新形势下我国海上渔船民管理的现状及对策研究

苏翔　张彬

摘 要 为切实维护好海上渔业生产秩序，确保渔民生命财产安全与渔业经济的持续健康发展，需要认清当前海上渔船民的管理现状，并对其进行改善。为此，在文中对海上渔船民管理所面临的新形势进行了分析，以此为基础明确了当前我国海上渔船民管理所存在的问题，从美国海上渔船民管理模式获取经验，提出了改善我国海上渔船民管理的措施。

关键词 海上渔船民 管理 海洋战略 海上治安

作者简介：苏翔，广西海警第一支队；张彬，福建海警第一支队。

中图分类号：D63 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.01.094

随着我国海洋战略的深化和周边海洋局势的发展，海上治安形势发生了深刻变化，海上渔船民管理面临的形势日益严峻。海上渔船民管理工作是我国边海防工作的重要组成部分，海上渔船民管理主要是指涉海职能部门对沿海从事渔业生产、运输的渔船民进行行政及治安管理，是预防和打击海上走私、偷渡、贩毒的重要措施，更对维护沿海治安秩序和社会稳定，促进沿海地区经济发展具有十分重要的意义。

一、海上渔船民管理面临的新形势

近两年来海上渔船民管理工作也出现了许多新情况、新问题。涉及我领土主权及海洋权益的问题日益凸显，加之近海渔业资源的相对减少，渔业纠纷和越境捕捞等情况日趋增多，海上走私、偷渡、贩毒等违法犯罪屡禁不止，有抬头趋势。

（一）海上周边国际环境日益严峻

近年来，随着国家海洋强国战略的提出，尤其中国在南海围礁造岛和钓鱼岛常态化巡逻以来，周边国家诸如越南、菲律宾、印尼和日本等国的态度越发的偏激，特别是美国的频频介入，让整个形势更加严峻。在我国与他国存在纠纷的海域，外国武装船只对我渔船进行袭扰和抓扣的情况屡见不鲜，2016年4月13日，在我国南海传统渔场作业的渔船被印尼武装船只袭扰，我海警船在接到求助后前往施援，几经波折才成功解救被印尼扣押渔船，而这并不是个案，这样的事件几乎每天都在发生。如何更好的保护好渔船民的人身安全和切身利益，成为我们不得不思考的问题。这些现实情况给渔船民的管理工作带来更大的挑战。

（二）海上安全形势问题日渐突出

随着海洋经济的发展，因渔事纠纷、螺场划界纠纷引发的打架斗殴事件时有发生，很多纠纷最后都转化为海上群体性事件，且存在逐年上升的趋势；911恐怖袭击事件发生后，恐怖活动成为破坏世界安全稳定的主要根源之一，利用各类船只走私、转道偷渡、贩毒等违法犯罪行为屡禁不止，呈现出高发态势。仅2015年，广西海警某支队就抓获走私冻品2000余吨，三非越南人十余名，处理海上渔业螺场纠纷十余起。仅2016年4月，福建海警某支队就抓获约900吨涉嫌无合法、齐全手续的成品油。近年来，中国也发生了一系列的暴恐事件，随着我国陆地边境管控的加强，暴恐分子难以从陆地边境口岸出逃，暴恐分子开始选择从海上转道偷渡，乘坐三无船舶从海上偷渡至越南，再转道土耳其，最终到达叙利亚，参与叙利亚IS组织的圣战行动。这一事件，充分说明海上渔船民管控的重要性，海上渔船民管理的好坏，直接关系着我国海上安全形势的稳定与否，日趋复杂的安全形势对我们相关职能部门进行海上渔船民管理工作提出了强有力的挑战。

