asia Pacific Economic Leadership:Shifting from the US to China?,RSIS Commentary,No．222－13．2014．以及中国以更加积极的方式参与全球和区域经济治理的外交政策组成部分。㊴Yongnian Zheng,Liang Fook Lye,China's Foreign Policy:The Unveiling of President Xi Jinping's Grand Strategy,East Asian Policy,2015,07（1）:62－82．

然而，金融危机显示了中国持续上升的经济实力以及由此带来东亚经济格局变化，但并未动摇处于区域安全主导地位的美国及其联盟体系。从观念分布和制度角度看，部分东亚国家仍然没有做好准备以接受中国成为区域中心，相应地，地区制度与规则也尚未与此适应和接轨。㊵周方银:《大国的亚太战略》,社会科学文献出版社2013年版。与此相反，借助TPP等经济工具，一方面，美国通过重构经济规则以继续推进自身经济、政治、安全战略；另一方面，美国得以重塑外部经济格局并使之成为新时期全球化秩序的关键组成部分。㊶李巍、张玉环:《美国自贸区战略的逻辑——一种现实制度主义的解释》,载《世界经济与政治》2015年第8期。并且，美国在TPP中设定的具体规则还具有明显的垄断性和排他性。如果说TPP的原产地规则旨在将关税优惠局限在成员国内部并借此改变国家间贸易投资布局，将国有企业作为新型横向议题单独列出等做法势必会对中国施以限制。㊷Matthew P．Goodman,“Five Myths about TPP”,CSIS Global Economics Monthly,See:https:／／www．csis．org／analysis／global－economics－monthly－five－myths－about－tpp［2016－07－18登陆］美方认为政府扶持使国有企业在海外市场享有类似母国市场的竞争优势，而弱化的政府监管措施以及政府采购政策和金融支持等也对市场形成扭曲，从而削弱了美国企业的竞争力，㊸Ian F．Fergusson,Bruce Vaughn,The Trans－Pacific Partnership Agreement,CRS Report for Congress No．R40502．2011．因此美国国会服务机构呼吁借助TPP谈判将国企纪律全面推进。㊹M．Angeles Villareal,Ian F．Fergusson,NAFTA at 20:Overview and Trade Effects,CRS Report for Congress No．R42965．2013．TPP中有别于WTO中“所有制中立”的“竞争中立”原则，以及基于影响力的企业所有权判断方式给现行体制下的中国国有企业运作带来极大压力。㊺东艳、张琳:《美国区域贸易投资协定框架下的竞争中立原则分析》,载《当代亚太》2014年06期。尽管中国不是TPP成员国，TPP为“国有企业”议题设置的全面综合的高标准新条款却会对各成员国现有“国家安全”审查机制和未来更大范围内的双边和多边协议（如正在谈判的中美BIT）产生示范和传导效应，从而给中国企业海外投资带来挑战，㊻迄今为止,中国海外投资已在美国、澳大利亚、加拿大等国面临严苛的“国家安全审查”。2011－2013年,进入美国外资委员会（CFIUS）“国家安全审查”的投资案就高达54件,占同期审查总数（322件）的16．8%,居国别排行首位。参见:CFIUS,Annual Report to Congress,February 2015．并为中国参与区域和全球经济治理增加难度。㊼王璐瑶、葛顺奇:《TPP透视:“国有企业和指定垄断”议题分析》,载《国际经济合作》2015年第11期。

综上所述，在区域经济治理领域，主导权体现为国家提供治理规则作为公共产品的能力。TPP再次证明，国际规则的形成和实施过程，往往都由拥有霸权的大国主导并集中体现其国家意志和利益。㊽李向阳:《国际经济规则的形成机制》,载《世界经济与政治》2006年第9期；李向阳:《国际经济规则的实施机制》,载《世界经济》2007年第12期。拥有规则制定权的国家同时也享有垄断优势，不仅可以主导议题设置，还可以通过标准构建为其余国家增设门槛。因此，TPP如不能获准通过，将会是美国维护其亚太经济规则主导权的一次“滑铁卢”。所幸的是，TPP结束谈判本身意味着美国已初步完成美版国际贸易投资规则的构建，过程有助于形成以美国为核心的贸易集团并给中国、印度等新兴经济体施以压力，㊾沈铭辉:《美国的区域合作战略:区域还是全球?——美国推动TPP的行为逻辑》,载《当代亚太》2013年第6期。进而在未来多边谈判中维持“中心（规则制定者）－外围（规则接受者）”格局。此外，美国对自身制度和价值观念的持续宣扬也增加了其对现有经济政治规则体系的控制能力。㊿高程:《从规则视角看美国重构国际秩序的战略调整》,载《世界经济与政治》2013年第12期。或者说，伴随TPP的谈判过程和外界对TPP下一步动向的关注，美国对“21世纪区域贸易安排”以及人权、自由市场等概念的推广也将巩固其在亚太区域经济规则制定中的既有垄断地位。

