我国农产品质量安全问题治理对策探讨

李祥洲

(中国农业科学院农业质量标准与检测技术研究所/农业部农产品质量安全重点实验室，北京 100081)

我国农产品质量安全问题治理对策探讨

李祥洲

(中国农业科学院农业质量标准与检测技术研究所/农业部农产品质量安全重点实验室，北京 100081)

农产品质量安全是最基本的也是最重要的民生福祉。本文介绍了我国农产品质量安全现状及其问题隐患，分析了农产品质量安全风险来源及突出短板，研究提出，实现“十三五”时期发展目标，全面建成小康社会，要坚持“一个中心、五个基本点”，牢固树立并切实贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，创新工作思路和机制，加快建立健全最严格的覆盖生产、流通、消费各环节的监管制度，着力推进绿色发展，以持续的努力确保人民群众“舌尖上的安全”。

农产品质量安全；质量管理；五大发展理念

食品安全关系每个人的身体健康和生命安全，吃得放心、吃得安全是广大群众的心声，是全面建成小康社会的基本要求。党的十八大以来，习近平总书记反复强调，保证人民群众能吃上放心安全的农产品是对我们执政能力的重大考验。食品安全源头在农产品，基础在农业，必须正本清源，把农产品质量安全作为转变农业发展方式、加快现代农业建设的关键环节，用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责，确保广大人民群众“舌尖上的安全”[1-3]。李克强总理多次强调，食品安全是关乎人人的重大基本民生问题，要严把从农田到餐桌的每一道防线，落实最严格的全程监管制度，切实保障人民群众身体健康和生命安全[4-5]。“十三五”规划明确要求，加快标准建设，加强安全监管，强化农兽渔药残留超标治理，严格食用农产品添加剂控制标准，确保农产品质量安全。党的十八届五中全会提出“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，并用大篇幅强调“坚持绿色发展”，释放出我党努力建设美丽中国的决心和信心，彰显了实现绿色发展在全面建成小康社会总体布局中的极端重要性。全面建成小康社会，如何补上生态短板，是未来五年我国着力破解的发展命题。我们必须创新工作思路和机制，着力推进绿色发展，加快建立健全最严格的覆盖生产、流通、消费各环节的监管制度，以持续的努力确保人民群众“舌尖上的安全”，为“健康中国”提供强力支撑。

1 农产品质量安全及其问题隐患

1.1 我国农产品质量安全的基本要义及总体现状

农产品质量安全是指农产品质量符合保障人的健康、安全的要求[6]。20世纪80年代之前，我国农业生产的主要任务是扩大生产、保障供给，公众和政府主要关注的是与人的生存安全相关的农产品数量问题[7]。1999年，比利时市售部分畜禽产品检出高浓度二噁英污染，引发全球性食品安全危机，也引起了我国政府及公众的高度重视和关注[8]。进入21世纪，我国实现了农产品总量平衡、丰年有余。解决了温饱问题之后，公众消费类型和行为发生转变，食物结构和营养结构出现调整，人们的注意力从吃得饱转向吃得好、吃得安全，政府有关农业生产管理的政策措施逐渐向质量安全倾斜，着手解决农产品质量安全问题。

2001年，农业部启动实施旨在提高农产品质量和保证农产品消费安全的“无公害食品行动计划”。15年来，我国在治理农产品质量安全问题方面投入了大量的人力物力，持续开展专项整治行动，严厉打击违法违规生产加工，开展安全优质农产品认证认可，推进农业标准化和“三品一标”品牌引领示范，农产品质量安全水平大幅提升，实现了农产品质量总体安全[9]。近年来，农产品监测合格率一直稳定在96%以上，农产品质量安全水平稳定向好[10]。但由于我国农产品生产加工链条长，生产经营主体庞大分散，质量安全隐患层出不穷，违法手段花样翻新，小概率问题引起的突发事件时有发生，给利益相关方造成了严重困扰和损失。