（三）渔船民成份日趋复杂化

当前，我国现有渔船总数位居世界第一，随着海洋经济在国民经济中的比重日益增强，海上渔船民成份呈现两种新态势。

1.出海作业人员来源复杂化。以广西、福建两省为例，近年来，大量内地人员涌入沿海一带生产作业，在海警近年的例行检查中发现，在远洋捕捞船、摸螺船、灯光辅助船等较大型渔船中，湖南、湖北、四川、贵州、云南等地的作业人员在逐年增加，除船长、机工等重要岗位外，其他作业人员均为毫无海上生产作业经验的内地人员，这些出海作业人员成分复杂，有农闲时节出来做工的农民、有以打零工为生的普通市民，甚至还有刚刚刑满释放人员，这些违规出海作业船员往往大部分都是短期工，流动也很大，经常在一条船干不了几个月就会换到另一条船上，导致船主对自己船上作业人员的信息掌握不够。

2.渔船跨区作业现象增多。随着渔船机动性的提高和渔业资源的减少，各地的大中型渔船开始频繁跨省作业，出海时间长达数月之久，很大程度上处于漏管状态。以福建宁德海域和广西北部湾海域为例，近年来，在海上例行检查过程中发现，广西北部湾海域大量出现船号为琼儋州渔和闽东山渔的渔船，福建宁德海域经常有山东船舶作业，并在船体两侧加固鱼刺状的钢杆进行暴力抗法，而在查处的过程中，出现了信息核查不便、语言沟通困难等现实问题，这给海上渔船民管控工作造成很大的困扰。

二、海上渔船民管理存在的问题

目前，由边防部门主要负责港口、码头及三海里以内的沿海船舶边防治安管理工作，而海警局下属的原边防海警对发生在我国内水、领海、毗连区、专属经济区和大陆架的渔船民的违法行为，行使行政和刑事管辖权。时至今日，中国海上执法力量依然存在合而不统的局面，只是在大体上进行了机构的统一，而人员编制尚未统一，省级及其以下的单位还是各自为政的局面，并未真正形成合力。

（一）海上渔船民管理的法律依据较为混乱

为加强沿海渔船民的边防治安管理，保障船员和渔民的合法权益，2000年2月15日公安部出台了《沿海船舶边防治安管理规定》；2007年9月26日，公安部又出台了《公安机关海上执法工作规定》，其明确规定公安机关海上执法任务，由公安边防海警承担；2007年10月23日发布的《公安部边防管理局海警勤务规定》中第二章执勤海域第十条规定：距海岸线3海里以内海域，包括对外开放的港口部门及企事业单位专用码头以外的港岙口、滩涂养殖区、船舶停泊点、海上警务区等，以边防派出所管理为主，海警配合，海警的海域管辖范围是3海里以外至200海里专属经济区。 上述规定一直沿用至今，远远落后于现阶段海上执法执勤的需要。从法律体系来看，我国现行的海上渔船民管理的法律总类繁多，涉及不同部门不同层级的制定机关，如公安部出台的《沿海船舶边防治安管理规定》、渔政部门的《中华人民共和国渔业船舶登记办法》、海事局出台的《中华人民共和国小型船舶安全检查规定》等，诸多法律法规颁布实施较早，早已无法适应新的形势发展。海警始终都是海上渔船民管理的主要力量，海警改制后现行的法律却完全没有明确中国海警局对海上渔船民的管理依据，目前只是沿袭原公安边防海警及渔政的相关职能。导致当前海警的执法程序及相关要求仍需均依据行政法、公安机关办理行政案件程序规定等，使得海上渔船民管理工作出现了法律缺失的尴尬局面。

（二）沿海船舶管理涉及部门较多，协调难

当前对海上渔船民有管理权的部门有边防、海警（此海警包含原边防海警和农业部渔政）两个部门。以渔政为例，国家海警局只是把渔政的东海、南海等渔政海区局合而一统，而基层真正拥有渔船民管理职能的地方渔政支队依然未统一到海警局中来，无法使渔船民管理工作真正形成合力。当前，对于海上渔船民管理工作而言，中国海警局并不是唯一的海上执法主体，这就意味着一艘渔船从建造到出海航行，则需要同时到公安边防部门和海警下辖的渔业部门办理相关证件。这势必造成了管辖权的重叠，导致边防和重组后的海警，各职能部门信息共享机制、执法协作机制在不同程度上出现了延迟现象，对做好新时期海上渔船民的管理工作造成了不利影响。