（三）对亚太经济治理中地缘因素的影响

TPP作为美国“亚太再平衡”的经济工具，与军事安全战略布局紧密相连，不可避免会对亚太经济治理中的地缘因素产生影响。美国积极将日本和澳大利亚等国拉入TPP，一是上述国家曾对美国提出FTAAP表示支持，自然在面临APEC“协调的单边主义”和“开放的区域主义”带来的问题和风险时，更容易“重新组队”以推进区域一体化安排；二是澳大利亚和日本曾先后提出“亚太共同体”和“东亚共同体”设想，对推进区域经济一体化和提升自身地缘政治影响力抱有雄心；三是美国与澳大利亚和日本等国之间存在盟友关系，这无疑是美国“重返亚太”可以优先团结的力量。

基于“制度非中性”原理，从中获益的利益集团会促使其他国家在参与区域治理的过程中更多地扮演配合和服从的角色，服务于既有的治理体系和规则维护。张宇燕:《利益集团与制度非中性》,载《改革》1994年第2期。换句话说，TPP中的盟友集团在一定程度上保证了核心成员国的基本态度和步调一致，并促使TPP进程朝着相对可控有利的方向前进。反过来，借由TPP，亚太盟友与美国之间的关系也可以通过制度性和机制化的经济合作得以巩固。宋国友:《TPP:地缘影响、中美博弈及中国选择》,载《东北亚论坛》2016年第2期。正如近来新加坡总理李显龙访美期间公开发言所称，“TPP压上了美国在亚太区域事务中的信誉”，并以日本为例，“如果TPP不获美国国会核准，……也会伤害美日关系，以及美日安全协定。”黄伟曼、黄楷婷:《李总理和奥巴马力推TPP》,载《联合早报》,http:／／www．zaobao．com．sg／znews／singapore／story20160804－649693［2016－08－16登陆］

考虑到现有条件下仅仅依赖构建国家集体身份，或完全依赖全球核心价值和道德规范来克服当代国际政治体系中的“安全困境”，并促使新型大国崛起能够超越“安全困境”非常困难，叶江:《析大国崛起与“安全困境”的关系》,载《世界经济与政治》2005年第2期。TPP审议过程将继续给潜在成员国提供观望空间。由于缺乏中美共存的区域经济安排，TPP如获通过并生效势必进一步强化亚洲国家，尤其是ASEAN“经济靠中国，安全靠美国”的二元结构。Mie Oba, TPP, RCEP, and FTAAP: Mulitlayered Regional Economic Integration and International Relations,Asia－Pacific Review,2016,23:1,100－114．并且，尽管目前美国国内事态不明，但作为盟友的日本力保TPP的努力及其维持美国在亚太的战略影响力方面所发挥的作用也不可忽视。因此，在未来一段时期，作为美国在亚太地区参与度和话语权象征的TPP，抑或是失败后表现为其他形式的经济安排，其地缘影响力都将持续。

三、基于TPP下一步可能动向的中国对策

IMF数据显示世界贸易增速已连续4年低于世界GDP增速，中国商务部综合司:《世界经济贸易形势》,http:／／zhs．mofcom．gov．cn／article／Nocategory／201605／20160501314773．shtml［2016－07－02登陆］贸易保护主义趋势渐紧，发达经济体反全球化倾向日益严重。在此背景下，诺贝尔经济学奖得主约瑟夫·斯蒂格利茨（Joseph Stiglitz）就指出，“TPP和TTIP都是在朝错误的方向迈进”，斯蒂格利茨:《全球化及其新的不满情绪》,载《联合早报》,http:／／beta．zaobao．com／forum／views／opinion／story20160810－652324［2016－07－06登陆］“（TPP）所带来的结果是，原本要建立的全球自由贸易制度让位于一个不协调的、受管制的贸易体制，……正确的方式实则是，应由（中美）两国共同来制定规则，充分衡量多方意见，并且以透明的方式展开。”Joseph Stiglitz,In 2016,Let's Hope for Better Trade Agreements－and the Death of TPP,The Guardian,Jan 10th,2016．See:https:／／www．theguardian．com／business／2016／jan／10／in－2016－bettertrade－agreements－trans－pacific－partnership［2016－07－08登陆］尽管其他观点也显示，中国进入TPP可以在为最终产品提供更好的市场准入方面发挥更大作用，Evelyn Shyamala Devadason,The Trans－Pacific Partnership（TPP）:the Chinese perspective, Journal of Contemporary China,2014,23（87）:462－479．为下一阶段扩员后的成员国整体创造更为显著的经济收益，基于一般均衡模型的估计结果表明,纳入中国以及韩国、印度尼西亚、泰国和菲律宾后的TPP17国创造的经济收益对于中国、美国以及同时存在于TPP和RCEP中的ASEAN国家都将更为显著。参见:Peter A．Petri,Michael G．Plummer,Fan Zhai,The TPP,China and the FTAAP:The Case for Convergence,in:Tang,G．and Petri,P．eds．New Directions in Asia－Pacific Economic Integration．Honolulu:East－West Center,2014．Pp78－89．并进一步发挥TPP作为FTAAP跳板的潜力，TPP参与方新西兰贸易部长蒂姆·格雷泽早在2012年就曾表示,TPP作为实现亚太一体化的跳板,如果无法涵盖APEC内所有经济体,其潜力就无法得到全面发挥。参见:江玮:《TPP真想成功 就不能止步于9个国家》,载《21世纪经济报道》2012年4月2日,030版。但显然这样的情形短期内难以实现。因此，面临无法避免的大国竞争和博弈，中国策略或可包括三个部分：

