水利行业安全生产标准化达标监管体系初探

许汉平，叶莉莉，刘庆彬

（1.中国水利企业协会，100053，北京；2.水利部安全监督司，100053，北京）

安全生产与监督

水利行业安全生产标准化达标监管体系初探

许汉平1，叶莉莉2，刘庆彬1

（1.中国水利企业协会，100053，北京；2.水利部安全监督司，100053，北京）

随着水利工程建设投资力度的加大，安全生产成为水利行业健康稳定发展的重要课题。通过多方调查研究及在水利安全生产标准化评审管理日常工作中的经验总结，借鉴其他行业的先进管理方法，对水利行业安全生产标准化建设中存在的问题进行分析并提出建议，以推进水利安全生产标准化达标评级管理工作。

水利；安全生产标准化；监督管理

近几年，全国的水利安全生产形势良好，但水利生产安全事故仍时有发生，暴露出一些地方和水利单位存在安全意识不强、安全责任制不明确不落实、缺少专门安全管理机构、安全制度不完善、安全管理不规范、隐患治理不全面、安全教育不深入、安全监管不严格、违规建设和违章操作等问题。2017年是安全生产“十三五”规划开局之年，水利行业安全生产形势仍然严峻，为了进一步研究水利安全生产标准化达标监管工作模式，对工作中发现的问题进行分析，以求得到切实可行的解决方案。

一、水利安全生产标准化建设概况

2011年，水利部根据《国务院安委会关于深入开展企业安全生产标准化建设的指导意见》（安委〔2011〕4号）精神，制定了水利行业开展安全生产标准化建设实施方案，从顶层设计上规划、部署了水利行业开展安全生产标准化建设工作，提出目标任务，制定推进措施。水利安全生产标准化建设范围为水利工程建设和运行、农村水电站等领域，除水利企业外，还包括大中型水利工程项目法人和事业性质的水利工程管理单位。

按照实施方案的部署，水利部安监司、水电局会同中国水利企业协会等单位组织制定了相关办法和标准。2013年印发了《水利安全生产标准化评审管理暂行办法》和实施细则，以及水利工程项目法人、水利水电施工企业、水利工程管理单位3个安全生产标准化评审标准（以下简称《评审标准》）和《农村水电站安全生产标准化达标评级实施办法（暂行）》。部安全生产标准化评审委员会负责部属生产经营单位一、二、三级和非部属水利生产经营单位一级安全生产标准化评审的指导、管理和监督。标准化评委会办公室设在安监司，评审具体组织工作由中国水利企业协会承担。从2013年下半年开始，按照水行政主管部门指导管理监督、中介机构技术支撑机制，水利生产经营单位自主创建负责，全面启动开展水利安全生产标准化评审工作。

据统计，目前全国有600多家水利生产经营单位 （含农村水电站100多座）正在开展一级水利安全生产标准化达标创建工作，其中水利部审定公布了3批219家水利安全生产标准化一级单位。地方二、三级标准化达标创建工作也逐步推进并取得了较好成绩。山东、新疆等地将标准化等级纳入水利建设市场招标投标和信用体系。浙江、河北等26个省份和新疆生产建设兵团已建成安全生产标准化试点电站1 042座 （包括标准化一级电站40座），试点建设任务提前完成。

2017年水利部将进一步加快推进部属生产经营单位的安全生产标准化工作，提出具体工作要求和达标完成时限，并将达标与年终考核挂钩。同时，还将调动行业内水利工程项目法人和水利工程管理单位开展安全生产标准化建设的积极性。

二、管理现状与问题

1.水利安全生产标准化工作机制不顺

①政府主导措施不够明确。新修订的《安全生产法》要求必须推进安全生产标准化，但从政府层面只提出了抓安全生产和安全生产标准化的口号，没有具体的强硬措施和得力的手段，也没有相应的资金支持。

②简政放权后影响了监管效果。安全生产标准化推出时正赶上国家实行简政放权，减少了行政许可，各级监管部门推动工作难度加大。水利安全生产标准化虽然是政府主导，但与其他行政管理却有着很大不同，只能在行业内类似行政许可来开展，在监管中对违规行为没有明确的处罚依据，执行监管效果不佳。

③中介机构与达标主体利益相关。水利生产经营单位支付技术服务费，聘请水利部认可的评审机构咨询辅导并出具评审报告，但评审机构与企业存在利益关系，出具的评审报告往往代表达标主体的利益，缺乏客观公正性，而评审机构出具的评审报告是水利部审定的主要参考依据。