1.2 农产品质量安全存在的主要问题及其严重性

近年来，各种媒体尤其是网络媒体几乎每天都有关于食品及农产品中出现新的质量安全隐患问题的报道。媒体频繁曝光、公众高度关切的涉及农产品质量安全的问题有的确属农产品质量安全隐患，有的是科学争议及标准差异、标准缺失问题，有的事后证实是谣言传言，有的属于消费科学认知、消费知识缺乏的问题，有的则属于生产企业之间不正当竞争相互攻讦而制造出来的问题。不论是哪种情况，至少都反映了公众对农产品质量安全的担忧，缺乏安全感。面对农产品质量安全的负面报道，网民在错愕、惊恐的同时直指生产者昧良心、经营者无诚信，对政府监管失去信心，一些不理智的消费者在一些心存不良的人的唆使下甚至因此挑起群体事件。

农产品及食品质量安全是最基本的也是最重要的民生福祉，不仅关系到公众的身体健康和生命安全，影响消费者信心，也与产业发展以及社会经济发展安全密切关联，影响到社会稳定乃至政府形象，甚至关乎我国国际声誉，如今已成为社会公众普遍而又高度关注的重大议题，是国家安全的重要体现，不能不引起所有利益相关者的高度重视[11]。为了维护公众的身体健康和生命安全，促进产业健康发展和农民增收，实现生态安全和可持续发展，必须高度重视农产品质量安全工作，努力确保农产品消费安全，不断满足人民群众日益增长的对安全优质农产品的需求。

2 农产品质量安全风险来源及突出短板分析

2.1 农产品质量安全的主要风险来源

从近年来农产品质量安全舆情监测及风险评估的结果分析，农产品质量安全问题涉及到产地环境、生产、收获、加工、贮藏、运输、销售、监管、执法等诸多环节。农产品质量安全主要风险来源有产地环境污染、农业投入品残留、生产及加工过程中非法添加违禁物质、病原微生物及寄生虫污染、制假售假、动植物疫病、农产品自身毒素及其代谢产物，以及收贮运过程中原料、产品、包装、设备污染等[12-13]。

从生产经营层面来看，存在的突出问题是生产经营者的质量安全意识仍不高。化肥农药的大量使用，客观上改变了农产品的一些风味品质。一些农产品生产经营者质量安全意识淡薄，违禁化肥农药的使用禁而不止，不遵守农兽渔药使用安全间隔期(休药期)规定等隐患仍然存在；少数生产经营者追求利益最大化，滥用添加剂、防腐剂及非食用物质等违法添加现象时有发生。

从监管层面来看，一是县、乡、村(生产基地)农产品质量安全防控体系建设偏弱，尚未形成系统有效的基层监管体系及配套长效管理机制，存在职责不明、能力不足、管理不到位现象；基层农产品质量安全检测体系尚不健全，检测条件不足，监测频度不够，缺乏经常性的产地检测监督，缺少前瞻性风险管控；农产品产地准出与市场准入制度尚不完善。二是有关法规缺失，缺乏对分散经营农户的有效管控，对不法生产经营者打击力度不大，违法成本低；对优质农产品的宣传力度不够，优质不能优价，挫伤了生产经营者的积极性。

2.2 影响农产品质量安全水平提高的突出短板

客观说来，在当前和今后的一个相当长的时期，农业投入品使用及其残留、产地环境污染和生产经营者及公众的科学生产、消费知识水平诸方面是制约农产品质量安全水平提高的突出短板，是不能仅仅依靠行政问责、法律惩处在短期内解决的关键问题，其他的诸如非法添加、制假售假、贮藏运输及包装污染等，与之比较起来，可以依靠专项整治、重典处罚在短期内见成效。