1.协作机制不完善。中国海警局未成立之前，对渔船民有管理职能的机构有渔政和边防部门等，但各部门互不隶属，没有统一协调机构的多头管理给渔船民带来了极大不便。海上执法力量整合后，仍为海警、边防等多家共管，职责划分不够明确、协作机制没有形成，存在边防部门可以办理渔船民证件，检查不了渔船民证件；海警部门可以检查处罚渔船民，却办理不了渔船民证件的尴尬局面。

2.部门职责交叉。海上渔船民管理的部门虽都有自己的职责范围，但在具体执法过程中存在业务重叠，互相推诿等现象。如国家规定，凡未履行审批手续，非法建造、改装的船舶，由公安、渔政渔监和港监部门等港口、海上执法部门予以处罚，但这些部门各自为政、各循其法、各行其是，多头管理，缺乏横向联系，应对突发事件很难快速反应，形成合力。

（三）信息化水平低，管控手段单一化

由于海上的特殊环境，在海上执法过程中，海上信号差，无法联网等问题较为突出，在检查过程中出现了无法快速有效核对出海船舶证书，出海船民证证件、身份信息的现实情况。近年来，海事和渔政部门在我国一部分船舶上安装了ais船舶自动识别系统。在实际操作过程中，由于没有强制要求，目前大部分的渔船尚未普及运用，只有远洋捕捞船和部分渔业公司的捕捞船队才装备有。船舶出海后，由于缺少规范的海上管控机制，相关执法部门还是无法快速有效获得渔船的相关信息及资料，必须通过海上巡逻登船检查的方式确定船舶的各项信息，船舶管控手段单一。当前，船舶出海后，除了各相关部门的舰艇在巡逻中的例行检查外，再无其他管控的方式，海上渔船民管理的主要手段和方式为登船检查，缺乏卫星监控及直升机巡逻等多种方式的巡逻管控。海上的渔船和渔民的管控基本处于“失控”状态。

（四）小型船舶、三无船舶管理问题日益凸显

1.小型船舶监管存在漏洞。依据现行的《船舶登记条例》、《船舶和海上设施检验条例》等规定，船长小于5 米的交通运输船舶和船长小于12 米从事渔业、养殖、农副业活动的船舶，一般不需要船舶主管部门依照有关规定登记和发放相关证件，公安边防部门将这些船舶统称为小型船舶，每年开展一次边防治安登记。 但现有的实际情况却是，有相当一部分小型船舶没有纳入到渔政、港监、海事、边防等船舶主管部门的监管之中。小型船舶的特点，决定了其可以选择任意地点出海，这部分小型船舶经常从事旅游、观光以及载客运输等活动，给海上治安管理带来很大压力。以广西北海为例，在港务局、新奥客运等大型码头附近，活跃着数百条小型船舶，有的来往拉客，有的进行海钓，有的帮助大型渔船运输补给，这些船舶上真正运了什么，搭载了什么人，相关涉海部门完全无法掌控，出现了船舶、人员的漏管，增添了海上治安管理的风险。

2.三无船舶存在历史遗留问题。长期以来，三无船舶的问题一直是个老大难的问题，二十世纪八十年代以前， 由于我国尚未成立专门渔业监督管理机构， 所以渔船管理相对松散，八十年代以后， 我国相继成立了专门渔业监督管理机构， 渔船管理逐步纳入正规渠道，在办理相关渔业证件后，渔民后续每年所需缴纳的资源费、港务费、建港基金等相关费用较高，导致很多船舶在建造初期开始就没有向任何有关对出海船舶的许可。2000年农业部组织的全国渔船普查之后，为了渔业资源的保护，农业部出台相关政策，控制捕捞指标，导致每年渔船捕捞证、登记证、船检证发放数量的减少，相当一部分船主为了出海捕鱼，获得经济利益，不去申请船名船号、船舶证书、船籍港， 间接地增加了“ 三无”船舶的数量，导致国家对于此类船舶及人员的失控。