2.地方水行政主管部门和达标主体单位推进工作不积极

地方水行政主管部门由于安全监察机构不健全和人员不足，大多是与其他部门合署办公或安排兼职人员，在推动水利安全生产标准化工作中，不能很好地发挥作用，有一些省份仅仅转发文件后就不了了事，不组织开展和指导甚至推诿拖延。虽然从2013年开始水利部将安全生产标准化工作内容纳入年度安全生产工作考核中，其分值也在逐步增加，但是考核并没有给各流域机构和省级水行政主管部门带来很大促进，有些地方一直处于观望状态。

达标主体主要包括水利水电施工企业、水利工程项目法人、水利工程管理单位和农村水电站。水利水电施工企业由于水利市场招标投标加分政策，还有一定的积极性，但如果业务范围只在省内且当地未出台鼓励政策，也不受达标的影响，因此还有很多水利水电施工企业并未积极开展安全生产标准化建设。达标主体的难点是水利工程管理单位和项目法人，由于不涉及项目招标投标，创建安全生产标准化没有任何直接经济利益，其积极性受到很大影响。但是从目前水利生产安全形势来看，项目法人和水管单位的事故发生率较高，是水利行业安全生产监管的重点领域。

3.标准化管理工作缺乏连续性，提升效果不佳

安全生产标准化工作是一项需要长期持续改进提高的工作，这一特性决定了需要不断宣传发动和逐步推广提高，不可能在短时间内就全面铺开。部分已达标单位在把达标证书、牌匾拿到手后就放松了安全生产管理，未能真正形成持续改进、不断提高的安全管理长效机制。

4.标准化创建覆盖不全面导致建设不实和应付

部分单位在评审机构评审验收时，制度、台账等表面文章做得较好，现场检查时集中突击完成整改，但安全生产责任制及相关制度仅停留在纸面上，没有真正落实。生产经营单位安全管理体系创建与单位安全生产管理实际结合不紧密，缺乏针对性、可操作性和有效性。

部分申请单位水利安全标准化建设标准不高，停留在标准所要求的“有”或“没有”，精细化、规范化程度不高。部分申请单位对安全标准化建设的教育培训面不够广、培训记录资料不实，有虚假伪造之嫌，其他有关文件记录资料和档案整理水平不高，不系统。一些单位仅停留在文件制度上，不注重对项目现场安全隐患排查治理。一些大型水利水电施工企业评审期内多个施工项目中只选取试点进行建设，或是仅开展评审机构抽选评审的三个项目应付评审。

5.地方标准化达标管理工作与水利部存在脱节现象

水利部负责部属水利生产经营单位一、二、三级和地方一级的安全生产标准化达标评审管理工作，省级水行政主管部门负责地方的二、三级安全生产标准化评审管理工作，达标规模主体在地方，但是水利部对地方的督促和指导作用较弱，没有约束机制和管理手段，导致地方推进进度和水平不平衡，相关政策机制得不到全面落实，没有硬性手段和处罚措施，导致标准化工作推进问题难以改观。

6.工作经费无法保障

水利部主导全面推进水利安全生产标准化，在此基础上进一步审定水利安全标准化评审报告，对审定通过的单位进行公示公告，并颁证授牌。根据国务院文件精神，水利安全生产标准化达标建设政府不收取任何费用，没有其他经费来源。由于财政拨款没有安排，因此目前的工作经费主要从安全监督的其他业务中挤出，或在行业培训中收取一定的培训费来填补不足。工作经费得不到保证，很多具体管理工作就无法按照设计方案执行，不能保证质量和很好的过程监管，造成达标主体单位钻监管不力的空子。

7.管理信息化水平低下

目前水利安全生产标准化信息化管理手段，仅有一个水利部标准化评审管理系统，这个系统主要为达标主体在申报水利安全生产标准化达标过程审核管理而建立，包含水利安全生产标准化的达标申请、初审、评审方案审核、专家审核、评审报告受理、水利部审定及公示公告等全过程的达标受理程序，只能满足标准化工作业务的大部分基础工作。目前达标申请受理工作仍然采用电子版和纸质版双保险的报送模式，对人力、物力和财力都造成了浪费。

三、达标体系优化措施与建议

1.优化达标评级工作模式

安全标准化的实施应体现全员、全过程、全方位、全天候的安全监督管理原则，通过有效方式实现信息的交流和沟通、完善整改、持续改进，才能不断提高安全意识和安全管理水平。应该从国家政策和管理模式上转变评审机构的工作职能，降低评审报告在水利安全生产标准化审定定级中的分量和比重，水行政主管部门审定前应重点加大现场抽查复核力度，同时要充分发挥行业协会的行业自律管理职能，组织开展评审机构工作考核，科学合理制定考核指标，细化覆盖相关考核面，规范评审过程，严把评审质量。

