人民政协界别设置及其作用发挥研究(一)——人民政协界别设置的历史特点及当前存在的主要问题

周青山 俞 玲

(1.2.湖北师范大学，湖北 黄石 435002)

人民政协理论研究

人民政协界别设置及其作用发挥研究(一)
——人民政协界别设置的历史特点及当前存在的主要问题

周青山1俞 玲2

(1.2.湖北师范大学，湖北 黄石 435002)

加强界别建设是提高政协履职实效的重要基础，对人民政协事业乃至整个中国特色社会主义民主建设具有极其重要的作用。如何科学设置界别并充分发挥界别作用，必须从政协界别的历史发展中揭示出其内在特点，以把握政协界别设置和调整的规律性，并根据新的形势正确认识目前政协界别工作中存在的突出问题。

人民政协 界别设置 界别作用

一、引言

各政党、各人民团体、无党派人士和其他各有关方面所组成的界别，是政协产生、存在和发展的基础，也是它履行职能、发挥作用的特色和优势所在。自人民政协诞生起，界别问题就与之紧密伴随，只不过在全国政协成立之初称为“组成单位”， 第八届全国政协会议召开时，在换届有关文件及领导讲话中开始使用“界别”这一术语，2004年十届全国政协二次会议通过的《中国人民政治协商会议章程》首次写入了政协组织“设若干界别”的内容。从此“界别”作为政协的一个专用语被广泛使用，并成为政协自身建设的重要内容。

中国共产党在探索中国特色社会主义民主道路过程中对加强政协界别工作给予了高度重视，这在中共中央一系列文件和领导讲话中得到充分体现。2006年《中共中央关于加强人民政协工作的意见》明确指出：要根据界别的特点和要求开展活动，认真探索发挥界别作用的方法和途径，要适应改革开放和经济社会发展的实际情况，研究并合理设置界别。2009年胡锦涛同志在庆祝政协成立60周年大会上的讲话中指出：要注重发挥人民政协界别优势，积极探索开展界别活动的新方法、新途径。2012年党的十八大提出健全社会主义协商民主制度，强调了人民政协在协商民主中的“重要渠道”作用，并将界别协商作为政协四种主要协商形式之一予以突出。2014年值政协成立65周年之际，习近平总书记进一步指出，“要适应经济社会发展和统一战线内部结构变化，深入研究更好发挥政协界别作用的思路和办法”。2015年印发的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》中又一次明确提出，“深入开展调查研究，在条件成熟时对政协界别适当进行调整”。所有这些精神，不仅仅反映着党和国家领导层对政协界别问题的日益关注，更重要的是，表明了政协界别工作在整个中国政协事业乃至整个中国特色社会主义民主建设中的重要性和紧迫性。

原全国政协主席李瑞环曾指出：“人民政协只有突出界别的特色，发挥界别的作用，才能更好地履行职能，使各项工作生动活泼、富有成效。”[1]正因为界别是人民政协建立和发展的组织基础，是提高政协履职实效的重要前提，是保障人民政治参与的有效途径，界别问题自然成为政协理论研究的关键问题而为广大理论和实践工作者共同关注。至今为止，这方面的研究成果不少，既有理论上的思考，也有实践工作中的探索，初步提出了一些很好的思路和对策，积累了一些好的经验和做法，为推进政协界别工作作出了贡献。但在新的形势下如何提高界别设置科学化水平、充分发挥界别作用仍有很多问题需要明晰，有必要作进一步的分析与探讨，以推进政协事业的发展。

二、政协界别发展变化的历史特点

发挥界别作用的基础和前提在于科学设置界别，而现有界别设置亟待调整和改进，几乎成为当下人们的共识。但界别设置与调整绝非随心所欲，也不能顾此失彼，必须遵循其自身的特点和规律。自第二届全国政协以来，全国政协界别经历了不断的调整优化，发展到今天的包括党派、团体、职业和特邀等四类共34个界别。沿着政协界别设置及其发展变化的历史脉络，我们不难发现界别演变中的与时俱进特性，且伴随其内在规定性呈现出的带规律性的特点。

(一)角色规定——界别发展变化体现政协性质定位要求

人民政协是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的一种重要形式。人民政协统战性、党派性和民主性的性质定位，要求人民政协围绕团结和民主两大主题，遵循大团结大联合原则，表现在界别设置上理当要充分彰显组织上的广泛代表性和政治上的巨大包容性。