首先，在区域经济治理层面，要充分把握至少在2018年中旬前TPP难以生效的窗口期，尽快结束RCEP谈判进程。截止目前，受制于RCEP各谈判方的社会经济差异以及东盟一体化程度欠缺等问题，谈判进度不尽如人意，2016年内结束全部谈判的可能性较小。在此背景下，中国一要坚定支持东盟引领谈判，维护东盟在谈判中的核心地位，充分发挥东盟领导作用，以最大限度地在TPP已结束谈判的情形下稳定东盟对RCEP的投入和关注；二要尽可能在关键环节与核心议题上发挥协助和润滑作用，促进谈判取得实质性突破。与此同时，中国应坚持在APEC框架下继续推进FTAAP。APEC成员平均关税水平低于WTO成员平均水平为继续削减关税和非关税壁垒奠定了基础；框架下众多RTAs为推进FTAAP提供了借鉴；APEC部分成员国的领导人雄心有利于维持谈判进展。宫占奎:《APEC与FTAAP平行推进问题研究》,载《南开学报（哲学社会科学版）》2015年第2期。这也与2016年5月APEC贸易部长会议重申的“推进FTAAP是最终实现APEC茂物目标的重要方式”具有一致性。

其次，在区域安全合作层面，良性处理中国和周边国家关系，明确重点合作领域并深化各类对话机制，由此缓解区域经济治理中的地缘问题。目前，仅在东亚地区的安全机制构建中，就存在美国主导的东亚联盟体系式安全合作、东盟框架内的地区安全合作以及中国倡行的协治式安全合作，不同的公共产品提供者之间存在利益、观念和行为实践差异，不可避免地给区域安全治理带来挑战。李志斐:《东亚安全机制构建:国际公共产品提供与地区合作》,社会科学文献出版社2012年版。针对日益复杂的南海争端，中国或可在多边谈判框架下适度专注于双边谈判，在中国－东盟整体关系的基础上与各成员国就具体问题展开磋商。此外，中国还应借助“一带一路”倡议，尤其是“海上丝绸之路”建设，在海洋资源开采、基础设施建设等方面让东南亚邻国切实分享中国经济成长果实，从而降低周边国家对“中国崛起”的担忧，并提升自身的区域“公共品”供给能力。

再次，在中美大国关系层面，中国应当建设性地积极平衡美国力量。亚太区域治理的FTAAP模式是由TPP扩员演化而来，还是包括众多区域内一体化安排，更或是在未来成为独立的谈判进程，都将在很大程度上取决于中美两国的意愿和博弈。因此，两国应避免直接冲突，而是通过“合作性竞争关系”和“新型大国关系”发挥全球最大发达经济体和发展中经济体在亚太区域治理中的引领作用。在双方凝聚区域经济规则共识方面，中美BIT谈判以及中美战略与经济对话是目前重要的沟通渠道。同时，中国还应形成完整清晰的国家对外战略规划，借助RCEP谈判、FTAAP各项动议以及国家集团峰会等积极发声，主动维护国家利益，并为区域议题提出可供探讨的解决方案。

结论

TPP下一步动向很可能以两种形式展开：一是美国国内最终通过TPP，结合其他国家审议进展，TPP最早在两年后即2018年生效，进而有

望以更为严苛的标准优先针对盟国和意向国展开新一轮扩员；二是美国短期内无法通过TPP而使其面临被搁置的风险，或是通过重新谈判或附加协定谈判以挽回局势。两种可能将在很大程度上决定FTAAP的演化路径——由TPP扩员而来还是以FTAs集合等其它形式出现。但对于亚太经济规则主导权而言，TPP已经帮助美国初步形成了美版国际经济规则，并且，在目前美国国内局势不明的情形下，日本等国家作为盟友还将继续帮助其发挥在亚太的地缘影响力。因此，中国在未来需要从区域经济治理、安全合作和中美关系三个维度入手，提升自身话语权和影响力，建设性地平衡美国力量。

王璐瑶，广东外语外贸大学广东国际战略研究院博士后。

广东省高等教育“创新强校工程”项目“新经济规则下的中美政经格局与中国对策”（GWTP－BS－2015－21）。