2.2.1 肥料及农兽渔药残留 生产者为提高产量，确保经济效益，在农产品生产过程中，常常需要使用肥料及农兽渔药等投入品。使用不合格的农业投入品，或不合理使用农业投入品，或不执行农业投入品使用安全间隔期和休药期规定的都会导致农产品中存在肥料及农兽渔药残留甚或超标，已成为影响农产品质量安全的最大风险，农兽渔药残留已成为全球共性问题。

2.2.2 产地环境污染 农产品是有其独特生长发育过程的生物体，在自然条件下生长，受制于生产环境的水、土、气和光、温、热等条件，其质量受产地环境的影响十分明显。近年来，社会经济发展迅速，工业 “三废”及汽车尾气的排放、污水灌溉、化肥农药等农业投入品过量使用，给农产品产地环境带来了各种污染，在这样的环境中种养殖的动植物及微生物被动吸收富集其有害物质，必然造成农产品中含有有毒有害物质甚至超标。各类产地环境污染已成为民生之患、民心之痛，已成为农产品质量安全明显的短板。而环境污染的治理需要一个漫长的过程。某些被重金属污染的土壤需要相当长的时间才能够修复，二噁英、多氯联苯等有机污染物结构稳定，在自然条件下很难被降解。

2.2.3 农产品生产经营模式、生产经营者科学文化水平及安全生产能力 改革开放以来，我国农业生产一直以农户家庭经营为主，这一经营模式对刺激农产品生产、确保数量安全一度产生了十分良好的效果。但随着社会经济的快速发展，这一模式对农产品质量安全来说逐渐显现出局限性。经营主体小而分散，组织化程度低，标准化生产推进迟缓。农产品生产过程中生产条件差、标准执行不力、违规非法添加、施肥用药不科学，农产品加工过程中因操作不当产生的有毒化学物质，农产品贮存、运输过程中所用保鲜保活剂以及机械、容器与包装材料中的有害物质及可能遭受的微生物和寄生虫污染等质量安全隐患客观存在。而这些问题确实存在利益驱使，但有时候也并非生产经营者故意为之，而是因为长期的生产习惯、知识的局限、条件的限制以及生产经营科技水平的问题。

2.2.4 公众的科学素养及安全消费知识水平 我国具备科学素质的公民比例与主要发达国家存在较大差距。消费者及媒体从业人员缺乏农产品生产和安全消费科技知识，对农产品质量安全限量标准不了解，难以对农产品质量安全问题形成清醒客观的认识。此外，农产品质量安全性与消费方式、消费习惯也密切关联[14]。我国是一个多民族的国家，几千年的饮食文化，打造了不少的传统美食。人们在津津乐道民族特色风味的同时，很少有人考虑到其安全性。比如腊肉、豆豉、酱菜等，在其生产加工过程中大多都加入或产生了大量的亚硝酸盐类，或者在腌制、贮藏过程中被霉菌污染。人们喜食生猛鲜活农产品，农产品中难免有各种污染，生食或烧烤涮食半生不熟的农产品危险性比较大，更何况在油炸烧烤制作过程中，一些食品还可能产生诸如苯并芘类有害健康的物质。有毒物质还存在于天然可食的动植物中，如河豚、未炒熟的扁豆、发芽的马铃薯，如果因为喜欢新奇而大量食用也可能带来健康伤害。

2.2.5 舆论引导 客观、公正的舆论监督、舆论引导有利于弘扬正能量[15]，促进农产品质量安全生产、管理、消费水平的提高，不客观的、负面的舆论渲染、恶意炒作常常会给产业发展、政府公信力乃至社会和谐稳定造成严重的破坏[16]，给消费者的消费行为带来严重的困扰。舆情监测发现，近年来，国外不乏有利益集团为攫取利益编造谣言攻击我国农产品质量的安全性，国内一些农产品生产加工企业之间不正当竞争相互攻讦，也总有一些媒体为提高关注度，制造轰动效果，刻意放大并反复炒作很局部、很个别的问题，动辄冠以“致癌”、“致畸”、“剧毒”等字眼加以报道，虚高农产品质量安全问题的严重程度，不断刺激消费者的敏感神经，在公众中造成不必要的恐慌不安情绪，降低消费者对国产农产品的信心。