人民政协是中国共产党坚持统一战线的产物，因而以建立“各革命阶级联合专政的共和国”为目标的第一届政协，其46个参加单位(含特邀人士)代表了一切反帝反封建的阶级、阶层、党派和团体，体现了革命统一战线的内在要求和人民民主特色。进入改革开放新时期以来，统一战线性质不断变化发展，今天已经成为全体社会主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者、拥护祖国统一的爱国者的最广泛联盟。新的变化必然要求作为统一战线组织的人民政协在界别设置上及时进行调整，以囊括不断扩大的统战对象。同时伴随人民内涵的扩大及其内部结构的变化，作为人民有序政治参与的重要渠道和发扬社会主义民主的平台，也必然要求通过界别调整，确保广大人民群众的权利得到最大限度的实现。基于此，第五届全国政协增加了“体育界”，第六届全国政协增加了“中华全国台湾同胞联谊会”和“港澳同胞”两个界别，第八届全国政协增加了“经济界”和“中国科学技术协会”，并且将原来的“港澳同胞”分成了“香港同胞”和“澳门同胞”两个界别，使政协界别构成由第二届全国政协的29个变为34个，反映出爱国统一战线对象不断扩大的形势及人民内部结构变化带来的政治参与要求。就党派界别内部的发展情况来看，呈现出“中国共产党所占比例下降，各民主党派所占的比例上升，并且民主党派之间的差距越来越小”[2]的变化趋势，说明民主党派的作用日益受到重视，多党合作和政治协商机构的功能更加得到凸显。无疑，人民政协性质的内在规定性正是界别设置与调整不可忽视的重要依据。

(二)社会发展——界别发展变化适应经济社会发展需要

不同的社会发展阶段，有不同的经济社会结构和社会阶层结构。界别作为中国经济社会发展的产物，其设置与调整始终回应着经济社会发展以及社会阶层的重大变化，以顺应时代进步和各社会阶层群体利益的诉求。

新中国成立后，经过没收官僚资本和土地改革，基本消灭了官僚资产阶级和地主阶级，国内主要存在五种经济成分及其对应的阶级阶层。社会主义改造基本完成且建立起社会主义制度后，民族资产阶级和城市小资产阶级不复存在，我国的社会阶级阶层结构变成了工人阶级、农民阶级和知识分子阶层。直到第五届全国政协召开前，在计划经济条件下，较为单一的社会经济结构及相对简单的阶级阶层结构决定了政协界别变化很小。合作社界别在第二届全国政协增设，经历三届后在第五届全国政协予以取缔，也正是这一时期经济社会结构的反映。

十一届三中全会以来，随着改革开放的不断深入和社会主义市场经济体制的建立与完善，我国社会经济结构和社会阶层结构发生了深刻变化。社会分工越来越细，新的行业层出不穷，经济形式、经营方式日益多样，原有的社会阶层也不断分化，出现了众多新的社会阶层和利益群体，对政协已有界别设置的代表性和包容性构成了新的冲击，迫切需要通过界别调整，最大限度地吸纳不同社会阶层的代表，反映各行各业各方面的利益诉求。新时期政协界别的发展变化适应了这一新的形势，自第六届全国政协开始，职业界别委员人数及所占比例大幅提高(见表一)，第八届全国政协开始增设的经济界别，更呈不断扩大的趋势(见表二)。这一现象充分揭示出经济社会发展对界别设置和调整的决定作用。

表一：第二至十二届全国政协中职业界别人数及所占比例

届别人数比例届别人数比例二届18332．7三届34031．7四届33828．2五届46423．2六届115356．5七届108252．0八届109152．1九届122956．0

届别人数比例届别人数比例十届122854．9十一届120253．7十二届120754．0

说明：按通常做法，除十个党派界别(含无党派人士)、八个团体界别和特别邀请人士外，其他界别均列入职业界别。

表二：第八至十二届全国政协中经济界别人数及所占比例

届别八届九届十届十一届十二届人数83120130145151比例4．05．55．86．56．8

表一、表二资料来源: 依据全国政协研究室编《中国人民政协全书》,中国文史出版社1999年版资料，并结合第十一、十二届全国政协委员统计数据整理而成。

(三)政策导向——界别发展变化反映党和国家工作中心

邓小平曾指出，新时期人民政协的任务就是要调动一切积极因素，团结一切可以团结的力量，为把我国建设成为现代化的社会主义强国而奋斗。习近平也强调，中国共产党的领导是“人民政协事业发展进步的根本保证”，人民政协要“坚持紧扣改革发展献计出力”[3]。人民政协必须在中国共产党的领导下，始终围绕党的中心任务开展工作。“围绕中心、服务大局”，正是人民政协长期坚持的基本原则。纵观政协界别变迁历程，其设置与调整无不体现这一精神。

