反腐的另一面：公众对腐败的辨识与评价

2017-01-20周力

中国法治文化 2016年4期

文／周力

反腐的另一面：公众对腐败的辨识与评价

文／周力

对我国腐败问题的成因，学界多认为是由于各方面制度不健全造成的，反腐的关键则是要将制度体系建设作为工作的方向和重点，通过加强制度建设以预防和治理腐败。这在党的十七大和十八大报告中都有明确体现。

诚然如此。但这种观点却无法回应以下两个事实：其一，为什么我国从新中国成立初期到改革开放时期的这一阶段，在体制、机制和制度都较现在更不完善的情况下，却是公认的比较廉洁的时期？其二，为什么改革开放后，在我国体制、机制和制度都逐步健全和完善的情况下，仍然有相当规模的腐败存量？并且，除开这两个事实，我们每个人在日常的公共生活中，也都耳闻目睹过一些制度设计良好却存在腐败行为的情况，甚或亲身参与其中。这意味着，制度设计的好或坏可能并非导致腐败的唯一因素。恰如“透明国际”创始人之一、新西兰反腐败研究专家杰瑞米·波普所言：“腐败产生于任何机会和心理倾向并存的地方……遏制腐败的策略应同时解决腐败的上述两个条件。”①的确，制度的漏洞衍生出腐败的机会，而个人的观念则孕育着腐败的心理倾向。制度与观念，本应是认识腐败和防治腐败不可偏废的两个方面，但后者却常常被忽视。

当我们立足国家层面把制度作为切入点来研究腐败问题，提出诸如“制度性缺陷”、“权力不受监督”等造成腐败的原因，及“委托－代理”理论、“寻租”理论等腐败的分析范式，均无法完全解决某些难题的时候，通过考察公众关于腐败行为的辨识及对腐败状况的评价等反腐观念，从社会层面发现反腐的另一面，或可为防治腐败提供新的对策。

一、民众对我国腐败整体状况的评价

对于腐败行为的主体、腐败行为的载体和腐败的方式的不同认识，可能成为学科分野的核心要素，而这在社会公众那里更是有不同的认识。

图1 您认为当前我国社会腐败问题的现状是？（N=3669，%）

如上图所示，我国仅有约10%的民众认为这是一个清廉社会，而有接近90%的民众认为当前社会中存在腐败。在这之中，有四分之一的人认为我国社会很腐败，只有百分之一的人认为这个社会很清廉。

由此看来，在民众的认知上，腐败现象是广泛存在的。尤为值得注意的是，民众在清廉与腐败之间的态度如此鲜明，可能在公共生活中造成一种“破窗效应”，当人们都认为自己身处一个腐败横行的环境，抑或人们对腐败已经司空见惯，甚或认为自己若不腐败便会遭遇反向不利而纷纷做出腐败行为时，社会很难有所进步。

“滥用公共权力以谋取私人利益”作为腐败的经典定义，指出了腐败行为的载体是“公共权力”，而公共权力的拥有者常常成为腐败行为的主体。按照透明国际对腐败的解释：“公共部门中官员的行为，不论是从事政治事务的官员，还是从事行政管理的公务员，他们通过错误地使用公众委托给他们的权力，使他们自己或亲近于他们的人不正当地和非法地富裕起来。”②虽然现在腐败行为的载体已超越了“公共权力”的范畴，腐败行为的主体也不再仅限于“公共部门中官员”，但这一主体始终是腐败主体的传统和核心部分。由此，我们考察了民众对于他们所生活地区政府官员腐败程度的认知状况。

图2 您认为您生活的地区政府官员的腐败程度是(0表示不腐败，10表示腐败程度最重)（N=3619，%）

表1 您认为您生活的地区政府官员的腐败程度是(0表示不腐败，10表示腐败程度最重)

通过上表可以看到，民众对当地党政官员腐败程度的均值在5.87、众数在5。其中，53.7%的人选择高于均值，20.4%的人选择了众数。整体评价而言，民众更倾向于认为当地的党政干部存在腐败行为。

表2 在目前我国各级党政机关中，您认为有腐败行为的官员所占比例大约是多少？

而具体到民众对党和政府机关中官员的态度，如上表所示，有近三分之二的民众认为党政机关中50%以上的官员存在腐败行为，其中，36.6%的民众认为50%～80%的官员存在腐败行为，28.2%的民众认为80%以上的官员存在腐败行为。

与此同时，仍然有约三分之一的民众认为党政机关中存在腐败行为的官员的人数比例不超过一半。0.2%的民众认为不存在腐败，4.9%的民众认为这一比例在10%以内，6.2%的民众认为比例在10%～20%，23.8%的民众认为这一比例在20%～50%。

综合而言，民众对党政机关官员存在腐败行为比较确信，若以20%作为确定党政机关内部腐败是否普遍的标准，也只有11.3%的公众认为不普遍，由此可以看出，党政机关官员在公众心目中的廉洁形象不容乐观。