3 确保我国农产品质量安全的对策建议

实现“十三五”时期发展目标，确保农产品质量安全，应该坚持“一个中心、五个基本点”，即坚持以努力确保公众消费安全为中心，强化政府担当，落实安全生产，协调各方矛盾，加强国际合作，力推社会共治。要牢固树立并切实贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，以贯彻新食品安全法和修订农产品质量安全法为契机，致力整治当前突出问题，致力补齐制约我国农产品质量安全水平提高的突出短板，努力确保农产品质量安全“产出来”和“管出来”，为供给侧结构性改革提供坚实的支撑，为全面建成小康社会提供坚强的保障。

3.1 政府监管层面：强化政府担当，着力健全农产品质量安全“管出来”的强力制度体系

把创新摆在我国农产品质量安全工作的核心位置，致力解决确保农产品质量安全的动力问题，要不断推进农产品质量安全科学理论创新、监管体制机制及政策措施创新、生产经营技术标准规范创新、认证溯源、风险评估及检验检测技术创新、科学普及方式及安全消费文化创新，让创新贯穿农产品质量安全一切工作，让创新成果成为农产品质量安全水平提高的强力驱动。

当前要着力强化风险监测，创新并完善农产品质量安全监管制度体系，充分强化政府担当。加快建立健全有效贯通部省地县乡村的农产品质量安全监管机构队伍，加强基层农产品质量安全监管执法力量和能力建设，确保有人管，有能力管，有措施管。进一步完善监管工作机制，全面落实农产品生产经营者、政府和社会各方面的责任，实行检打联动、责任连坐制度，夯实基层生产经营主体责任，确保守土有责，违法必究，让有责者不能乱为、不敢乱为、不愿乱为。进一步拓展管控新空间，推进监管重心下移，深入到生产最前线，实行网格化监管、全程监管，分兵把守产地环境监测、投入品产销及使用督导、生产过程管控、产地初加工监督、产品检验检测、收获贮藏加工运输管理、产地准出和市场准入等各关键控制点，分头负责监管产前、产中、产后各个环节，纵向到底，横向到边，点面结合，筑牢从农田到餐桌的每一道防线，确保农产品质量安全隐患无所遁形。积极培育新型农业经营主体，逐步调适农产品生产经营方式。创新标准制修订程序方法，加快完善质量安全标准体系建设，全面提高农产品标准化、规模化种养水平，确保科学生产、安全生产。

3.2 生产经营层面：落实安全生产，努力创造质量安全农产品“产出来”的环境条件

坚持节约资源和保护环境的基本国策，立足“一控两减三基本”的目标，发展绿色农业，促进生态文明建设，创造一个良好的可持续安全生产的产地环境，让绿水青山生产出高产、优质、高效的农产品。

坚持最严格的耕地保护制度，加强生态环境保护，加快农业生产环境突出问题治理，深入推进农产品绿色高产高效产地创建，强化产地安全管理。加强农产品质量安全根据地建设，全面推进农产品质量安全县创建，充分发挥其示范、引领、指挥中心作用。推进实施化肥农药使用量零增长行动，逐步减少化肥、农兽渔药的施用总量。加大力度，加强农业投入品源头管理，严厉打击走街串巷、传销式高毒农药兜售，管住高毒农业投入品。强化农兽渔药残留超标治理，加强科学用药指导，切实解决超剂量、超范围、重复施用不安全农兽渔药问题。大力发展生态友好型农业，推广病虫害绿色防控技术，强化利用生态调控、生物防治、理化诱控和科学用药技术，推广高效、低毒、低残留、环境友好型农兽渔药，优化集成农兽渔药的轮换使用、交替使用、精准使用和安全使用等配套技术，推动形成绿色生产方式，加快构建资源利用高效、生态系统稳定、产地环境良好的农业发展新格局。