土地改革完成后，中国共产党的中心任务是进行社会主义改造。合作化道路是改造个体经济的必然选择，因此大力发展合作社成为共产党实施“三大改造”的重要工作。新增合作社界别恰好反映了中国共产党推进改造的客观形势。十一届三中全会后，中国共产党调整对台政策，由原来的武力解放、和平解放改为“和平统一、一国两制”。与党的统战政策相适应，1983年第六届全国政协增加了 “中华全国台湾同胞联谊会”和“港澳同胞”两个界别。党的十四大确立了建立社会主义市场经济体制，推进了市场经济的迅速发展。1993年全国政协紧随其后，适时地增加经济界别，以呼应中国共产党发展市场经济带来的重大变化。2002年党的十六大提出了坚持效率优先、兼顾公平，初次分配注重效率，再分配注重公平的重大政策，强调“建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系”，次年第十届全国政协即将原来的“社会福利界”调整为“社会福利和社会保障界”，突出了社会保障的重要地位。另外，中国科学技术协会的增设和文化知识界别委员的不断增加并占绝对优势，反映出中国共产党实施科教兴国战略、提高我国软实力的任务要求。总之，围绕党和国家工作中心以优化界别结构，是政协历史发展的一种常态，突出了中国共产党领导的根本原则，也是我国民主政治建设的一大特色。

政协界别发展演变的特点，昭示了界别建设的内在规定性，不仅为我们提供了评价界别建设的重要依据，而且也为进一步优化界别结构、发挥界别作用提供了应该遵循的基本原则。

三、当前政协界别工作存在的突出问题

经过60多年的不断改革，政协界别工作取得了很大成绩，这是不争的事实。但是，随着经济社会的发展，界别工作中的问题也日渐突出，严重影响了界别作用的发挥，也制约着人民政协事业的发展。

(一)与时俱进——政协界别设置需要适当调整

新世纪以来，随着我国经济体制改革的不断深入，利益格局深刻调整，社会结构深层变动，思想观念深刻变化，人民群众的利益诉求日益复杂。然而，自第八届全国政协设置34个界别以来，政协界别基本上没有实质性变动，明显地滞后于发展着的实际需要。这突出地表现在以下几个方面：

第一，政协界别的代表性不足。大量的新兴社会阶层并没有及时地被界别所吸纳。如，一些新兴的社会从业人员：金融界人士、法律界人士、中介机构的从业人员等，在经济社会中的影响力越来越大，成为一支不可忽视的利益群体。在政协中并没有设置相应的界别，或者界别中缺乏相应的代表，不能够很好地表达其利益诉求。这无疑会大大降低政协界别的广泛代表性。

第二，政协界别设置交叉重叠。目前的政协界别设置存在着比较严重的交叉重叠现象。如党派界别与职业界别之间的交叉现象，民建的成员多为经济界人士，民盟、民进的成员多为教育界人士，农工民主党的成员多为医药卫生界人士，但人民政协在界别设置中又专门设置了经济界、教育界、医药卫生界，这就使得这三个行业拥有的委员比例明显偏高。再如，团体界别之间以及团体界别与职业界别之间的交叉现象。共青团界和青联界、科协界和科技界、工商联界与经济界等就有着十分明显的包含与被包含的关系。界别设置的这种交叉重叠现象很容易造成政协内部委员间数量的比例严重失衡。

第三，界别委员的构成不尽合理。一方面，来自各单位、各个行业中的领导职位的委员占了较大的比重，存在“既当运动员又当裁判员”的现象；另一方面，学术性方面的人才较多，例如大学及科研机构的教授、研究人员数量很多。在政协委员中较少有从事基层一线工作的普通劳动者，例如农业界的委员中缺少真正的农民，教育界少见身为中小学教师的委员，工会界别中真正出身于生产一线的工人也是寥寥无几等等。

(二)聚拢效应——政协界别凝聚力需要不断增强

各级政协专门以界别作为平台开展活动的频度偏低，常常是临近政协开会时才按照界别小组来进行小组讨论和开展活动。由于时间仓促，往往难以很好地集中各个界别群众的、具有代表性的意见和建议，从而使界别活动容易流于形式。各界别的委员在参加会议、参与视察调研、反映社情民意等活动中，“多以个人名义出现，缺少整体的身份意识”[4]，不能形成一种政协界别工作应有的“聚拢效应”。

