中国农业补贴法律制度研究

摘 要 当前我国的农业补贴制度不健全，缺乏完善的配套法律制度，农业补贴由于自身存在问题和不足，无法真正意义上的发挥功效。本文认为通过不断建立和健全法律法规，促进农业补贴的进一步实现，有利于提高国民经济水平，进一步完善农业补贴制度。

关键词 农业 补贴 政策

作者简介：蔡文宗，宁波市天河法律服务所主任，北方工业大学在职法律硕士研究生，主要从事基层法律服务工作。

中图分类号：D920.4 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.01.116

一、中国农业补贴制度的现状分析

为了实现农业建设的不断完善，实现农业的进一步发展。这是我国不同历史时期始终坚持的一项工作。补贴方式在我国各行各业都发挥重要作用，有效促进了国民经济的进一步发展，对农业进行补贴，是各国为了实现农业的国际竞争力采取的有效方式。农业补贴政策，指的是国家通过颁布相关政策，采取直接和间接的方式对农业生产和贸易提供补贴。我国的农业补贴政策，在发展过程中经历了三个阶段，其中第一阶段是在1979-1992 年，主要是针对农业生产资料和城镇居民的粮食进行补贴，利用补贴生产资料，降低农产品生产成本，提高农产品的销售价格，并提高农产品的供给。第二阶段是在1993-2002 年，主要对粮食收购实行保护政策，通过补贴粮食收购价格，推动和保障农产品实现市场化发展。第三阶段，是在2003-2005 年，主要是利用种粮直补和农业税减免的补贴方式。改革开放以后，经历了几十年的发展历程，市场经济体制在不断完善，我国工业生产资本和技术水平不断提高，大大降低了工业产品的生产成本，相应的提高了农产品的生产成本，尽管通过保护政策，降低了农业产业的风险，但是无法接解决农业工业之间存在的差距，造成城乡差距的进一步扩大，在这种条件下，实行农业补贴，得到了社会各界的广泛认可。

二、中国农业补贴制度存在的问题

（一）农业补贴立法不健全，制度设计不具体

当前我国关于农业补贴的法律制度还不完善，主要是依赖于《农业法》中的相关固定，实践操作性严重不足。当前我国的农业补贴政策，在实践方面主要是建立在行政法规，和中央地方各级支农政策的基础上，比如说《农业机械购置补贴资金使用管理办法（试行）》、《农业技术推广法》、《植物检疫条例》、《退耕还林条例》、《渔业法》等，但是这些法律的内容比较零散，没有形成完善的体系，总体来说，农业补贴的相关法律位阶比较低，缺乏具体的立法规定，整体上的农业补贴立法不完善，与农业发展水平相比，立法严重滞后，这样一来，造成各地区的补贴形式具有很大的差距，无法实现全面的统一的规划。不利于在全国范围内推行农业补贴政策，也很难保障农业补贴的效果。

（二）农业补贴的适用领域缺乏制度引导

农业涉及到国民经济的很多方面，从三农的角度来分析，就牵扯到了农业、农村和农民等命题。农业发展和农民增收之间具有很强的逻辑关系，但是农业发展并不意味着一定能够实现农民增收，反过来也是这样。农业补贴的主要对象是农业的从业人员，也就是农民，并不是指的农业本身，这主要是由于两点原因：

一方面，我国的农业补贴主要是无偿性补贴，当前实行的补贴政策，都是国家但方便补贴给农民的，我国取消农业税以后，农民在土地种植方面的义务已经解除，因此很多农民都选择出外务工，将土地转租或者是撂荒。这样不既能够享受城市提供的公共服务，同时还能够得到国家的农业补贴。虽然农民脱离了农业税费，但是这样一来国民经济产业发展过程中，关于农业的问题和矛盾还是没有得到解决，也没有缓解农业发展过程中出现的压力和问题。

另一方面，农业补贴实行广撒网政策，缺少实惠。我国农业补贴的范围比较大，涉及到农业生产、农产品生产和流通以及贸易等各个环节，农民的数量很大，但是补贴却十分有限，无法体现出国家经济补贴的优势指出，缺乏针对性和集中性，很难提高补贴效率，无法对农业发展产生良性的影响。

（三）农业补贴的程序缺乏制度保障

于以往的农业补贴历史不同，我国对农业的补贴，主要是建立在政府调整政策的基础上的，因此我国政府农业补贴存在着很强的随意性，无法实现长效性。这主要是由于农业补贴缺乏一个完善的稳定的程序制度，当前我国关于农业补贴的相关法律中，关注的重点在于对实体内容的规定，没有认识到补贴具体的实施程序的设计和安排的重要性，也正是由于这样，在实际操作农业补贴过程中，产生了很多的问题，如农业补贴资金被挪用和占用，以及补贴资金的滥用，应该获得补贴的人，没有充分及时的得到补贴等问题。这些都严重损害了农业发展和农民的积极性，无法实现提高农民收入和建设社会主义新农村的整体目标。

三、中国农业补贴法律制度的具体完善

（一）健全农业补贴立法的形式

结合当前我国的立法实践，在这种条件下，不断加大对农业补贴立法形式的重视，完善科学体系，针对农业补贴出台专门的法律法规，构建完善的农业补贴体系。从实体和程序两方面，架构各项具体的措施。虽然当前我国针对农业补贴已经出台了相关的法律制度，但是这些制度相对比较分散，应该出台整体的立法完善程序，同时还要明确规定农业投入的规模、比例和财政投入方式等，比如说，关于如农产品价格补贴办法、农产品生产补贴办法、农业贷款贴息办法等，以便于加强农业基本法的实际操作效果。