（五）舰艇装备及人员整体素质偏弱

党的十八大召开后，海上执法力量的建设日新月异，船舶数量逐年增加，但就目前而言，舰艇装备及人员的整体素质仍有待进一步的增强，以广西海警某支队为例，辖区海岸线573.5公里，管辖海域面积共6970平方公里，支队现有各类船只10艘，总吨位仅有一千余吨，任务重、舰艇少、吨位小的现实困难制约着海上渔船民管理工作的开展。海上执法执勤人员素质的高低直接决定着海上渔船民管理工作是否能够落实到实处，就目前而言，由于我国对于海上执法人员的培养机制还不完善，执法人员接受系统和专业的培训还不够多，导致我国海上执法人员素质还有待提高，在日常工作中存在文化素质偏低和执法执勤能力偏弱的问题，工作的效率还有待进一步提高。

三、美国海上渔船民管理模式的启示

世界上现行的海上渔船民管理模式主要存在两种，一种是分散执法模式，一种是集中执法模式。分散执法模式就是将海上渔船民管理的职能分散由多个部门负责，各部门都各有执法力量和队伍。集中执法模式就是由一个部门主管一切海洋事务，集中统一地进行海上渔船民管理工作。美国就是最典型的集中执法模式，美国海岸警卫队目前是世界上最成熟的海上执法力量，是美国国内唯一集民事执法和军事武装于一身的海上力量。鉴于此笔者认为用比较研究的方法对美国的海上执法模式进行研究，对加强我国的海上渔船民管理具有重要借鉴意义。

（一）健全的法律依据

《美国法典》第14卷<海岸警卫队>详细规定了海岸警卫队的性质、职能、隶属和机构设置，并赋予了进行海上执法职能需要的特殊权利。其优点是执法机构和职责有明确法定，这为行使执法权奠定了坚实的法律基础。美国海岸警卫队最突出的表现是法律授予该执法队伍拥有全面的、综合的海上执法力量，基本概括了国家渔业部门、海关部门、环保部门、交通部门等所有涉海部门的海上执法权，3至200海里海域的所有海上执法由海岸警卫队负责，3海里以内则由州政府负责。这样在日常工作中就能避免出现执法领域重叠或执法领域空白的情况，降低了执法成本，形成了对有效资源的高效性。

（二）执法机构精简流畅

美国海岸警卫队是美国唯一的海上执法机构，管理层次分为总部、两地区司令部、九大分区司令部及下属各级部队。扁平化的管理机构极大的促进了执法的效率。通过高新通信技术和深水系统的使用，使执法执勤的调度更高效，指挥更便利、协调更快捷，使美国海岸警卫队在执法队员个人、执法队伍、政府部门三个维度上实现了信息即时沟通互动，避免了在专业执法模式下各部门之间的有利资源争夺和无利益时的互相推诿，保障了统一指挥调度和执法效率。

（三）人员素质专业化培养

美国在海上执法力量的培训方面下了巨大的精力，海岸警卫学院是唯一的培养海岸警卫队军官的学校。海岸警卫学院的设置，甚至在《美国法典》第14卷第一部分关于机构设置做出专门的规定。 美国海岸警卫队拥有多达十余处的专门的培训中心对人员进行专业培训，如约克镇培训中心设有搜救培训班、海上安全执法人员培训班，海上安全部下设海上监管和港口作业班等五种培训班，这些培训机构的培训内容基本涵盖所有海岸警卫队的业务，使得警卫队的人员具有综合性的专业素质，能够满足海岸警卫队各种岗位的工作需要。

（四）高效的管理机制

美国海岸警卫队几乎承担了所有美国海上的执法任务，针对渔船民管理的问题，美国海岸警卫队的组织结构中，成立有海上安全和环境保护委员会，专门负责船舶档案资料、船舶安全检查、治安管理等事务，拥有一套完善的船舶档案资料管理，船舶安全检查制度，船员船舶证件管理制度，美国海岸警卫队还具体负责美国的船员评估、考试和发证工作。通过这些具体管理措施及制度的落实做好海上渔船民的管理。