3.3 发展环境层面：协调各方关系，正确处理涉及农产品质量安全问题的主要矛盾

牢牢把握中国特色社会主义事业总体布局，立足全面建设小康社会的目标，正确处理农产品质量安全工作中的重大关系，营造宽松、和谐、协作的发展环境，在协调发展中拓展发展空间，以优质高效增强发展后劲，推动实现农产品质量安全问题的长治久安。

要协调好农产品质量安全与数量安全的关系，数量安全不应当成为质量安全问题的制造者，也不能让质量安全影响数量安全，在制定政策措施的时候，要充分考虑到数量安全和质量安全的对立和统一，积极转方式、调结构，加快技术创新，依靠科技进步推动农业生产的良性发展，在保障数量安全的同时确保农产品质量安全。要协调好农产品质量安全与经济发展的关系，不能借口发展经济追求数量而忽视农产品质量安全，也不能因强调质量安全，过度追求高端消费品而忽视规模效益的增长，要切实构建农产品优质优价的产销机制并将之落到实处，促进经济发展与质量安全的协调发展。要协调好短期安全与长期安全的关系，加强顶层设计，统筹规划，建立长效监管及安全生产经营机制，治标与治本两手抓、两手硬。

3.4 国际合作层面：加强开放交流，积极构筑农产品质量安全国际统一战线

农产品质量安全问题是世界性的共性问题，保障农产品质量安全是世界各国面对的共同挑战。随着农产品贸易全球一体化的加速，加强国际及区域合作、内外联动，构建农产品质量安全国际统一战线是必然的战略选择。应奉行互利共赢的开放战略，借“一带一路”的东风，进一步推进和发展农产品质量安全生产理论技术规范、管理理念方式方法、风险信息交流共享及安全消费指导经验的国际与区域合作交流。积极参与全球农产品质量安全共性问题科学研究和协同治理，引进、学习、研究、利用发达国家农产品质量安全风险管控制度经验、共性技术及关键技术。加快我国农产品质量安全标准与国际接轨的速度，进一步提高我国在国际农产品质量安全标准制修订中的话语权。强化农产品技术性贸易措施通报评议研究应对工作，减少国际贸易摩擦。加强绿色食品、地理标志农产品及有机食品等优质品牌农产品的国际认证认可及标识使用推广。构建打击农产品质量安全违法犯罪的国际与区域管控沟通协作联动机制，确保农产品质量安全及国际贸易安全。

3.5 社会监督层面：力推社会共治，精心打造农产品质量安全命运共同体

抓农产品质量安全是为了人民，抓农产品质量安全必须依靠人民，让人民共享安全优质营养健康的农产品，这是农产品质量安全工作的出发点、工作方法和工作目标。要以“零容忍”的举措依法严厉惩治非法添加等违法犯罪行为，有效消除利益驱动型质量安全问题隐患，努力确保全民共享“舌尖上的安全”。加强科学指导，提高生产者素质，规范农资经营，严格认证认可程序和方法，强化规模经营和品牌效益引领作用，让农民看得懂、做得来、有获得感，让生产经营者全面共享农产品质量安全的红利。深入开展各类科普宣传活动及培训教育，有效普及农产品质量安全法律法规及科学知识，培养和提高全社会农产品质量安全意识、科学认知及安全消费水平。加大信息公开力度，建立全程可追溯、互联共享的农产品质量安全信息平台，努力解决信息不对称问题，确保社会公众的知情权、监督权。充分发挥舆论监督作用，同时应依法严厉打击虚假报道、恶意炒作及谣言的传播，引导促进农产品质量安全舆论向客观公正、有利于维护社会公共利益、国家利益的方向发展。积极构建农产品质量安全全民共建共享的社会治理格局，建立政府与生产经营者、消费者、新闻媒体、行业协会及其他利益相关者之间的沟通联动机制，打造农产品质量安全命运共同体，努力营造人人关心农产品质量安全、人人维护农产品质量安全的良好社会氛围，把生产、销售、消费优质安全农产品见之于公众自觉的行动，让人民群众在安定祥和的社会环境中充分享受消费安全农产品的快乐和幸福。◇

[1]中共中央文献研究室.十八大以来重要文献选编[M].北京：中央文献出版社，2014.