二、民众对我国腐败分布状况的辨识

在当前的学术研究中，国际上较为通行的是使用一个比腐败经典定义更宽泛的界定：“滥用委托权力以谋取私人利益。”③意在强调腐败行为的载体不仅限于“政府权力”：“腐败不只是公共官员滥用职权的问题，还是人们为了捞取任何不义之财而滥用职权（不一定是政府权力）的行为。”④

腐败的实质在于公职与私利之间不正当的相互越界，它并非要强调具体的某一种权力，而是强调无论何种权力都可能存在的滥用。就此而言，腐败可能发生在各个领域、各个部门。

表3 您认为腐败问题比较突出的领域是？

如表3所示，民众认为腐败问题比较突出的领域依次是：政府、国有企业、医院、学校、民营企业、社会团体和其他组织。

表4 您认为腐败问题比较突出的部门是？

如表4所示，民众认为腐败问题比较突出的部门依次是：财政、人事、税务、国土、公安、纪检、司法、烟草、交通、教育、民政、海关、计生、农业。

根据腐败行为发生的领域或部门，可以将腐败区分为政治和行政领域的腐败、经济领域的腐败和社会领域的腐败等，并可进一步细分。⑤照此划分，可以认为在我国民众的认识中，政治和行政领域的腐败问题较经济领域和社会领域中的腐败问题更为严重，超过80%的人认为政府的腐败问题突出，超过60%的人认为国有企业的腐败问题较为明显，也有接近50%和40%的人分别认为医院和学校中存在的腐败问题值得重视。行政部门的腐败问题较经济、社会部门中的腐败问题更为严重，在民众的认知中，部门腐败问题突出的前7位都属于政治和行政部门。

“追求私人利益而滥用公共角色或资源。但‘滥用’、‘公共’、‘私人’甚至‘利益’在许多社会成为争论的内容，并在绝大多数社会里这些词具有不同程度的模棱两可性。”⑥民众由于每天都会不同程度地与政治、经济、社会等领域或者部门打交道，他们对腐败有最直接的感受，这种区分及相关调查数据的呈现有助于从另一个角度描述腐败可能存在的高发区域。

政治和行政领域主要是公职人员对公共权力的滥用，经济和社会领域主要是各个行业中的工作人员对行业优势或职务便利的滥用。

图3 您认为什么级别的官员最容易腐败？（N=2697，%）

针对政治和行政领域或部门的突出问题，我们考察了民众对不同级别的官员腐败可能性的认知。如上图所示，民众认为最容易腐败的官员是级别处于“权力中间地带”的那些官员，31.7%的人认为是县处级官员，26.9%的人认为是厅局级官员，还有18.6%的人认为是省部级官员，共计超过75%。而处于权力最顶峰的和最基层的官员相较而言，不容易出现腐败。

表5 工作单位*什么级别的官员最容易腐败交叉制表

这一点在党政机关工作人员看来，也大致相似。由上表可以看出，分别有36.3%和23.4%的党政机关工作人员认为县处级和厅局级官员最容易腐败，此处与民众的认知不同的是，党政机关工作人员认为省部级以上级别的官员较省部级官员更容易腐败。

两相对比，无论是民众，还是党政机关工作人员，都认为县处级和厅局级的官员容易产生腐败。这与民众对最容易产生腐败的行政区划级别的认知一致。

图4 您认为哪里最容易产生腐败？（N=2751，%）

如图4所示，县级和市级是最容易产生腐败的一级权力单位，乡村一级以及中央一级在民众看来，都具有较小的可能性。这其中相差15～20个百分点。

表6 工作单位*哪里最容易产生腐败交叉制表

而在党政机关工作人员看来，县、市、省级单位更容易产生腐败，这与民众的认知是一致的。

形成这样一种认识的原因可能来自许多方面，我们的调查目的只在呈现当前民众对腐败的认识状况，并非解释其中的原因。但据此结果，结合现有的国内外关于腐败类型的研究，或可提出一种具有指向性的研究方向。

按照美国学者迈克尔·约翰斯顿的观点，根据参与程度的高低和制度强弱的组合，世界各国的腐败可以分为四种“腐败征候群”：一是权势市场腐败，二是精英卡特尔腐败，三是寡头与帮派腐败，四是官僚权贵腐败。他主观地指出中国的腐败即属第四种，这主要发生在经济自由化至少达到一定程度，且公民社会较弱，公共治理机制很软弱的国家。⑦这四种腐败的划分并不能有效说明中国民众及党政机关工作人员对腐败严重的官员级别和行政区划层级的认知。

而按照我国学者过勇和胡鞍钢对转型经济腐败现象的四种划分，如表7所示：

表7 腐败类型划分⑧

通过划分规章制度的制定和执行两个过程及是否直接提供非法报酬，将腐败划分为四类。这较为符合民众的认知，因为民众直接面对的是权力的执行者，而对规章制度的制定过程参与不足，所以对于国家捕获、行政垄断和影响这三类的腐败行为反响较小，而对行政腐败和关系的反应更强烈。