2.财政划拨专用工作经费

水利安全生产标准化达标工作需要工作经费的保障，因此建议水利部相关部门从财政渠道落实稳定的评审经费，来支持水利部安全生产标准化监督管理工作，特别是达标评级具体组织工作经费和日常监管经费。

3.精细化制定标准化管理手段

在过程中对每个环节进行严格把控，建议制定水利安全生产标准化评审工作程序文件、水利安全生产标准化自评报告和评审方案以及评审报告的编制模板，保证达标申请单位不浪费时间和精力，实现标准化评审日常管理程序化、常态化。建议水利部建立专用的安全生产标准化专家库，形成专家复核监督机制，以此监督水利安全生产标准化建设，同时加强评审机构、评审人员的监管，定期开展技术培训和经验交流座谈。进一步加强过程管理和控制，及时安排每个达标申请单位的过程监督和效果监督，对已达标的单位设置“标准化员”来具体实施运行标准化管理体系，不断修订完善、持续改进。

4.配套激励措施调动积极性

进一步制定有效措施，真正实现标准化达标与市场准入及招标投标、信用评级、工作考核、评选评优等挂钩，把标准化工作纳入干部政绩业绩年度考核评价体系，加大考核权重，严格落实安全生产履职绩效考核和失职责任追究机制。将安全生产标准化纳入水利部相关评先评优、信用平台考核范围，限制标准化不达标企业参与市场招标投标和项目建设，同时要加大对各流域机构和各级水行政主管部门的督促力度，在全国范围内推动水利安全生产标准化达标评级的激励措施，调动水利生产经营单位自主创建的积极性和主动性。

5.加强合作互动、信息共通和协商共检

水利部应该加强与地方各级水行政主管部门的联动监督机制，水利部可以向各级水行政主管部门进行反馈和督导，地方可以向水利部进行信息反馈，形成一种联动机制，充分发挥属地管理和行业管理的相辅相成作用。建立一个联动机制信息平台，有助于对达标单位进行全方位的监控。

6.引入社会监督，设置问题反馈途径

建议在水利安全生产标准化达标监督管理工作中引入社会监督机制，设置“标准化监督员”参与监督管理，并积极宣传水利安全生产标准化有关法律法规和管理知识，及时、准确、客观、公正地向水利部反映水利安全生产标准化申请单位和已达标单位在安全工作中存在的问题，提出改进意见和建议，同时协助有关部门抓好整改落实。

7.积极推进信息化和装备化建设

建议打造服务于达标主体的标准化建设辅导软件和系统、服务于评审机构的标准化管理软件。开发水利部安全生产培训教育数字资源平台，将安全生产标准化管理理念和技术要求录制成视频课程，在全水利系统推广运用。建设虚拟现实（VR）教学基地，设置水利工程建设运行3D场景，改革创新安全生产学习新方式，同时将科技化、信息化和智能化运用到日常管理实施运行中，切实提高安全管理水平。

8.打造水利特色安全生产标准化品牌

水利安全生产标准化管理体系不仅是先进的安全管理方法和模式，也是安全方面的一项优秀标准和荣誉，更是一种绿色安全的文化。这一品牌和荣誉也代表着水利安全生产标准化的管理标准定位、管理模式、适用的行业达标主体和安全生产长治久安的安全效应，所以要努力打造水利特色安全生产标准化这一品牌，不仅要做出品质，还要做出全国先进，同时为之绘制标准化形象标志，广为推广和宣传。 ■

[1]雷俊荣,张滇军.加强水利安全生产监督管理工作对策探讨[J].水利建设与管理，2012(2).

[2]冯玉禄.水利安全生产标准化建设探讨[J].中国水利2014(6).

[3]张滇军,雷俊荣.水利安全生产标准化建设探讨[J].四川水利，2013(6).

[4]黄明诚，罗云，王晓桥,等．安全生产标准化运行机制建模及优化研究[J]．中国安全科学学报，2013，23(4).

[5]苏宏杰,肖寒.我国安全生产标准体系的现状和对策研究[J].中国安全生产科学技术,2011(6).

责任编辑 车小磊

Studieson supervision and managementfor safeproduction standardization in water industry

Xu Hanping,Ye Lili,Liu Qingbin

Along with increase of investment to water project construction,safe production has become increasing important that closely relates to a healthy development of the industry.Issues concerning to safe production standardization are examined through investigation and studies of all circles and experiences accumulated during daily management of safe production evaluation.Recommendations are raised for improvement of rating on whether safe production achieving specific standards.

water conservancy;safe production standardization;supervision and management

X92+TV

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1000-1123（2017）06-0026-03

2017-02-14

许汉平，助理工程师。