四、新形势下加强海上渔船民管理的对策

我国海上执法力量尽管已经初步整合在一起，但真正能够形成合力发挥作用却不是一朝一夕的事情，鉴于此现实情况，我们需要探索开创具有本国特色的海上渔船民管理模式。

（一）加强顶层设计，完善海上渔船民管理法律依据

海上渔船民的管理工作是海上执法工作的一项重要组成部分，现存的海上执法所依据的都是部门规章和一些单行法律。存在规格低、涵盖面窄、力度较弱的现状。由于中国海上力量整合的时间还不长，相关的法律法规配套还无法及时跟上，致使现有的法律没有明确规定中国海警局对出海渔船及船民的管理依据，导致中国海警作为海上执法主体的合法性遭到质疑，而英国、日本等国家早已制定了《海洋基本法》，建议我国完善相关法律依据，从国家层面出台一部综合的海洋法律，统筹安排国家各项海洋事务，出台一部专门规定海警执法权限、地位、程序的《中国海警法》，明确海警在海上渔船民管理的主体地位，赋予海警统一海上执法的主体资格，针对当前实际，重新修改和制定《沿海船舶边防治安管理规定》，将《沿海船舶边防治安管理规定》由部门法规上升到国家法律层面，为相关涉海职能部门更好的做好海上渔船民管理提供充分、完善的法律依据。

（二）提高信息化管理水平，改变单一巡逻模式

在现实工作中，渔政拥有中国渔政指挥管理系统、边防拥有沿海船舶管理系统、个别省市还拥有自行开发的一套渔船民管理的独立系统。这不仅造成了人力、物力的浪费，还造成各部门无法对有效的信息资源进行共享，最终导致了渔船民信息管理整体性较差。据笔者调查走访了解到在广西、福建等地方的海警在执勤时对船舶进行检查时均存在信息不畅通的现象，由于海上通信及网络设备的落后，导致在对渔船及出海人员的信息核对及研判上花费时间巨大，尤其是跨省船舶信息核实更加漫长。究其原因是信息化技术水平不高。随着云时代的到来，我们可以通过大数据在短时间将各种有意义的渔船民数据进行专业化处理，以便供我们分析和研判。一方面我们可以立足现有的系统，整合所有的渔船民信息，将各个部门掌握的包括海防人口在内的涉海信息汇集在一起，大力推进船舶信息大数据化发展，推动各部门信息系统的整合，构建统一的一体化办公平台，构建一套海上渔船民信息管理综合系统。加大对基层执法队伍的信息化通信装备的配发力度，保证指挥中心、港口、船舶、渔民能进行实时的信息交流。达到对渔船民信息快速有效的分析研判。另一方面我们要借鉴ais系统的成功之处，依托中国北斗系统，建立中国的渔船监管系统，由船载北斗系统和卫星、地面基站和数据中心组成，对航行的渔船进行实时动态监测，装备一定数量的巡逻直升机、无人机，构建中国自己的“深水系统”，最终形成海警船舶、卫星监控、直升机巡逻为基础的多样化海上渔船民巡逻管控体系，

（三）加强包防责任制，构建多元主体管理方式

针对海上作业人员成分复杂、流动性大，船员无法有效进行管理的实际，笔者认为可以建立渔业公司、渔业协会，船舶所有人、海警执法机构三维一体的联动勤务模式。建议借鉴劳动部门职业介绍机构的经验，规范船民的雇佣渠道，所有用工渔船均需从取得营业资质的中介机构中选择登记并持有相关出海证件的务工人员，同时强化协管机制，海警派员参与劳务中介的监督管理，从源头做好渔民的管理。强化船主对船上人员证件办理的责任制度，明确船舶所有人职责，船舶所有人为船舶用工的第一责任人，负有及时掌握人员基本情况及人员变动情况的职责。执法部门一经发现不符合条件的出海作业人员，要及时对其务工的船舶所有人及渔业公司进行重罚，消除其非法用工的侥幸心理，从源头上减少无相关出海证件擅自出海作业的现象产生。