更重要的是，在农业补贴立法中，要加大对程序性内容的规定力度。确定农业补贴的实体性内容，才能够真正意义上的提高政策性，保障农业补贴运行的稳定性和规范性，实现农业补贴立法的整体目标。

（二）增加有偿式补贴形式

农业补贴具有显著的契约属性，只有承认这一属性，才能够更好的发挥农业补贴的作用，确保农业的可持续发展。我国的农业补贴运用的是人头补贴方式，在国家补贴农民的过程中，以及实际农业生产者和不从事农业生产的农民之间，普遍存在着权利义务不平衡的问题。

无论是在实时农业生产方面，还是在符合农业补贴目的方面，都可以得到补贴，这样一来，无法实现国家实行农业补贴制度是为了实现农业的进一步发展的主要目标。通过契约激励，能够合理规范农业补贴制度，还能够实现有偿性补贴，对于接受农业补贴者，明确的规定了他们在农业产出方面的责任和义务，能够有效实现我国粮食问题和农民权益保护之间的平衡性，国家运用宏观调控的作用，掌握着农业发展的前进方向，地方政府代表国家，与农民签订农业补贴协议，明确双方的权利义务，确保农民种粮得到制度和资金的支持，同时也能够解决我国粮食生产面积的问题，避免出现土地撂荒。

（三）发挥农业补贴的引导作用

在我国，农村土地和农业补贴制度，主要是建立在农民社会保障功能的基础上的，这主要是由于我国长期实行严格的户籍制度模式和城市分离农村的社会大环境中造成的，这种做法虽然在一定程度上实现了农民和其他社会主体之间收益的平衡性，但是现实总是呈现出动态发展的。

不管是在工业与农业，还是在城市与农村二元经济结构中，唯一永恒不变的发展趋势就是实现城市化进程，这样一来，农民的个体利益和农业的整体利益从传统的合二为一，到后来随着发展开始出现分离。这个趋势也与农业补贴从保障性补贴，转向激励性补贴的发展趋势相符合、农业补贴，有效实现了以下几点农业发展要素的健全和完善：

首先，进一步推进农业生产主体的组织化发展。由于我国农村人口比较多，农业生产分散，在利用土地的时候无法实现规模化效应，农业补贴也比较分散，不仅不利于农民增收，同时也无法推进农民实现进一步的粮食生产。当前我国暂时没有办法迅速降低农民个体数量，要想实现农业生产组织化发展，唯一的有效途径就是形成农产品行业协会。农产品行业协会指的是一个经济组织，专门从事农产品的生产、加工、流通、科研、中介、教学等各相工作，以及与此相关的，其他组织和个人自愿组成的自律性社团组织，这个组织具有法人资格。通过组件农产品行业协会，充分发挥组织的服务、自律和代表以及协调的各项职能作用，实现农业企业和农户生产经营的组织化程度，提高农产品在市场竞争中的优势，为企业和农民的了以提供保障，实现农村经济的健康发展和可持续发展。农产品行业协会，不仅能够实现自身农业经营规模的扩大，实现土地的规模化经营，另一方面还能够与种植和销售相结合，实现农村的金融网络和营销网络的建立和完善，节约农业生产成本，提高生产效率。实现农业产业的集合化发展。

其次，鼓励粮食生产，农业补贴侧重于粮食生产，一些地区颁布的惠农政策，造成经济作物比粮食作物更加优惠，这样的政策，促使农户更多的种植经济作物。为了避免出现粮食危机，惠农政策和财政投入应该倾向于粮食生产方面，。农业补贴也要多补贴粮食种植和生产者。

（四）促进农业补贴向“造血型”功能转变

要想在整体上提高农业补贴的造血功能，实现农业补贴从传统的补血型，转化为造血型功能。就要不断扩大农业补贴的范围，从农业的整体上实现农业补贴的造血功能。

首先，要加大对农业基础设施补贴的投入力度，不断改良农村的道路、水利和耕地质量，在农业生产教育等方面加大资金投入。

其次，提高农业科技研发和推广服务方面的补贴力度。农业科研能够为农业发展提供动力，科技投入的越多，产出的效率就越大。政府可以加大在科研对口资金的投入力度，这样不仅能够降低风险，还能够提高收益水平，真正意义上的实现科技兴农战略。

四、结语

当前我国的农业补贴法律制度还需要不断的完善，虽然已经制定了《农业协议》，但是关于农业的谈判在各国依旧在火热的进行中，需要在以后的发展中，努力构建一个世界农场的统一贸易规则，这样才能够维护各国的共同利益，实现多方面的共赢，我国也要积极参与农业谈判，作为一个农业大国，发展水平比较低，要在谈判中争取在国际环境上取得优势，由于我国当前还没有形成完善的农业补贴法律制度，造成其他国家误解了我国农业补贴的问题，认为是我国政府的问题造成农产品出口的迅速增长，甚至用反倾销的方式压制我国农产品出口，我国应该制定完善的法规政策，构建完善、合理的农业补贴制度，提高我国在国际上农产品的竞争能力，实现农业的进一步发展，提高农民收入水平。

参考文献：

[1]张雪强.农业补贴法律制度的构建与完善.经济研究导刊.2011（1）.

[2]杨世建.发达国家农业补贴法律制度发展趋势.世界农业.2014（6）.

[3]余滢.关于我国农业补贴法律制度的构建策略研究.农业经济.2012（8）.