较为常见的是，界别工作的开展往往依靠召集人的个人能力与精力，而不是依靠规范化的规章制度。如果政协委员个人的社会影响力较大，会议就有可能开得比较成功。这种仅仅依靠政协委员的个人魅力来召集人员开会的方式，没有真正地发挥出界别的整体优势。另外，界别中还缺乏评比考核机制。虽然各界别划分成了若干个小组，但是，并没有对这些小组进行量化评比，也没有制定相应的奖惩制度，不能充分地调动各个界别委员工作的整体积极性、主动性和创造性，由此也影响到以界别突出人才为核心的政协“聚拢效应”的产生。

(三)多维辐射——政协界别影响力需要继续扩大

我国政协组织中的界别活动多以专委会为主要形式，但往往在同一个专委会有来自不同界别的委员，结果本应由各个界别来表达的本界别群众利益诉求却演变成了由专委会代替行使，淡化了界别的作用。而且，在委员履行职责的过程之中，缺少界别应有的声音，大多表现为委员个人行为。如在政协提案中，以界别名义提交的提案很少，绝大多数都是个人提案。据统计，全国政协十二届四次会议审查立案4248件，其中包括民主党派、工商联、人民团体、界别和小组、专委会在内的集体提案共389件，只占立案提案总数的9.2%。[5]虽与前三次会议集体提案分别为7%、7.7%和9%相比在不断提高，但并未从根本上改变90%以上都是委员提案的状况。此外，各界别的政协委员大多是经过相关部门协商产生，没有经过各界别群众的充分酝酿，使得委员的界别群众代表性不够，难以真正做到服务于本界别的群众，甚至有的界别的政协委员根本就没有提过代表自身界别利益和诉求的相关提案，也难以得到界别群众的认同。这样，就必然影响到政协界别影响力辐射的范围、层次和维度，其潜能也就不能得到更为充分的释放。

(四)丰富载体——政协界别工作活力需要切实加强

当前我国正处在改革的攻坚期，社会矛盾凸显，尤其要重视政协界别这一重要平台，运用多种载体，有效开展形式多样的界别活动，促进各界群众具体利益的有序表达，增强与党政部门的联系与沟通，充分发挥政协发现问题、化解矛盾、稳定人心、凝聚力量的积极作用。

界别工作载体直接关联界别工作的活力，界别工作载体存在的问题主要体现在以下三个方面：一是传统载体吸引力不足。传统界别工作载体比较注重规范化、程序化，不能很好的体现出界别组织的灵活性、创新性；有的界别协商议题理论性太强，难以体现出界别工作的针对性。二是现有的载体不能很好地凸显出界别的特征。随着时代的发展，新兴媒体不断涌现，已有的载体不能满足现实工作的需要。目前参政议政主要有开展调查研究、协商讨论、提交调研报告、提案、建议案、反映社情民意等形式，而这些形式没有很好地体现出界别工作应有的特征。虽然相当一部分协商议政活动是以界别形式开展的，但是在实际工作中，普遍存在政协委员代替界别、专委会代替界别的现象。三是创新性载体不多。各级政协一直在努力开展一些具有地方特色、能产生较大社会影响力的界别活动，也取得了一些成效，然而真正富有创新性、吸引力和影响力的载体的确还很有限，有待继续探索。

[1]本书编写组.政协章程和政协章程修正案学习读本[M].北京：人民出版社,2004.

[2]高秉雄，张江涛.人民政协界别：变迁与改革[J].社会主义研究，2009,(06).

[3]习近平.在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话[N].人民日报，2014-09-22.

[4]石绍斌.人民政协界别性历史变迁的反思[J].社会主义研究，2012,(06).

[5]新华社.关于政协十二届四次会议提案审查情况的报告[EB/OL].http://www.whb.cn/2016qglhwzxw/52067.htm，2016-03-15.

责任编辑：贺俊春

D627

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1671-2803(2016)06-0024-05

2016-11-14

1.周青山(1962—)，男，湖北仙桃人，湖北师范大学马克思主义学院院长、教授，政协理论研究中心主任；2.俞玲(1970—)，女，江苏南通人，湖北师范大学马克思主义学院、政协理论研究中心副教授。