可作为补充的是，美国学者苏珊·罗斯·艾克曼提出的“竞争性贿赂”，她认为“腐败的性质不仅取决于政府的组织形式，而且还取决于私人行为者的组织形式和权力”⑨，许多低层次官员与为数众多的公民打交道，某些官员的腐败行为刺激了其他官员开始受贿，导致腐败呈螺旋式上升的趋势。

美国学者金伯利·艾略特提出“小腐败、大腐败和影响介入型腐败”⑩三种划分：小腐败也称作下层腐败，主要发生在私人部门与非选举的政府公务员之间，涉及税收、规章、执照申请等的办理等；大腐败也称高层腐败，主要发生在政府领袖、官僚及私人部门之间相互作用，如重大政府工程、高额政府采购、出让特许经营权等；影响介入型腐败，主要发生在被选举官员与私营部门之间。

通过图3、图4及表5、表6的数据，中国民众更多地反映出的是“竞争性贿赂”、“小腐败”。这是来自权力末端的最直观的反馈，应当引起注意。

表8 您认为以下哪些是目前比较突出的腐败现象？

我们同样考察了腐败的具体方式。按照学界既有的研究，腐败可以划分为：拜金型腐败、拜物型腐败、聚宝型腐败、徇私型腐败、殉情型腐败、贪色型腐败及其他类型的腐败。⑪在此划分的基础上，结合表8所示，收受贿赂是最突出的腐败现象，其后依次是贪污公款，公款消费，领导干部利用职权为配偶、子女、朋友牟利，买官卖官，权色交易及其他方式。

不难看出，在我国民众眼里，拜金型腐败最为突出，徇私、贪色型腐败次之，这之中虽然贪污公款、公款消费等非交互性行为相当突出，但最为突出的是收受贿赂等交互性腐败。这说明人们的观念中存在一种不良的印象，即认为收受贿赂这种方式并非缘起于“公共权力”行使者个体的行为所致，是来自于社会主体的共谋，可能由此导致自己也尝试越界做出腐败行为，久而久之，易成腐败之风气。这一点尤其需要警惕。

结语

总的来说，当前对腐败问题的研究主要是从制度因素进行分析，可能忽略了在民众层面的认识。而通过考察民众对我国腐败状况的评价，可以发现：

在我国民众的眼里，拜金型腐败最为突出，其中对交互性腐败的态度可能在社会中形成一种不好的风气。我国政府的清廉形象亟待提升，民众较为确信党政机关官员存在腐败行为，而且认为这种腐败行为较为普遍。在政治和行政领域的腐败问题较经济领域和社会领域中的腐败问题更为严重，民众认为最容易腐败的官员是级别处于“权力中间地带”的那些官员，而最容易腐败的行政区划级别是在县市一级。

综上所述，我们应该看到，如果没有一个开明、坚定的政治领导，没有整个社会对腐败危害的深刻认识和对反腐败运动的支持，没有一个自觉的、有效的和广泛的人们的参与和监督，是不可能取得反腐败斗争的预期成效的。

观念会影响制度的建构，如果不能把握公众对腐败的认知、主张和要求，制度体系将会缺少最基本的根基，可能偏离原来的方向。反腐败是一个漫长的过程，只要我们注意到观念与制度的良性互动，并着力于以上几个方面的纠偏或引导，坚定信心，坚忍不拔，依纪依法，依靠群众，就能把反腐败斗争持续深入、卓有成效地开展下去。

（本文作者系法学博士、西南政法大学人权教育与研究中心讲师，法社会学与法人类学研究中心研究人员）

①[新西兰]杰瑞米·波普：《制约腐败：建构国家廉政体系》，清华大学公共管理学院廉政研究室译，中国方正出版社2003年版，概要第18页。

②Cf.: http://www.transparency.org.

③[新西兰]杰瑞米·波普：《制约腐败：建构国家廉政体系》，清华大学公共管理学院廉政研究室译，中国方正出版社2003年版，第17页。

④[新西兰]杰瑞米·波普：《制约腐败：建构国家廉政体系》，清华大学公共管理学院廉政研究室译，中国方正出版社2003年版，第5页。

⑤ 何增科：《反腐新路——转型期中国腐败问题研究》，中央编译出版社2002年版，第42页。

⑥[美]迈克尔·约翰斯顿：《腐败征候群：财富、权力和民主》，袁建华译，上海世纪出版社2009年版，第11～12页。

⑦ 参见[美]迈克尔·约翰斯顿：《腐败征候群：财富、权力和民主》，袁建华译，上海世纪出版社2009年版。

⑧ 过勇、胡鞍钢：《行政垄断、寻租与腐败——转型经济的腐败机理分析》，载《经济社会体制比较》2003年第2期。

⑨参见[美]苏珊·罗斯·艾克曼：《腐败与政府》，王江、程文浩译，新华出版社2000年版。