浅析新《野生动物保护法》的地表迁徙通道管理权

摘 要 新《野生动物保护法》赋予了国务院林业主管部门地表迁徙通道管理权。迁徙通道不是一个平面概念，而是一个立体概念。地表迁徙通道和地表之上迁徙通道，应由国务院林业主管部门统一管理。本文认为完善地表迁徙通道的管理权，需要尽快出台《全国迁徙通道保护总体规划》、明确由国务院林业主管部门作为主管部门、建立健全迁徙通道的环境标准、监测制度以及疾病预警机制。

关键词 野生动物 保护 管理权 地表迁徙通道

作者简介：张栋琦，上海政法学院法学硕士，研究方向：环境资源法。

中图分类号：D922.6 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.01.019

2016年7月2日，第十二届全国人大常委会第二十一次会议通过了新《野生动物保护法》。此次修改，遵循保护优先、突出重点、分类管理、强化责任的原则，对法律内容进行了全面修改，由四十二条增加到了五十八条。总体上来看，新《野生动物保护法》亮点不少，诸如调整立法目的、完善野生动物致损害补偿、增加了违法行为、法律责任更加严厉等等。本文拟对新法第13条中的地表迁徙通道管理权进行评析。

一、新《野生动物保护法》有关地表迁徙通道管理权的规定

1988年《野生动物保护法》第12条规定，“建设项目对国家或者地方重点保护野生动物的生存环境产生不利影响的，建设单位应当提交环境影响报告书；环境保护部门在审批时，应当征求同级野生动物行政主管部门的意见”。新《野生动物保护法》对原法第12条进行了修改，成为第13条，“县级以上人民政府及其有关部门在编制有关开发利用规划时，应当充分考虑野生动物及其栖息地保护的需要，分析、预测和评估规划实施可能对野生动物及其栖息地保护产生的整体影响，避免或者减少规划实施可能造成的不利后果。禁止在相关自然保护区域建设法律法规规定不得建设的项目。机场、铁路、公路、水利水电、围堰、围填海等建设项目的选址选线，应当避让相关自然保护区域、野生动物迁徙洄游通道；无法避让的，应当采取修建野生动物通道、过鱼设施等措施，消除或者减少对野生动物的不利影响。建设项目可能对相关自然保护区域、野生动物迁徙洄游通道产生影响的，环境影响评价文件的审批部门在审批环境影响评价文件时，涉及国家重点保护野生动物的，应当征求国务院野生动物保护主管部门意见；涉及地方重点保护野生动物的，应当征求省、自治区、直辖市人民政府野生动物保护主管部门意见”。

本条和《环境影响评价法》相衔接，对于迁徙通道管理权提出了两个层面的要求，第一，在选址选线阶段就应当避让相关自然保护区域、野生动物迁徙洄游通道；第二，退而求其次，无法避让的，应当采取措施修建野生动物通道、过鱼设施等补救措施，从而达到消除或者减少对野生动物的不利影响的效果。 需注意，迁徙通道不是一个平面概念，而是一个立体概念。在物理空间上，迁徙通道可划分为地表的迁徙通道和地表之上的迁徙通道。因此，迁徙通道管理权也应划分为地表的迁徙通道管理权和地表之上的迁徙通道管理权两部分。

二、新《野生动物保护法》赋予了国务院林业主管部门地表迁徙通道管理权

目前，世界上有8条候鸟迁徙路线。第一条是大西洋迁徙线，跨越整个大西洋并连接西欧、北美东部及西非狭长地带；第二条是黑海至地中海迁徙线，连接着东欧和西非；第三条是东非西亚迁徙线，跨越印度洋并连接着西亚和东非；第四条是中亚迁徙线，从南到北横穿整个亚洲大陆；第五条是东亚至澳大利西亚迁徙线，跨越印度洋、北冰洋和太平洋并连接东亚和澳大利亚大陆；第六条是美洲太平洋迁徙线，贯穿着整个南、北美洲太平洋沿岸；第七条是美洲密西西比迁徙线，贯穿着整个南、北美洲中西部；第八条是美洲大西洋迁徙线，将南、北美洲的整个东部连接在一起。我国主要有3条候鸟迁徙路线。第一条是东非西亚迁徙线，即西部候鸟迁徙路线；第二条路线中亚迁徙线，即中部候鸟迁徙路线；第三条是东亚至澳洲的迁徙路线，即东部候鸟迁徙路线。

在东亚至澳大利西亚迁徙线中，部分迁徙鸟在滩涂觅食以补充能量，却会因误食有毒有害的物质而死亡。基于地表迁徙通道和地表之上迁徙通道应统一管理的要求，可以认为新法在要求国务院林业主管部门保障地表之上迁徙通道安全的同时，也赋予了其保护滩涂环境等地表迁徙通道的职责。

三、与其他地表迁徙通道管理权部门之间的职能重合

地表迁徙通道管理权并非国务院林业主管部门独有，这就使得国务院林业主管部门在管理活动中会与其他相关管理部门产生职能上的交叉重合。按照现行法律规定，地表迁徙通道管理权如下表所示：

如表所示，当前地表迁徙通道管理权分为两个层次和三个大类。国务院环境保护主管部门负责对全国环境保护工作统一管理，包括两方面：一是对于全国环境保护工作统一规划、部署与协调；二是对本部门、本系统以及国务院其他相关行政主管部门各自在职权范围内行使的环保监管权进行统一指导。国务院林业主管部门，作为全国陆生野生动物保护主管部门，理所当然地负责地表迁徙通道的管理，但与其他相关部门会产生职能上的重