（四）加强对小型船舶、三无船舶的综合治理

笔者认为，想要做好小型船舶、三无船舶的管理，要承认和尊重小型船舶和三无船舶众多的既定事实，按照小型船舶的属性分类，如近海捕捞、交通运输等类型分类，明确小型船舶的管理部门，加大小型船舶的登记及处罚力度，才能有效减少和预防各类海上安全事故的发生。对于三无船舶，则应当正确对待“ 三无”船舶， 尊重公民私人所有财产的合法权益。在现有的现实条件下，联合各涉海部门，摸清“ 三无”船舶和从业人员的底数， 进一步掌握其活动范围、作业种类以及有无安全隐患、违法违规等情况，对没有任何安全隐患、没违法犯罪记录的“ 三无”船舶， 限期到相关部门补办相关手续，可相应减免相关办理费用。对不符合安全规定，不适宜再进行海上作业的渔船进行没收及销毁，可适当给予行政补偿， 维护群众的合法权益。对利用“ 三无” 船舶进行违法犯罪活动的各种不法分子，进行重点打击，对逾期不办理证件的“三无”船舶，要加大处罚力度，发现一艘没收一艘，减少新建“三无”船舶的产生。

（五）整合管理处罚职能，建立统一协调机制

海警是海防的主体，在实际工作中，海警在对船舶管理中只有管理处罚的权力，没有发证的权力。尽管确定知道船舶及出海人员存在证件不齐全的现状，对未办理和未携带出海船舶证件的违法渔船处罚后，无从得知渔船及船员是否及时去办理相关证件，工作上造成很大被动。笔者认为应当在实际工作中应当将办理边防船舶证书的权限及权利扩展至海警部门。海警在出海巡逻过程中，对未办理和未携带出海船舶证件的违法渔船处罚后，可当场在海警大队及以上机关帮其办理相关出海证件，降低渔船民漏管的现象产生。海上执法力量整合完毕之后，可依托国家海洋委员会，以重新组建的国家海警局为主导，联合各涉海职能部门，尝试设立统一协调机构，对海上渔船民的管理责任进行细化，尽量避免职权重叠，减少推诿扯皮的现象出现，发挥各自职能、人员、装备的优势，最终形成海上渔船民管理合力。

（六）建立一支全面履行海上执法任务的专业化队伍

当前各省区的海上执法力量联合执法的次数逐渐增加，可本质统一的执法合力尚未形成，我们要继续深化做好海上力量的整合工作。改制后的海警执法队伍包括了四类执法人员，上述人员全面行使我国相关海域的一切关于海上渔船民管理的相关事宜，但由于执法人员在之前只有某一方面的执法权限，导致目前的海警海上执法人员无法进行全面的渔船民管理，这需要我们将执法专业化与执法全面化相结合，才能真正形成合力和战斗力。笔者认为可以实行执法舰艇统一化和执法过程层次化。执法舰艇统一化就是把现有的所有可航行的海上执法舰艇统一归组建后的海警局管理。加大更新换代，大量淘汰老旧、技术落后的舰艇，拓展海上执法舰船及装备的整体规模，满足各海区执法执勤需要，使执法力量真正形成合力，全面掌控海上所有情况。执法层次化就是把执法过程分层，各司其职，分门别类，流水线办理案件。在舰艇出海巡逻时，配齐原渔政、海监、边防海警、海事缉私四家的专业人员，在舰艇出海执勤的时候对海上渔船民进行综合执法执勤。最大限度确保辖区安全稳定和群众人生和财产安全。当前，海警学院作为目前我国海警部门的最高学府，所设置的专业已满足不了执法的要求。建议依托海警学院，建立综合性的海警专业大学，结合当前执法执勤工作的需要，培养中高等级的综合性执法执勤人才。依托现有的渔政水产学校、海警训练基地等培训机构，扩展现有的培训业务，最终涵盖所有海警执法执勤所需的业务领域，为海上渔船民管理工作提供专业的人才保障。

当前，伴随国家海警局职能的全面落实，我国海洋维权、执法、服务工作已经迈进了新的历史时期。海上渔船民管理工作面临着诸多的新挑战，但新的挑战势必将推动海上渔船民管理工作走上更加规范和法治的道路，为维护好沿海治安秩序和社会稳定奠定良好基础。

注释：

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