[2]中共中央宣传部.习近平总书记系列重要讲话读本(2016年版)[M].北京：学习出版社、人民出版社，2016.

[3]新华社.中央政治局集体学习，习近平强调严把从农田到餐桌每一道防线[EB/OL].http://epaper.bjnews.com.cn/html/2015-05/31/content_579708.htm?div=-1

[4]李克强.2015年政府工作报告.http：//www.people.com.cn/n/2015/0305/c3474 07-26643598.html.

[5]李克强.以改革创新为动力 加快推进农业现代化[J].求是，2015(4)：3-10.

[6]全国人大常委会法工委.中华人民共和国农产品质量安全法释义[M].北京：法律出版社，2006.

[7]罗云波.从食品安全角度看粮食安全[EB/OL].http://weibo.com/p/1001603780040226667083?from=page_100306_profile&wvr=6&mod=wenzhangmod

[8]吴永宁. 我国食品安全科学研究现状及“十三五”发展方向[J]. 农产品质量与安全，2015(6)：3-6.

[9]李祥洲.农产品质量安全十大关系的思考[J].农产品质量与安全，2016(4)：3-8.

[10]陈晓华.“十三五”期间我国农产品质量安全监管工作目标任务[J].农产品质量与安全，2016(1)：3-7.

[11]李祥洲.影响食品质量安全问题的政治因素探析[J].中国食物与营养，2012，18(9)：10-13.

[12]李祥洲，廉亚丽，戚亚梅，等.农产品质量安全网络舆情风险隐患研究[J].农产品质量与安全，2014(4)：56-61.

[13]李祥洲，邓玉，廉亚丽，等.我国食用农产品质量安全舆情隐患分析[J].食品科学技术学报，2016，34(2)：76-82.

[14]韩长赋.大力推进农业现代化 提高农业质量效益和竞争力.http：//www.moa.gov.cn/zwllm/zwdt/201604/t20160411_50903

34.htm

[15]新华社.习近平：坚持正确方向创新方法手段 提高新闻舆论传播力引导力.http：//news.xinhuanet.com/2016-02/19/c_1118102868.htm

[16]高光，樊恒明.关于加强我国农产品质量安全工作的思考[J].农产品质量与安全，2016(6)：3-7.

(责任编辑 李婷婷)

Path Research on Ensuring Quality and Safety of Agro-products in China

LI Xiang-zhou

(Institute of Quality Standards & Testing Technology for Agro-products，Chinese Academy of Agricultural Sciences/Key Laboratory for Agro-product Quality and Safety，Ministry of Agriculture，Beijing 100081，China)

Quality and safety of agro-products is the most basic and most important livelihood well-being. This paper comprehensively expounded the present situation and problems of agro-products quality and safety in China，and analyzed its risk sources and projecting short board. The conclusion showed that we must firmly establish and earnestly implement the development concept including innovation，coordination，green，open，and sharing，for achieving the Goals of “13th Five-Year” period. Innovating work ideas and mechanisms，speeding up the establishment of the most stringent regulatory regime covering each link，such as production，circulation and consumption，focusing on promoting green development，making sustained efforts to ensure people’s “safety of every bite of food”.

agro-product quality and safety；quality management；five development concepts

2016年度国家农产品质量安全风险评估项目(项目编号：GJFP201601701)。

李祥洲(1965— )，男，硕士，研究员，研究方向：农产品质量安全信息资源管理。

中国食物与营养 2017，23(1)：12-16